论行政执法中法律解释的主体

祖 燕

(天津工业大学，天津 300387)

引言

成文法的出现与盛行根源于人类对国家权力的忌惮以及对社会治理长治久安的渴求。在成文法的实施过程中，法律解释是弥补成文法抽象性、滞后性同时兼顾法律规范安定性的最重要的方式、方法与途径。“法律解释通常是在与一个特定事实问题(如：一个案件或一项行政管理记录)相连接时而发生，从而使得相关法律具有独特性、具体性与实用性”。然而同时值得注意的是，在当代西方公法领域，尤其是在关涉到行政执法中的法律解释规则时，法律解释亦可能与法律适用相分离，摆脱个案中的法律适用语境的限制[注]本课题以法国行政法的比较研究为视角，探讨法国行政执法中的解释规则体系，并发现在法国行政法中，行政执法中法律解释是具体应用解释为主，同时亦包括行政机关做出的抽象性的法律解释。。

在当代“行政国”背景下，法律解释已不再仅仅被限定于法官解释法律的范畴，尤其是在行政执法的过程中，由具体的行政执法者解释与适用行政法律规范已成为了当代各国行政执法的常态。然而这一现实仍不能彻底消除学界对于具体行政执法者应普遍享有法律解释的职权(职责)而可能导致的裁量权滥用的疑虑。事实上，对此问题的争议不仅在中国行政法学界存在，在法国行政法学界同样存在[注]限于本文篇幅，针对法国行政法解释学与解释规则的系统研究，本课题将另进行专论。。

我国行政法学界针对行政执法中的法律解释主体问题长期存在着争议。有学者全盘否认行政机关与执法者作为法律解释主体的合法性与合理性，认为“行政机关行使法律解释权的依据缺乏法理基础，我国当前行政机关的法律解释权应当被取消。……行政机关没有法律解释权，其权力的行使不会受到影响，更不会不利于法律的实施。如果赋予行政机关法律解释权倒显得多余”。亦有学者从“应用性法律解释”的概念出发，指出“尽管我国现行法律没有明确赋予行政执法者应有的应用性法律解释主体地位，但事实上任何一个行政执法人员在行政执法时都自觉或不自觉地在解释法律”。

本文认为，针对行政执法中法律解释主体的质疑，主要应从两方面回应：一是对行政执法的概念与范畴的澄清；二是对行政法领域由具体行政执法者作为法律解释主体的必要性的分析。

一、行政执法概念的澄清

广义的行政执法泛指由行政机关做出的一切执行法律规范的活动，又具体包括三层涵义：其一是行政机关制定法律规范的活动(即行政立法与制定规范性文件)；其二是行政机关针对特定的行政相对人的权利、义务做出的具体处理行为(即狭义范畴的行政执法行为)；其三是在行政管理过程中行政机关居间裁决相关法律纠纷的行为(即行政裁决行为)。否认行政执法中具体的执法者能够作为法律解释主体的基本立论在于：将由行政机关做出的法律解释严格限定在行政执法的第一层涵义，即行政立法与制定规范性文件。依此逻辑，根据我国现行《宪法》、1981《决议》等相关法律规范，便能得出否认性的结论[注]陈金钊教授认为，“按照理想法治社会的基本原则，行政机关不能进行法律解释，因为行政机关是立法机关的执行机关，它执行的是无争议的法律文本”。。此外，学界尚存在另外一种观点，即认为法律解释在性质上应属于司法机关的职权范围，据此否认行政执法中具体的行政机关与执法者作为法律解释主体的适格性。

尽管上述观点的立场与结论各不相同，但它们显然皆从权力分立原理出发，将行政权的范围严格地限定于被动、消极的执行由立法机关制定的行政法律规范的范畴，并据此否认行政主体在行政执法中积极、能动地解释行政法律规范的合法性与合理性。正如英国公法学者马丁·洛克林所言：“‘问题的根源在于术语’，许多难题都起源于‘我们的行政法中所充斥的语言混淆’。”上述质疑的问题皆忽略了一个基本事实，即不论是在公法原理层面，抑或是在公法制度实践层面，严格、机械、绝对的权力分立原理从未曾实现；取而代之的往往是不同属性的国家权力在不同国家机关之间的相互融合并以此为基础在法律规范层面建构制衡机制。行政执法中的法律解释体系亦不例外。

因此，本文将从以下两个层面澄清行政执法的概念：

其一，当代“行政国”语境下的“行政”应是一个广义范畴的概念。以过时的机械、绝对的权力分立理论为论据否认行政执法中具体执法者作为法律解释主体适格性的论点在当代法治语境下并不能成立。诚然，在当代行政法领域仍应以执行权为核心界定行政执法的核心概念。据此，本文认为，行政执法的核心概念应是享有法定职权(职责)的行政主体针对特定的行政相对人做出的行政处理行为。而行政执法中的法律解释的涵义则是专指享有法定职权(职责)的行政主体针对特定的行政相对人做出行政处理行为的过程中依据一定的原则、方法、程序解释行政法律规范的活动。行政执法中的法律解释在规范层面并不排斥其他类型的法律解释制度，在行政执法中授予具体的行政机关与执法者解释行政法律规范的权力并不能推导出否认其他国家机关同样享有法律解释权力的结论。

其二，行政执法与法律解释乃两个相生相伴又各自独立的概念。一方面，行政执法的过程势必始终伴随着行政主体针对行政法律规范涵义的理解、阐释与说明，而行政主体在做出具体行政处理行为过程中做出的法律解释亦可以被看作是实现行政执法的一种重要方式、方法与手段。另一方面，行政执法与法律解释在概念上亦有区别。两者的区别可以简明、扼要地被概括为：行政执法是法律解释的场域，而法律解释则是实现行政执法的一种途径。因此，将行政执法中的剥离于法律适用的具体语境，异化为抽象的“二次立法”，近而认为法律解释“不是一个发现和理解‘意义’的过程，而只是一个界分权力的过程”，它应关注的“谁有权解释”，而非“如何解释”“解释什么”的观念是背离当代行政执法实践的。

二、行政执法中授予具体的执法者法律解释权的必要性

在界定行政执法的概念之后，仍需回应的是，在行政执法实践中为何主要应由具体的执法者，而非其他主体作为解释行政法律规范主体的问题，即在行政执法中授予具体的执法者法律解释权的必要性。对此，可从三方面论证：

(一)源于行政执法与行政权的特性

当代行政执法具有广泛性、专业性、具体性等特征。行政执法是行政主体行使行政权，管理国家与社会，保障行政相对人权益的最基本“场域”。在当代“行政国”的背景下，国家权力逐渐向行政权转移。在此背景下，行政执法的广泛性与专业性得到了空前的发展。在当代行政法治较发达的国家(如法国)，立法机关在制定行政法律规范时比以往更加倾向于大量地使用宽泛条款(excessively sweeping language)，同时授权行政机关结合自身的专业优势制定法律规范，并最终通过具体的执法者在行政执法过程中解释与适用行政法律规范，实现行政法治。我们不得不承认，事实上，大量的行政法律规范是通过具体行政执法者在执法过程中解释与适用的，而非经由立法机关制定的宽泛性法律，抑或法院通过个案争讼做出的法律解释。

国内亦有学者通过分析我国现行法律解释机制，归纳出我国行政法律解释“一事一解释、一来函(请示)一解释”的特征。从性质考察，既有行政法律解释是从抽象层面为统一具体行政执法标准而对行政法律规范的意义做出阐释；然而从内容分析，却发现它们皆是直接针对行政执法过程中遇到的具体问题的请示而做出的，既没有任何“条文化”与“规范化”的特征，亦没有任何系统化表述，并不具备立法的属性。相反，这些行政法律解释“执行性”、“具体性”的特征鲜明。在我国现行法律解释体系下享有行政执法中法律解释权的主体在绝大多数情况下并非真正的行政执法者，行政执法中的法律解释因此又呈现出被动性与消极性的特征。由于兼具这两类相互矛盾的属性，导致了我国现行行政执法中的法律解释体系不畅、规范化程度低等弊端的产生。

追根究底，一方面，在行政执法中，由于真正的执法者往往并不享有法律解释权，所以当在执法过程中出现行政法律规范涵义不清，适用条件不明等问题时只能提请有权行政机关做出解释，极大降低了行政执法的效率，同时亦可能导致执法者不作为、执法责任不明等弊端；另一方面，面对下级行政执法者的请示，国务院、国务院主管部门以及省一级行政主管部门又可能应接不暇。以国务院为例，以往行政法律解释权的行使主体主要是国务院法制办公室，但在实际操作层面，固于人员、专业性等方面的限制，行政法律解释权也可能由其内设的司级机构行使，这就为行政法律解释的规范与监督造成了困难。

在现有制度模式下，更合理的做法应是：将“行政法律解释权”近一步细化为抽象层面的法律解释权与具体的行政执法中法律解释权，在行政执法中授予具体的执法者法律解释权，国务院、国务院主管部门以及省一级行政主管部门保留前者以及对由具体执法者做出的法律解释的监督权。

(二)源于法律解释的功能

法律解释是法律规范不断完善的一种实践。这种实践是藉由法律解释者在具体的法律适用过程中结合个案语境将其认为有疑问的法律规范变得可以被各方当事人理解的过程。在传统法律解释学中，法律解释具备两项基本功能：一是化解执法过程中由于法律规范本身的不确定性而导致的法律条文涵义不明；二是克服法律规范固有的抽象、静态、滞后的缺点，弥补法律规范与社会实践之间的鸿沟。这两项基本功能在行政执法领域体现得更加鲜明。

“当案件的问题是一个意义广泛的法律术语的适用时，应当由执行该法律的机关首先决定。审查法院的作用是有限的……”在当代国家，人民要求政府采取积极手段弥补由于市场的过度竞争而产生的贫富差异与社会不公，同时要求政府应当积极履行提供公共设施、社会福利等给付行政职能。而源于当代公共事务的广泛性、专业性、多变性等特征，由行政主体在行政执法的过程中解释法律自然便成为了实现当代国家法律治理的最主要与有效的途径。

(三)源于规范行政裁量权的需要

“行政裁量的功能是在寻求最符合个案正义的法律效果，而制定命令的裁量所涉及的主要则是解释、具体化授权母法中的一般条款或不确定法律概念。”行政裁量权的扩张是当代行政法治发展的必然产物。当代各国立法机关在立法技术上多采用“框架立法”(skeleton legislation)(即立法部门仅针对法律的一般原则或基准做出规定，其余则留有行政机关予以解释或补充)或“不确定立法”(contingent legislation)(即立法仅规定某种事实与条件，由行政机关依据判断决定其是否适用该法律)的形式。当代立法的演变决定了行政主体法律解释时势必享有广泛的裁量空间。伴随着当代行政权的不断专业化、技术化与复杂化，传统的立法机关与司法机关在对行政裁量权的监督问题上已皆显得力不从心。相应之下，自行政系统内部建立起的针对行政裁量权的监督制度则更加全面、高效。从行政系统内部考察，由行政执法中具体执法机关与执法者作为法律解释主体的重要性在于：它能够为具体的执法者提供一个更加明确的裁量基准，以个案执法经验为积累，促进行政协作(mutual assistance)，督促行政系统内部建立相对统一的执法基准，同时为外部监督行政执法机关做出的法律解释提供便利。

此外，在行政执法中授予具体的执法者法律解释权亦有利于人民通过具体的行政执法过程有效地参与到行政决定做出过程中。尤其是信息社会与互联网科技的迅速发展为人民在充分地掌握政府信息的基础上更加积极、有效地参与到行政执法过程，同时监督执法者依法解释法律的相关行为提供了客观的技术条件。

三、结语

在当代国家，实现行政法治的动力主要应源于法律的具体适用层面，而非立法层面。我们必须承认，在行政执法过程中具体的执法者应当享有且正在真正地行使着法律解释的权力。在达成这一共识的基础上，为了规范其解释权的行使，保障人民权益，确保人民有效地参与到行政决定做出过程中，建立某种符合我国国情与行政权力特征的解释规则即为必要。

诚然，将行政执法中法律解释权的主体范围扩大到具体的执法者无疑对我国现行行政程序规范、行政复议的审查、行政诉讼的类型化等行政法基本制度提出了向更精确化方向改革的要求。面对现实对传统理论与既有制度提出的挑战，当代行政法学应勇于承担使命，立足于我国行政执法中的法律解释实践，全面、系统、深入地分析建立符合我国国情的行政执法中的法律解释规则。