国家审计在全面从严治党方面作用的拓展

2 副教授），2 博士生导师）

习近平总书记在参加党的十九大贵州省代表团讨论时指出，中国特色社会主义进入了新时代，必须按照新时代的要求，完善发展战略和各项政策。同时强调，全面从严治党不仅是党长期执政的根本要求，也是实现中华民族伟大复兴的根本保证。全面从严治党必须持之以恒，让全面从严治党的思路举措更加科学、严密、有效，推动其向纵深发展。同时，党的十九大确立将“坚持党要管党、全面从严治党”等内容写入党章，强调“把坚持从严管党治党作为党的建设必须坚决实现的基本要求之一”。这预示着我国已将“全面从严治党”上升到一个新的高度。

国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理的免疫系统和重要保障，是实现全面从严治党的重要手段，对于推进“四个全面”战略具有重要作用（刘家义，2015）。“审计风暴”曾让公众对审计惩治腐败的作用寄予厚望，但仍出现了“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象。面对新的政治形势，应更好地发挥国家审计的治理效果，以拓展国家审计在全面从严治党中的作用。

一、国家审计促进全面从严治党的前景展望

1.党与国家审计机关的关系在立法、体制等方面的困惑与难题。我国2006年2月修订的《审计法》指出，国家审计要“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。2013年9月，审计署发布《国家审计准则》，突出了针对腐败治理的“重大违法检测”“专题报告”“审计整改”等内容。2014年10月，国务院出台的《关于加强审计工作的意见》中，首次将“审计全覆盖”写进政府文件，要求进一步发挥审计监督作用。这一系列法律法规的出台，是发挥国家审计在全面从严治党方面作用的重要保障。理论上，国家审计对于惩治腐败行为具有重要作用，但现实中却出现了“屡审屡犯、屡犯屡审”的恶性循环状态，这可能是由我国目前体制不完善造成的。

首先，虽然相关法律法规中强调了国家审计在国家治理中的作用，但对于如何参与党的腐败治理并没有明确的指示，也没有强有力的法律文件予以明确和固化（徐薇，2015）。

其次，目前我国国家审计机关采用行政型审计模式。一方面，国家审计机关接受政府委托对政府等公共部门进行审计监督，并向同级政府部门报告相关工作；另一方面还要接受上级审计机关的领导，这种双重领导体制必然导致国家审计机关在审计过程中缺乏独立性和灵活性，容易造成监控盲区（宋夏云等，2016）。行政型审计模式适合行政体制和计划经济体制，符合我国当时的国情。在行政型审计模式下，我国国家审计取得了让外国同行不可思议的成就，创造了“中国奇迹”（冯均科，2014）。但随着世界政治格局以及全球经济形势的不断变化，我国政府面临的政治环境发生了巨大变化，这种行政型模式在一定程度上限制了国家审计的独立性和权威性。

再次，国家审计的执行能力较低，问责作用难以充分发挥。审计机关虽然被《审计法》和《审计法实施条例》等有关法律法规赋予了报送资料权、检察权、调查取证权、建议纠正处理权、通报或公布审计结果权、提请协助权等权利，但不具有真正的处罚权。超出国家审计机关特定事项的处理权限范围，就必须移送纪检、监察、司法等部门处理。这种只有建议权而几乎没有行政处罚权的现实情况，必然会导致“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象发生。

最后，在法律执行方面，我国“人治”传统的影响很深，部分领导干部依法办事观念不强，“上级精神”往往胜过法律和规则，导致知法犯法、以权压法、徇私枉法等现象依然存在。这一系列因素损害了国家审计的权威性和强制性，很难保障国家审计在从严治党过程中发挥应有的作用。

2.面临政治环境的变化，国家审计对审计作用的可能影响。面对新的政治形势，国家审计的作用可能需进一步调整。我国正致力于构建一个民主、法治国家，“依法治国”成为国家治理的重要方略。随着我国民主制度的逐步完善，人民的民主意识不断增强，公众对知情权和政府透明度有了更高要求，政府追责理念逐步深入人心。这些都迫使政府强化应有的责任。随着政治文明的发展，国家审计须顺应政府预算的需求进行制度安排，以服务于政治文明的发展。

随着环境的日趋复杂，舞弊行为更多样、复杂和隐蔽，这对国家审计提出了严峻的考验。国家的政治制度民主化程度越高，对审计信息披露以及监督作用的发挥要求也越高。为了应对政治环境的变化，国家审计要完善预算审计体系、优化和完善财政财务收支审计。同时，完善审计信息公开制度，将审计依据、审计程序和审计结果等信息公开，保护公民的知情权、参与权和监督权，保障公民的民主权益。

3.国家审计应对党的要求的主动性策略。党是国家审计的精神指导，国家审计是贯彻执行党和国家反腐倡廉工作的有效手段，两者共同组成了党和国家防治领导干部腐败的有效机制。随着社会经济和政治环境的日趋复杂，改革进入了关键阶段，国家审计的职能也随之扩大。“审计先行、巡视跟进”的思路已在中央巡视组对国有企业的巡视中初露端倪。国家审计具有事中纠偏、如实报告、事后问责的基本功能，为国家平稳度过当前的政治腐败危机发挥了重要作用。国家审计的作用由“政府管理手段”向“国家治理的基石”转变。因此，国家审计人员必须适应当前政治环境的变化，不断创新、调整、完善审计方法，有效地发挥国家审计的积极作用。

随着我国经济步入新常态，国家审计的作用逐渐凸显，传统审计职能可能已不适应当前的经济形势变化，这是经济发展的必然结果。在我国信息机制不健全的情况下，国家审计作为国家治理的重要工具需要发挥专业优势，借助自己的独立地位对相关信息进行过滤，从而维护公共资源的有效配置，促进经济社会的协调发展。因此，要充分发挥国家审计在国家治理中的职能，就必须进行一系列调整。

首先，要提升国家审计人员的独立性，减少外界因素的干预。这就要求在审计程序和审计方法方面给予审计人员更多的权力，使其在审计过程中不受到其他部门的干扰。另外，对审计工作的内部控制仍需加强，只有这样才能避免审计项目安排的随意性、审计过程的非全面性以及审计处罚的不公正性等问题的发生。同时，审计人员自身的廉政建设是审计工作的基础保障。从严治理审计队伍，加强国家审计人员的政治理论学习，增强审计人员自身的清正廉洁及抗腐能力，以起到维护社会公平、法治的作用，是保持国家审计人员独立性的重要保证。

其次，尽快培养大量具有扎实知识储备和丰富实践经验的审计人才。审计队伍中综合人才的匮乏是制约审计全覆盖实施的瓶颈。目前，我国审计人员大多仅具有单一的会计或审计专业背景，存在知识结构老化、人员结构不尽合理等问题。随着反腐的复杂化以及管理手段的多样化，审计范围不断扩大，仅掌握财会审计知识，已不能适应国家审计工作的需要。国家审计人员除了熟练掌握会计和审计知识，还应具备法律、管理、工程、金融、计算机等专业知识。随着大数据时代的到来，及时获取足够的数据是审计的制胜法宝，这就要求国家审计人员必须具备较高的信息技术水平。因此，需要强化审计人员的岗位培训和后续教育，逐步提高其业务素质；建立合理的激励机制，激发审计人员的工作热情。

再次，创新并发展符合国家治理现代化要求的审计技术方法。国家审计要借鉴大数据、云计算等先进技术手段来提升审计效率。在数据方面，要实现全面归集，尽快构建国家审计数据系统；在技术层面，要积极引入云计算、智能分析、数据挖掘等技术手段，为数据的应用打好基础。另外，还要注意数据、技术与国家审计工作需求的紧密结合，加大数据综合分析力度，切实提高数字化审计水平。

最后，深入研究符合中国特色的审计理论体系。从目前的实践来看，国家审计的理论发展仍然滞后于现实需求，甚至出现了审计理论与现实操作存在很大差异的状况。理论研究的深入是审计模式创新的基础，建立有中国特色的审计理论体系是目前国家审计研究中的重要课题。

二、国家审计在促进全面从严治党方面作用的拓展

1.国家审计监督权利的调整：从报告到问责。国家审计自产生之日起就有问责的含义，是国家治理问责机制的重要组成部分。国家审计问责机制作为一种追究制度，是减少领导干部“权力寻租”等权力滥用问题和实现审计全覆盖的重要途径，对依法治国有着重要意义。各国审计制度虽存在诸多差异，但以问责政府为导向，建立一个完善的政府绩效评价体系，真正做到为民主政治服务，是良好国家审计制度的评价标准。若国家审计仅仅以公布审计结果作为终点，不进一步对发现的问题进行追责，领导干部的腐败现象就无法得到有效遏制。因此，作为权利约束机制的国家审计应对领导干部进行问责，纠正不正之风，真正发挥国家审计应有的作用。建立问责政府导向下的国家审计制度势必成为增强审计社会功能的必然选择。特别是对有关重大项目实施、重点资金分配和重要事项审批等环节可能发生的以权谋私、失职渎职等行为，要进行重点监控。健全审计问责机制，对审计过程中发现的违纪问题和重大风险隐患进行揭露和查处，做到执法必严、违法必究。

问责政府是国家审计的内在功能，但审计问责程度取决于法律授权和审计体制的结构。对我国行政型审计模式而言，问责政府存在较大阻力，国家审计处罚权力有限。由于审计问责不够，追责力度不强，领导权力并未得到有效监督，却导致了“屡审屡犯”的诟病。虽然国家审计处罚权有限，但依旧可以通过披露资源配置、政府和官员履职等信息，为政府、纪检、司法等部门提供决策依据，从而降低信息风险，推动和完善国家治理。

2.国家审计监督范围的调整：从经济到绩效。经济监督功能是审计的最基本功能。国家审计作为一项高层次、综合性的经济监督活动，对微观经济活动的实施情况、宏观经济活动的调控和运行效果实施监督，以维护市场经济秩序、确保国家经济安全。随着经济全球化和信息化的发展，民众监督意识和政府成本意识逐步增强，西方各国掀起了以公共责任为理念的政府绩效管理运动。1991年审计署首次提出，开展财务审计时要逐渐向绩效审计方面延伸，我国政府开始慢慢开启政府绩效管理。2011年审计署发布《“十二五”审计工作发展规划》，明确提出要全面推行绩效审计。可见，我国政府已认识到政府绩效审计在政府权力制衡和治理腐败方面的重要作用。

国家审计在政府绩效管理中起到了基础性作用，通过对政府履职情况进行绩效审计能够保障政府公共受托责任更好地履行，直接推动政府管理绩效的提高。国家审计可以从资金绩效审计（有利于干部清正）、政策绩效审计（有利于政府清廉）及项目绩效审计（有利于政治清明）等方面减少领导干部的腐败行为。通过绩效审计，可以促使各级政府更加合理地运用公共财政资金，为领导干部树立正确的政绩导向，从更高层次上推进反腐倡廉建设。将绩效审计贯穿全部审计项目，提升审计质量，是应对经济发展新常态和适应高质量国家治理要求的必然选择。

3.国家审计监督时限的调整：从结果到过程。

目前，国家审计的基本方针都是事后审计，这导致了国家审计在监督公共权力方面存在滞后性。尤其对于耗时较长的大型项目，事后审计无法掌握当时的真实信息，审计结果失真现象严重。即便审计过程中发现了领导干部滥用公共权力的行为，也很难追回损失的国家财产，从而影响了国家治理的效果。可见，单纯依靠审计结果查处腐败行为、处理腐败分子来推动整个反腐工作是远远不够的。

随着社会环境的不断发展，事后审计无法起到防患于未然的作用，已经不能满足现代社会监督的需要，事中审计对于合理使用资金起到预警作用。国家审计机关应该以现金流为中心，对领导干部权力运用全过程产生的现金流分配的合法性、合理性以及合规性进行跟踪审计，充分利用事中审计确保宏观经济政策目标群体的利益最大化（张金辉，2014）。

三、国家审计在促进全面从严治党方面作用的主要形式

1.通过评价经济责任履行强化党对领导干部的监控。随着经济的发展，受托经济责任下公众对政府使用公共资源绩效的评价标准再次提升。国家审计的职能也从最初的合法性和真实性，发展到了包含经济与效率的多重目标（宋常等，2014）。作为“权力运行的紧箍咒”，国家审计应该对领导干部进行经济责任审计，进而更好地服务于国家治理。由于我国政治改革相对滞后，相关制度跟进不够，监督乏力，从而导致领导干部的腐败行为频繁发生。在这种特殊环境下，经济责任审计就成了强化吏治的利器。经济责任审计通过任期审计、离任审计等对领导干部的履职情况进行核查和评价，在制约和监督领导干部的权利运行、惩治腐败和促进依法行政等方面发挥着重要作用。经济责任审计有力地推动了国家审计机关对领导干部权力的制约与监督，是评价和任用领导干部的重要依据，也是防止领导干部权力滥用的重要治理机制。各级党委和政府监管部门应依据审计结果，对经济责任审计中存在问题的领导干部进行处分，从而带动行政、法律和党纪监督的系列效应；对工作绩效突出的领导干部予以肯定，并作为选拔和任用的重要依据。

2.通过监督财务收支情况增强党对经费的外部约束。国家审计是预防和惩治腐败系统的重要力量，是权力运行监督体系的重要组成部分。领导干部权力滥用大多是以经济上的贪污腐败为主，而经济领域的违法活动一般都会通过财务收支和账目反映出来。国家审计可以采取适当的技术方法，对政府部门的财务收支情况进行核查，以增强党对领导干部资金使用的外部约束。政府作为公共受托责任的受托方，对“三公”经费的审计也成为国家审计工作的重点。由于公开制度并不完善，政府部门的“三公经费”使用信息仍处于非公开状态，公众无从了解。“三公”经费审计的开展，对保证“三公”经费的规范使用具有重要意义。

3.通过检查内部控制状况改善党内业务的管理绩效。《企业内部控制配套指引》的发布对于提升企业经营管理水平和应对国际金融危机具有重要作用。内部控制制度发挥着制约和规范政府行政行为的作用，是满足政府部门依法行政的迫切要求，有助于保证领导干部决策的科学性和可行性。加强内部控制建设，建立政府部门的腐败风险预警系统，是促进政府部门廉政建设的重要保证，是抵御风险的有效手段，也是提高党内业务管理绩效的根本措施。

4.通过专项委托业务服务于党对监督工作的专门需要。实施全面从严治党，可以聘请审计部门对党进行专项委托性审计。例如，党的经费的收支情况（党费、党的专项资金）就可以进行委托审计，这样可以保证党的开支合规，堵住腐败漏洞。再比如，公共工程是经济发展过程中必不可少而私人又不愿意或者无力进行的工程项目，而公共工程的资金部分或者全部来自于财政拨款，因此对公共工程的审计成为国家审计的工作内容之一。对公共工程进行专项委托审计，采用效果性审计、经济性审计和效率性审计等方法，保证工程资金的合理使用。

四、国家审计在促进全面从严治党方面作用的新路径

1.借助独立舆情评价机制提高领导干部评价的全面性。公民参与是国家审计推动腐败治理的重要途径。党的十九大报告提出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。因此，在审计监督过程中必须包括社会舆论的第三方监督主体。国家审计中引入社会组织、民间机构、新闻媒体和人民大众在内的公民参与，可以提高制约腐败的效果。审计结果的公示，有利于充分发挥社会舆论的监督作用。对国家审计过程中存在的各种问题进行公开披露，能够更好地促进被审计单位的整改工作，以防违法、违纪问题的再度发生。借助审计结果和整改情况的充分公开，促进政府决策、执行和管理过程依法公开，确保人民赋予领导干部的权力在“阳光下”运行。

审计公告在不涉及国家安全和秘密的情况下，应该尽可能多地将审计结果公布，以加大公众监督范围。目前，由于制度本身的不完善等，我国审计结果公告比例较低。下一步，应该通过制度约束来保护公民的知情权，建立经济责任审计结果公告制度，强化国家治理过程中社会监督和舆论监督的外部监督作用，为推进“四个全面”的顺利落实扫清障碍。

2.争取打破组织语言障碍以获得审计意见的最大利用。国家审计机关将审计工作过程和审计结果撰写成审计报告，对被审计单位存在的问题、结论及建议向社会公众进行公告，其目的就是让社会公众对政府决策、绩效以及财政资金的使用情况拥有更多的知情权，主动接受社会公众的监督。但由于审计公告的使用对象是公众，专业知识的缺乏可能会影响其对审计公告信息的解读。如何打破专业语言障碍，使公众更好地理解审计公告内容是审计公告制度迫切需要解决的重要问题。2011年起，审计署网站增加了“公告解读”一栏，但解读内容往往较为宏观，对公众理解审计公告内容并没有起到实质性作用。这就需要审计部门对审计报告进行专业化处理，尽量使用通俗的语言进行准确表达。

3.健全重要领导干部个人财产变动异常检测系统。有效遏制领导权力的滥用是治理权力腐败的根本出路。领导干部的腐败行为主要表现在对公共权力的违规使用上。市场经济下，追求利益的企业为了保护和扩大自己的利益，会用寻租方式在政治领域谋求一席之地。腐败分子所得的财物，一般都会变为个人财产。实行公务员个人财产申报制度，增加了腐败行为的风险与成本，有效地遏制了腐败行为的发生。通过健全重要领导干部个人财产变动异常检测系统，对国家审计人员及时发现领导干部财产异常具有重要作用，对防范公务员腐败和充分保障公民的知情权和参与权具有重要意义。

财产申报制度要求将公务员财产状况暴露于公众视野下，对领导干部的腐败行为具有预防和监督作用。新加坡、俄罗斯等国家要求全部公务员都要进行财产公开，但公开范围有所区别；美国则要求一定级别以上的行政官员才进行财产公开。当然，我国在实行公务员财产申报制度的过程中，也应该注意对公务员隐私权的保护。

4.借助“互联网”上党员干部的负面信息实施非现场审计。信息获取能力是审计机关的核心竞争力，借助信息化和网络化提升国家审计效率已经成为国家审计的发展趋势。负面信息在审计信息中占有十分特殊的地位，基于各种原因，领导干部有动机和能力隐藏负面消息，这给国家审计人员的审计工作带来了很大困难。公众监督政府的热情以及言论自由的外部环境，使得“互联网”成为揭露领导干部负面信息的重要平台。由于网络反腐具有低成本、低风险、受众广等特点，借助于互联网技术进行网络反腐是预防和遏制领导干部腐败的重要措施。国家审计应当适应网络社会的特点，密切关注网络舆情，将审计监督与社会舆情监督有效结合，对于发现领导干部的不当行为具有重要意义。

但是，由于缺乏相应的法律规范，网络信息量大、真假交织难辨，严重影响了网络正能量作用的充分发挥。因此，规范网络反腐信息的管理、完善法律体系是发挥网络反腐作用的保障。

5.基于大数据的领导干部实时监控系统的建设。“大数据时代”对审计工作产生了深远的影响，海量数据对国家审计人员的信息处理能力提出了巨大的挑战。实时监控可以对领导干部的各项活动进行更有效的监督，推动风险防控机制的完善，及时发现并依法揭露风险隐患，可大大提高反腐斗争力度、增强党风廉政建设效果。如何在“大数据时代”，对领导干部进行更有效的实时监控成为国家审计必须解决的问题。一方面，加快被审计单位数据库的建设，建立被审计单位电子台账，并定期更新信息，加大对电子数据的综合分析和利用力度；另一方面，加快监管部门大数据平台的建设，打破单位和部门间的信息壁垒，充分利用跨行业数据库，有效扩大审计范围。大数据审计对审计软件系统以及审计人员提出了更高的要求，因此，审计人员需要尽快掌握先进的审计技术，提升综合能力。

6.通过审计建议完善党的制度建设以促进从严治党。审计机关通过对被审计单位的审查，总结、分析、发现被审计单位的问题，发掘产生问题的深层次原因，并据此提出审计建议。审计建议可以帮助被审计单位改进财政收支和财务收支情况，对于纠正领导干部的违规、违法行为具有重要作用，是真正落实科学发展观的重要手段。

审计“免疫系统”理论强调，审计不仅要查出问题、发现问题，还要深入分析问题产生的原因。腐败产生的根本原因在于制度缺陷，加强党的制度建设是腐败治理的重点。依据审计整改意见修正党在制度建设中的问题，对于实现从严治党具有重要作用。

主要参考文献：

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徐薇．国家审计监督全覆盖的实现路经研究［J］．审计研究，2015（4）．

宋夏云，陈一祯．国家审计在政府官员腐败治理中功能发挥的优化对策思考［J］．管理世界，2016（7）．

冯均科．新时期国家审计参与国家治理的路径选择［J］．中国内部审计，2014（1）．

陈丽红，张龙平，朱海燕．国家审计能发挥反腐败作用吗？［J］．审计研究，2016（3）．