浅议非市场化企业绩效考核的理念与方法

陈志军

上海城投（集团）有限公司 （上海 200020）

对直属单位的绩效管理是上级集团了解和促进下级单位战略实施的流程之一。传统的绩效管理往往侧重于对下属单位领导的业绩进行考核，然后给予奖励或惩罚。现代企业的绩效管理趋向于将这种对“历史”的评价转化为具有前瞻性的、以发展为导向的管理机制。因此，绩效管理体系从过去的点式管理逐步完善为良性的循环，它是一个设定目标、提供正式或非正式的跟踪反馈，并进行评估的循环流程。

绩效管理系统包括4个流程：制定绩效目标、目标跟踪与反馈、正式绩效评估、根据评估结果决定奖励。实践中最常用的绩效管理工具有石川图分析法、平衡计分卡与战略图和价值树分析法。上海城投（集团）有限公司（简称“城投集团”）所属城投公路、城投水务、城投环境等非市场化企业，并不完全处于竞争市场，且需要肩负“两个确保”的重大任务，使用价值树分析法进行绩效管理是比较好的选择，即每年将考核目标要求逐个分解至直属单位。

1 绩效考核现状

城投集团将所属水务、环境、公路等非市场化企业归类于功能类、公共服务类企业，经过多年的实践与探索，集团对非市场化企业的绩效考核形成了以下几个特点。

1.1 建立了以战略导向、业绩核心为原则的绩效考核体系

目前，基本建立了以战略导向、业绩核心为原则的绩效考核体系。制定的绩效指标主要来源于企业发展规划目标，体现了集团中长期战略目标在当年的实施重点。以业绩为核心，将绩效结果作为衡量工作的主要依据，关注的重点转移到了提升企业经营效率、效益，实现经营业绩目标上来。

1.2 确立了分类考核、“一司一策”的绩效指标体系

按照“集团化、市场化、国际化、专业化”的改革目标要求，考虑各直属单位对城投集团的战略承接以及自身的业务特点，分类明确考核重点，“一司一策”确定考核指标。

公共服务类企业以确保公共设施安全运营、提质增效、实现社会效益为目标，主要考核服务水平、成本控制和综合实力。公共服务类企业包括城投水务、城投环境等直属单位。服务水平主要围绕提供城市公共服务产品、保障城市安全运行等功能；重点考核自来水生产、防汛保障、污水处理、生活垃圾运输与处置等公共服务产品的数量、品质、满意度等指标。成本控制主要围绕运营成本，对照成本管理的有关要求，提高公共服务产品成本的合理性；重点考核主要成本指标的预算执行情况以及供排（污）水单位成本、生活垃圾运输与处置单位成本等指标。综合实力主要围绕企业的稳定运营，提质量、降成本、控风险、提升财务平衡和专业管理能力、加强人才队伍建设、推动科技创新；重点考核运营效率、专业能力、科技创新、节能减排、资源储备、公共设施更新换代、服务品牌、人才培养等指标。

功能类企业以确保完成重大工程建设任务为主要目标，主要考核其确保完成重大工程建设任务的能力、公共设施运营能力和综合实力。功能类企业包括城投公路等直属单位。功能作用主要围绕企业功能定位，确保完成重大工程建设任务；重点考核重大工程建设任务（项目）的形象进度、工程质量、文明施工程度、工程建设投资控制等指标。运营能力主要围绕高速公路等设施的运营管理，提高运营效率；重点考核高速公路路况和管理规范化、服务水平、养护成本控制等指标。综合实力主要围绕企业的稳定运营，提质量、降成本、控风险、提升财务平衡和专业管理能力、加强人才队伍建设、推动科技创新；重点考核专业能力、科技创新、资源储备、服务品牌、人才培养等指标。

1.3 明确了考核结果与绩效工资直接挂钩的薪酬分配体系

直属单位主要领导人员的绩效年薪直接根据年度考核结果（考核分）确定，即实际绩效年薪=绩效年薪标准×当年度考核分÷100。

在以往的绩效考核中，根据考核得分进行分档，95分（含）以上的为“优秀”档，85（含）～95分的为“良好”档，70（含）～85分的为“一般”档，70分以下为“较差”档。考核结果为“良好”档及以上，绩效年薪全额兑现；考核结果为“一般”档，绩效年薪按80%兑现；考核结果为“较差”档，不发放绩效年薪。最近几年的实际考核情况表明，除非直属单位发生了非控制指标内的安全事故或者因有责安全生产责任扣分较多以外，基本上考核分都在95分（优秀档）以上，因此绩效年薪兑现都是全额发放的，考核结果与绩效年薪没有直接挂钩。

2 绩效考核中存在的主要问题及原因分析

对城投集团非市场化直属单位的绩效考核，在实施过程中存在不少问题，比较典型的问题有以下几类。

2.1 绩效考核体系不够完善

在最新的对直属单位的绩效考核办法中，增加了以往所没有的“加分项”，提出“直属单位出色完成对企业改革发展具有重大意义、对核心竞争力提高有重大价值、对城投集团战略目标或者市政府交办的重点工作等目标任务有直接贡献，以及城投集团董事会薪酬与考核委员会认定的其他事项，将给予适当加分，加分标准根据工作任务完成情况综合确定”。该考核方法具有导向作用，改变了以往做得再好也只是兑现绩效薪酬而没有超额奖励的状况，因此具有强烈的正向激励作用，但是具体加分标准、加分项目等不够清晰，加分细则有待进一步完善。

在功能类、公共服务类等非市场化直属单位中，也存在市场化的经营项目或者经营企业，如城投公路的市政建设公司、监理公司，城投水务的BOT（建设-运营-转让）污水项目，城投环境的污泥、飞灰填埋项目等；对于这些市场化项目，经营业绩目标考核中并没有涵盖，也没有单独设置激励制度。

2.2 绩效指标的设定缺乏科学性

绩效指标应围绕企业战略目标及年度重点任务制定,但是不可避免地存在部门本位主义或单位本位主义现象。从考核部门的角度考虑，希望通过设立考核指标对被考核单位进行年度目标管理和工作任务的传递；但是却忽略了这些指标是否与该被考核单位的战略发展目标及年度重点工作相符，是否代表上级组织落实战略导向、业绩核心的考核原则。从被考核单位的角度考虑，希望设立的考核目标能容易完成，挑战性不要太高，或者希望为某些指标设定一些边界条件和客观因素；但是却忽略了某些指标是代表企业发展方向的关键指标，是上级下达的必须完成的战略任务这一基本事实。

因此，从本位主义角度出发制定的绩效指标和考核目标难免存在局限性，延缓或阻碍了上级组织的战略目标实施。

2.3 绩效评价标准不够合理

在制定的考核指标中，考核评分的标准不够精细，定量指标值不够科学合理，定性指标评分标准不够严谨，对于某项指标的完成评判标准缺乏精准的描述。在制定考核指标后的权重（分值）分配上，应根据考核单位的整体业绩重要性以及年度重点工作的重要程度来分配权重，以防止权重失衡。但是某些被考核单位有避重就轻的现象——对于完成难度高的指标降低权重，容易完成的指标增加权重。在考核评估阶段，考核评分拉不开差距，考核部门不能本着对企业负责的态度公正公平地进行考核，没有严格对照评分标准进行打分，甚至“配合”被考核单位将某些考核指标完成有偏差的原因归咎于客观因素而非主观努力，导致年终考核流于形式。

2.4 企业绩效文化比较淡薄

绩效考核更多地被认为是人力资源部的事情，各直线部门没有给予足够的重视。各级管理者由于缺乏相应培训而没有掌握绩效管理有关工具、方法和技巧，也没有建立绩效沟通反馈的常态机制。反馈与辅导是绩效管理中十分重要的一个环节，可以帮助被考核单位不断改善绩效水平，持续提升绩效目标，并倡导互动绩效文化。但是在目前的绩效文化中，这一环节还是欠缺的。考核评估结果出来后，直接以绩效工资兑现的形式下达考核结果，而缺乏对被考核单位年度绩效完成情况的客观描述，没有对存在的问题及改进建议进行必要的沟通，更没有就下一年度绩效目标进行初步研讨。

2.5 绩效结果的应用比较单一

绩效考核结果的应用具有一定局限性。绩效考核结果主要与考核单位领导人员绩效年薪的兑现挂钩，并没有将组织目标与个人发展目标建立有机联系，导致个人的目标和组织的目标无法保持一致。同时，由于实行领导人员年薪制的工资分配方式，被考核单位的领导人员已经形成了绩效年薪同基础年薪都是固定薪酬的思维定势，全额兑现是正常的，如果有部分扣发反而不正常，因此绩效薪酬无法体现优劣绩效的激励差距，出现了绩效优秀者奖励不足、绩效一般者处罚不够的现象。

3 绩效考核优化完善的方法

针对以上非市场化企业在绩效考核中存在的问题，可以从以下几个方面进行改进和逐步完善。

3.1 不断完善绩效考核体系

继续完善集团战略导向、业绩核心为原则的绩效考核体系。进一步完善加分细则，建立加分指标库及加分标准；对发生违规甚至违纪违法案件、生产安全事故、不稳定事件、违反风险管理和内控制度体系要求等约束性事项的，进一步细化扣分标准。对于非市场化企业的市场化项目，考虑单独设置考核目标并进行激励。

3.2 逐步建立科学的考核指标库

根据公共服务类、功能类等非市场化企业的不同特性，应建立一套科学的考核指标库。公共服务类企业以确保完成公共设施安全运营、提质增效、实现社会效益为主要目标，功能类企业以确保完成重大工程建设任务为主要目标，通过战略分析产生重点关注的绩效领域（即策略目标，如服务水平、功能作用、运营能力、成本控制、综合实力等），然后制定可以用来衡量绩效的指标。关键绩效指标（KPI）是量度目标达成与否的尺度及标准，如：自来水方面的水质综合合格率、客户满意度、产销差等，环境方面的生活垃圾运输、处置设施现场监督评分，公共设施建设方面的重大工程建设计划节点目标完成率等指标。依据策略目标和关键绩效确立的指标，才是被考核单位的科学、核心指标库，结合当年度工作重点及关注焦点，可以在指标库中进行选择并纳入到年度考核目标中去。

3.3 不断优化考核评价标准

在考核指标的评价标准方面，要不断进行优化。对于定量指标，当年指标值水平要在历年考核指标值基础上逐年优化，对于上级部门难以评估的部分指标值，要引入第三方评价机制进行客观公正的评分。对于定性指标，考核目标要符合明确性、可实现性、可考核性等要求，评估时要严格按照设置的评价标准进行评分，不能以感情评分、感觉评分替代科学评分。

3.4 促进绩效管理循环的有效运行

为确保绩效管理系统的有效运行，必须认真对待绩效评估后的绩效反馈与绩效奖励环节，该环节的有效实施，将为一轮完整的绩效管理循环划上一个圆满的句号，并为进入下一轮绩效管理循环做好铺垫。绩效管理并不应以得出绩效评估结果为主要目的，而应将通过组织绩效的改进来提升集团的整体发展作为最高目标。因此，绩效评估结果出来后，上级组织必须认真安排、精心组织绩效反馈与沟通工作。这样既可以使被考核单位了解当年度绩效情况，包括所取得的成绩与存在的不足；也可将上级组织的发展目标进一步传递给下级组织，使其更加明确下一步的奋斗目标，从而为集团总体绩效的提升而努力。

3.5 深化企业薪酬制度改革

应改变绩效年薪为固定薪酬的做法，将绩效考核结果与绩效薪酬紧密挂钩。在设定直属企业领导人员以及各级管理人员年薪时，只有基础年薪是固定的、标准明确的，并按月发放；而绩效年薪是不定的，根据企业分类属性、企业规模、市场化程度等因素设立不同的单位绩效系数，每年核定一个绩效年薪的基准值，结合年终绩效考核评估的分数，计算出当年的绩效年薪水平。

根据考核办法的评分规则，绩效考核评估的分数既有减分项，也有加分项，即使是非市场化的功能类和公共服务类企业，虽然没有盈利指标，但是在服务水平、成本控制、提质增效方面业绩突出的，同样可以获得更多加分值。因此，绩效年薪实际兑现是绩效考核结果的真实反映。

3.6 积极培育企业绩效文化

绩效管理体系对于任何一个企业来说都具有极为重要的战略意义。各个集团的高层管理人员应该高度重视绩效管理工作，不能简单地将其视为人力资源部的一项常规工作，而应该从企业发展的战略高度来认识其重要性，考虑如何借助绩效管理来提升整个企业的绩效水平，以实现集团的战略目标，各级管理人员与员工也应该积极地参与到绩效管理的各项工作中去。同时，企业必须加大对绩效管理的培训力度，培训内容应该包括绩效管理的理念与技能、工具和方法。通过培训，提高企业各级人员对绩效管理的认识，增强员工的自觉参与意识，激发他们的积极性和创造性，让企业各个层面的人员都能够积极参与到从企业发展战略的制定到绩效评估的各个环节，并通过参与来提升整个企业的绩效管理水平，深化整个企业的绩效意识，培育整个企业的绩效文化。

4 结语

绩效管理是一个逐步完善的过程，持续推行绩效管理将对企业发展产生深远影响。相较于市场化企业以盈利能力和持续能力为核心指标的绩效考核，城投集团非市场化企业的考核更为复杂。因此，只有扎扎实实地推进绩效管理工作，才能使企业核心竞争力最终得到提高，市场化管理机制最终建立起来，企业可持续发展能力最终构筑形成。