创新财政监督机制的思考——以湖北省为例

●牟发兵

创新财政监督机制是财政监督实践的需要，是推动财政监督事业发展永恒的话题。当前，湖北省财政监督事业进入难得的发展机遇期，同时也面临着一些困难和问题，直面财政改革发展新形势，研究解决财政监督问题，创新财政监督机制，是摆在财政监督工作者面前的重要任务。

一、创新财政监督机制是形势发展的客观需要

从严治党的持续加强和机构改革的深入推进，对财政监督工作提出了新要求，创新财政监督机制，使之适应发展变化的形势，是时代赋予的使命。

（一）创新财政监督机制是客观形势的要求

党的十九大报告强调，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石，要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查。党的十九大报告既为财政监督提供了尚方宝剑，也为监督检查提出了要求。刚刚召开的党的第十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的决定，出台了《深化党和国家机构改革方案》，优化整合了部门职能，为创新财政监督机制指明了方向。财政监督机构应当认真学习、准确把握党的十九大和十九届三中全会精神，创新监督机制，提高监督质量，严格监督检查，严查违规违纪问题，为进一步加强财政管理、促进廉政建设作出更大的贡献。

（二）创新财政监督机制是全省财政监督实践的需要

目前，湖北省省市县三级都建立了财政监督机构，省财政厅还在市州设立了12个财政监督检查办事处，针对财政监督检查办事处存在的人员不足等问题，去年省厅对厅驻市州监督检查办事处实行了 “分片管理、合署办公”模式。

多年来，湖北省财政监督机构围绕财政收入、财政支出、会计信息、内部监督开展了大量监督检查工作，查处了大批违规违纪问题，加强了财政管理，净化了经济秩序。但是，全省财政监督工作还存在一些问题，财政监督机制仍不完善，主要表现在以下方面：一是动力不强。许多财政监督机构缺编较多，年龄结构偏大，专业干部较少，特别是县（市）财政监督局多为事业编制，没有参公管理，干部身份不明确，工作积极性不高，执法力度不大。二是方式比较单一。财政监督事后检查多，事前事中检查少；突击性专项性监督检查多，常规性监督检查少；“单打独斗”式监督检查多，联合式协作式监督检查少；分散式静态式监督检查多，连贯性动态性监督检查少。三是手段落后。信息技术、网络技术还没有在财政监督检查中广泛采用，财政监督与财政业务管理、财政监督与外部监督主体之间数据互通互联较少，信息反馈不畅。四是质量不高。财政监督在查处大案要案、完善法规制度、提供政策建议、服务领导决策方面，与形势的需要和领导的要求还有相当大的距离。五是监督成果利用不够。从财政内部看，许多地方监督检查、绩效评价结果没有和预算安排、专项资金拨付、资产管理结合起来，专项检查中发现的问题大多只是要求被查单位整改，少数严重违规违纪问题虽然给予了一定的经济处罚，但是由于没有和预算安排、资金拨付、资产管理挂钩，单纯经济处罚显得力度不够、作用不大。从财政和其他经济监督主体的关系看，许多地方计划不衔接、信息不共享、处理处罚不合拍，各自为战，没有形成合力，降低了监管效率。这些情况表明，创新财政监督机制是财政监督实践的需要，是促进财政监督再上新台阶的现实选择。

二、突出重点，分步推进，不断创新财政监督机制

创新财政监督机制是一个系统工程，牵一发而动全身，湖北省财政监督机构应突出重点，分步推进，不断创新财政监督机制。

（一）创新财政监督方式，实现以事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合转变

一是继续加强事后监督检查。本次机构改革将预算执行、其他财政收支监管职能转交审计机构，今后财政监督的主要内容将是国家财税政策、内部监督和会计信息质量监督。财政监督机构应当进一步加强事后监督。财税政策监督的重点是检查各地贯彻执行财税政策情况，查找存在的问题，分析问题的原因，研究对策措施，确保政策落实。内部监督的重点是内部控制制度的建立和实施情况。财政监督机构应当加强内部控制检查和考核评价工作，内部控制检查和考核评价应当重点围绕关键岗位、关键环节、核心业务流程开展，重点检查风险点的查找是否全面，风险定级是否准确，风险防控措施是否有效，工作流程是否优化，岗位职责是否明确，不相容岗位是否分离控制，授权管理、归口管理和流程控制是否执行到位，内外部检查发现的问题是否整改，风险事件是否积极应对。会计信息质量监督的重点是会计处理的合法性、合理性和财务会计资料的完整性、真实性。会计监督检查应当和财税政策检查、内部控制制度检查有机结合起来。

二是大力推进事中监控。财政监督机构应当积极争取将财政监督信息建设纳入财政部门信息系统建设总体规划，将财政监督与部门预算编制、预算执行、国库集中支付、资产管理、绩效评价等业务对接起来，开发设计财政监督管理平台，将财政监督业务固化到财政信息系统之中，通过风险预警和控制措施，实现对财政资金的分配、拨付、使用、预算调整等环节的实时监控，查找薄弱环节，有的放矢地确定检查对象，有针对性地开展监督检查，促进财政监督由突击性检查向常态化监管转变。

三是积极探索事前监督。省厅正研究启动对县（市）预算合规性审核工作，在每年县（市）人代会召开前反馈预算合规性审核情况和结果，为各地人大审核和批复财政预算提供参考。项目资金是财政管理的薄弱环节，近几年的涉农、环保资金检查发现了许多违规违纪问题，如虚报项目套取财政资金，截留挪用财政资金，重复建设浪费资金，随意改变项目建设地点、规模、内容等，对此，财政监督机构应当积极探索开展事前监督，在部门预算“二上”阶段，在财政业务管理机构对项目申报资料进行程序性审核的基础上，财政监督机构应当深入实地调查核实项目前期准备工作，尤其是项目可行性论证情况，出具意见和建议，为财政业务管理机构审核上报项目预算提供依据。

（二）创新财政监督工作机制，形成监督合力

一是探索财政监督与财政管理融合的途径和方法，促进财政监督与财政管理有机结合。财政监督不仅是财政专职监督机构的职责，也是财政业务管理机构和每个财政干部的职责。财政资金管理出了问题，财政业务管理机构难逃其责；财政监督检查出了问题，财政监督机构及其参检人员责无旁贷。财政部门应当树立大监督的理念，确立大监督的格局，从制度设计入手研究财政监督与财政管理融合的方式方法和途径，明确各自职责和权限，形成各司其职、协调联动的工作机制。财政业务管理机构应当积极向财政监督机构提供监督检查所需信息、协助参与专项检查、抓好日常监管、督导所管理单位对日常监管和专项检查中发现的问题进行整改，对检查过程中发现的代表性普遍性的问题研究解决办法，完善政策措施，建立长效机制。财政监督机构应充分发挥财政业务管理人员政策性强、业务精的优势，广泛吸收财政业务管理人员参与制定检查计划、实施监督检查、提出处理处罚建议等工作，及时向财政业务管理机构反馈监督检查情况和结果，督导业务管理机构利用检查结果进一步加强财政管理。

二是完善财政监督与纪检、监察监督协作的方式方法，促进财政监督与纪检、监察监督有机结合。财政监督处理处罚多为责令整改或经济处罚，威慑力有限，将重大违规违纪问题移交纪委，予以党纪政纪追责，就会产生巨大的威慑力。财政监督机构要密切与纪检监察联系，经常性向其汇报监督检查工作，听取意见建议，及时移交监督检查问题，沟通反馈追责结果，确保监督检查严肃性，避免查而不改、改而不深。

三是加强立法，严格执法，提高监督检查效率。近期湖北省财政厅将继续争取省人大支持，力争早日制定并颁布实施《湖北省财政监督条例》。同时，对于日常监督检查工作中发现的问题，要做到五个到位：即整改落实到位，适时开展监督检查“回头看”活动，对检查发现问题落实情况进行持续跟踪，督促被检查单位严肃认真整改；业务管理配合到位，建立监督检查结果与预算安排、资金拨付挂钩机制，对存在问题多、绩效不佳的资金和单位，财政业务管理机构应当压缩预算规模或取消项目安排、暂停资金拨付，形成加强管理、堵塞漏洞的机制；健全制度到位，对检查发现的普遍性典型性问题，要深入剖析问题产生的原因，从体制机制上分析研判系统性全局性问题，查找制度漏洞和机制弊端，提出针对性的意见建议，建立健全相关制度；公告公示到位，将财政监督结果和处理处罚情况通过多种渠道向社会公布，增强财政监督透明度，发挥财政监督的警示作用；责任追究到位，对违法和严重违规违纪问题，按规定应当移交的，要及时移交相关机构追究责任，切实维护法律法规和财经纪律的严肃性。

（三）创新财政监督内部管理，提高财政监督质量

一是统筹安排检查计划，科学制定检查方案。检查计划和检查方案的制订，应充分听取领导和专家的意见，广泛征求财政业务管理机构和基层单位意见，做到统筹兼顾、突出重点、合理安排、符合实际、切实可行。

二是完善案件审理和处理处罚制度。建立检查、审理、处罚分离制度是防范处罚风险的有效举措。目前，全省大多数财政监督机构人员较少、力量较弱，实行检查、审理、处罚分离制度尚有一定困难。对此，应因地制宜，分类施策。对于人员较多、实力较强的财政监督机构，要求建立检查、审理、处理分离制度，形成相互制约、相互监督的工作机制，确保监督检查、处理定性和检查结果的客观公正；对于人员较少、实力较弱的机构，要求建立健全案件审理和处理处罚内部控制制度，案件审理和处理处罚实行民主集中、少数服从多数的原则，杜绝处理处罚暗箱操作或由少数几个人说了算的问题。

三是探索建立项目责任制、组长复核制和集中审理制。检查组每个成员都要对其所检查的项目或事项负责，有问题没有查出或发现问题不上报的，应依法追责。检查组长承担现场管理、实施检查、工作底稿复核、检查文书制作或审核等具体工作，对检查组的工作质量负责。检查工作底稿、检查报告、检查处理意见以及与之相关的资料都要提交单位集中审理，集体研究提出处理意见，确保证据充分、定性准确、处理适当。

（四）创新财政监督工作长效机制，努力提高监督干部整体素质

一是高度重视监督机构和队伍建设。要明确强调财政监督机构和队伍属公务员管理系列，切实选拔政治素质高、业务水平强、充满青春活力的干部到监督检查系统工作，确保监督力量充足强大。同时，要简化授权执法的相关程序，真正让财政监督检查干部能灵活、大胆、有效地开展工作。

二是加强对监督干部的管理。要注重对监督检查业务骨干的交流使用和提拔重用，通过建立充满生机和活力的激励约束机制，将财政监督干部培养锤炼成政治站位高、业务素质强、知识面广、敢于担当的监督铁军，从而真正成为财经纪律的“护林员”、执行党委政府决策的“监督员”、干部健康成长的“保健员”、扶正祛邪的“战斗员”。

三是努力提高监督干部素质。要建立科学的考核评价体系，用制度管人，用事业留人，用严格法纪约束人，减少工作的随意性，用赏罚分明的奖惩制度，激发监督干部的活力和增强监督干部的责任意识。同时，要加强对监督干部的政治业务培训，不断增加监督干部的理想信念，丰富监督干部的业务知识，从而提高监督干部的整体素质和水平。■

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[3]王朝诚，都尚民，杨春霞.建立完善地方财政监督转型机制探索[J].财政监督，2014，（07）.

[4]赵瑛.构建全过程监督检查机制探讨 [J].财政监督，2017，（20）.