新形势下必须坚决防止财政领域出现乱象丛生问题

●肖 翔/财政部驻湖南专员办党组书记、监察专员

全国财政工作会议提出要“坚决防止和有效避免财政领域乱象丛生问题发生”，作为财政部派出机构的专员办必须坚决贯彻落实，并加大力度查找监管中的漏洞和空白点，做到提前发现问题，既抓前头又抓后头，发挥好财政在国家治理中的基础性作用。

一、“财政乱象”的界定和背景

“财政乱象”是指不符合当前财政法律、法规等的现象或问题。2017年全国财政工作会议指出，要“按既规范又加强的思路，研究改进财政执法检查工作，坚决防止和避免财政领域乱象丛生问题发生”。2017年2月，财政部领导在福建省调研时又进一步指出 “专员办要认真思考，如何更有效发挥职能作用，特别在查找监管漏洞和空白点方面，要注意提前发现问题，坚决防止和有效避免财政领域乱象丛生问题的发生。”我们认为，“财政乱象”就是指所有违背财经纪律和财政规则的各种现象，它是我国当前深化反腐倡廉中必须“坚决防止和有效避免”的监管问题。

二、当前存在的主要财政乱象及其危害

现实中的财政乱象五花八门，种类繁多。但从财政监管的角度考察主要有以下几种情况：

（一）地方政府隐性债务风险加大区域性金融风险

地方政府债务对当地经济发展发挥重要作用的同时，也有一定风险。我国《预算法》修订后，财政部出台了很多措施，在风险防控方面取得了明显成效，但值得注意的是，有些部门违法违规采取花样繁多的形式举债，并且这些债务没有纳入地方政府债务管理系统中；有个别市县政府和财政部门违法违规直接充当举债担保和利用产业基金 “名股实债”；也有部分地方擅自将政府购买服务扩大到工程建设领域，借道政府购买服务违规新增融资；还有部分地方利用PPP变相举债，约定本金回购和最低回报；甚至个别地方新设融资平台公司从事违规举债，所有这些将构成地方政府隐性债务风险。

随着地方政府隐性债务风险积累加大，隐性债务风险渗透性和资金关联性增强，一旦债务风险暴露，将会使财政风险向金融风险传递，而由于金融体系的脆弱性，地方隐性债务风险很有可能演化成区域性金融风险，风险隐患不得不防。

（二）地方财政收入“空转”损害整体经济正常运行

财政收入“空转”，是指财政部门年初确定的收入目标过高，年底难以实现，采取弄虚作假方式，通过财政部门向企业拨款后，由企业将资金以税收等形式缴回财政，再通过倒账虚增收入虚列支出，以完成每年的增长指标行为。

地方政府财政“空转”虚增财政收入的行径看似多方得利，实则是一种虚假的败坏经济的恶劣行为，最后损害的将是整个经济体系的正常运行。地方政府财政“空转”，同时也反映了政府对统计数据造假的法律问责没有到位，对地方官员考核标准仍存在形式化、数据化、单一化的问题，必须脱虚向实。

（三）财政补贴中骗补、套补乱象导致腐败发生

随着我国财政补贴力度逐年加大，财政补贴所涉金额巨大、名目繁多、且具有明显的“无偿”性质，从而导致不同群体强烈的“谋利”冲动。财政补贴的初衷是好的，但评选、发放中因监管不力，导致财政补贴被许多单位和个人视为“唐僧肉”，变着花样大肆套取和挤占挪用，催生了大量骗补、套补的乱象。例如在开展中央财政专项扶贫资金管理和使用情况专项检查中发现，部分县及多个乡镇、基层村镇在管理使用扶贫资金过程中管控不力，出现大量优亲厚友、虚报套取、谋取私利的问题；又如在开展新能源公交车运行补助资金专项检查中发现，部分市县公交集团、巴士公司故意篡改车辆上牌日期、年行驶里程等数据资料，虚假申报新能源公交车运营补助等，这些问题严重影响了财政专项资金的使用效益和效果。

财政补贴有利于有效调节社会供求平衡，维护宏观经济稳定，推进经济体制改革，促进社会资源的优化配置，维护农民和城镇居民的利益，但由于企业开动各种脑筋想方设法要拿到资金，有时容易产生寻租行为，滋生官商勾结，出现返“回扣”、通“人情”现象，形成非法利益链条，导致腐败问题多发。同时，这种乱象挫伤了企业、机构的创新积极性，透支了社会公信力，扰乱了党风政风和社会风气，甚至丧失了部分民心，必须予以整治。

（四）非税收入比重居高不下致使投资环境恶化

为了减轻纳税人负担，提高居民生活水平和生活质量，增强企业活力，中央层面出台了多项措施普遍降费、简政放权。然而，在一些地方财政收入中仍实行“税不够，费来凑”，使得公共财政收入中的非税比重上升，企业负担加码。

非税收入占比过高不仅令财政收入质量变差，也给企业带来了沉重负担。特别是一些不规范的收费，还会成为滋生腐败的温床。非税收入增长过快、占比过高，意味着企业的隐性负担在加重，还会带来当地投资环境的恶化，调整非税收入比重成为提高财政收入质量的必然选择。

（五）“土地财政”引发政府债务风险不利于财政体制改革

多年来，我国地方财政过多依赖土地出让金，地方财政出让金的规模呈现大幅增长的趋势。与此同时，我国政府债务规模也呈现大幅增长的趋势，且部分地方政府债务相当部分是用来收储土地，强化了地方政府对土地财政的依赖。另一方面，大部分政府债务筹集的资金主要用于公共基础设施的建设，难以取得良好的投资收益，更有部分项目属于低水平重复建设和形象工程，导致财政风险不断扩大。地方财政严重依赖土地出让金从而形成的土地财政问题，既不利于我国产业结构的调整升级，也在一定程度上制约了财政体制改革，同时也不利于房地产市场价格调控和产业结构优化升级，因此有必要完善制度，深化财政体制改革。

（六）政府与市场边界不清晰侵蚀了财政的公共性

近年来，部分地方政府为了扩大可支配财力的规模，利用拥有的政治权力为国有资本提供各种优惠待遇和政策支持，干涉市场环境，获取了巨额经济收益。从长期看，这种趋势会混淆政府与市场的边界，破坏公平的市场竞争环境，侵蚀财政的公共性，不符合现代财政制度的构建方向，需要回归本真。

（七）职能部门的“越位”和“缺位”破坏了市场的公平竞争

我国财政职能定位是明确的，但在我国财政活动中仍有职能“越位”和“缺位”现象发生，仍存在大量干预市场竞争，甚至直接介入市场竞争的行为。例如，有的地方政府直接通过财政补助的方式，给予处于竞争性领域的企业巨额资金补助，以达到扶持本地企业发展的目的；有的地方政府为处于竞争性领域的企业违规提供税收优惠措施，提供超国民待遇；有的地方政府通过投融资平台投资兴办国有企业参与市场竞争，以获取国有资本经营收益；甚至还有部分地方政府仍未摆脱“唯GDP是求”的执政理念，地方财政承担、提供社会公共服务和公共产品存在履行职责不到位的现象：不注重对基础设施、节能环保、科教文卫事业等领域的投入。

根据现代财政理论，财政具有非营利性，应该在市场失效领域活动，发挥弥补市场失效的作用，而不能直接介入市场有效竞争领域，财政职能部门的职能“越位”和“缺位”会产生大量的寻租行为和破坏公平的市场竞争环境。

此外，“寅吃卯粮”征收过头税、虚列收支数据造假，以及各种违反财经法规的行为都属于破坏经济秩序的财政领域乱象问题，必须加以整治。

三、新形势下整治财政领域乱象的对策建议

目前，我国财政治理经过长期的探索和实践，已经形成了一套比较完善的财政治理的理念、方法和途径。本文仅从专员办的工作职能转型角度入手，探讨强化现代财政制度的建设过程中，整治财政乱象的几个主要着力点：

第一，进一步加大预算管理监察力度。现代财政预算制度是现代财政制度的基础，预算公开透明是现代财政制度建设的基本特征，也是保障社会对财政运行的知情权和监督权的重大举措。在新形势下，财政专员办工作职能转型要突出对预算编制的监督审核，在监督检查预算编制时，重点揭示预算编制过程中存在的预算编制不完整、预算指标不细化、预算编制方法不合理的问题，并建议财政部门采用增量预算与零基预算相结合的预算编制方法、增加预算编制时间、逐步探索建立跨年度预算和中长期预算机制；在监督检查预算执行过程中，要注重对预算执行的监察，强化预算约束力，坚决查处违规调整预算、追加预算的行为,并督促他们建立起财政运行有效的评价机制，完善更有效的财政资金审批、拨付和使用程序，既要严格资金申请审核力度，又要加快资金拨付流程，提高预算执行进度，促使财政更高效运行；在监督检查预算执行结果时，要配合执法机关加强预算的法治化执行力度，坚决查处以权代法强势干涉财政资金分配的行为以及其他违法违规行为，不断推进财政管理的法治化。与此同时，要高度注重审查财政部门预算公开的范围、内容和时间是否符合相关规定，公开的范围是否全面，内容是否细化和易于理解，不断提高预算公开透明程度。

第二，进一步加强政府债务动态监控。一是根据负债性质进行针对性监管。对“显性负债”要跟踪监管政府债务的增加和偿还情况，关注其举借的债务规模和条件是否符合相关规定，资金使用是否规范。对“隐性负债”要加强对国企，尤其是地方国企投融资平台的调研，及时关注其是否可能形成政府债务。对“或有负债”加强监控政府部门、事业单位以及国有企业是否存在违规对外提供担保和保证的行为。二是发挥专员办与省财政厅联合监管机制优势，有效整合地方各级财政监管力量，构建多层次防控体系。三是发挥专员办就地就近优势，深入基层实地调研，及时发现苗头性、趋势性问题，实地调研了解债务管理的具体情况，督导市县及时采取措施化解风险。四是深化地方债务监管政策研究,加强改革期间操作性问题研究，为完善地方政府债务监管体系提出针对性、建设性的政策建议，助力建立、完善防范债务风险的有效机制和措施。

第三，疏堵结合治理收入虚增乱象，创新财政监管机制。一是构建一套能疏通淤塞的科学指标体系，淡化对财政收入增长率的考核，优化年度收入预算编制方法，实现财政收入与GDP相适应。二是增强堵住漏洞、规范地方财政收入的监督管理职能，更加有利于依法实施收入征管和财政收入质量提高。三是提高违规成本，遏制地方政府财政收入虚增，促使地方政府对虚增行为多发的税种和非税收入项目实行比例上解，将专员办对中央转移支付资金监管、地方收入质量监管等监管工作的成果综合运用于一般性转移支付资金的分配，将一般性转移支付资金分配与收入质量因素挂钩。

第四，运用大数据完善日常监管，提升财政管理水平。尝试建立地方财政收入运行监督数据平台或定期分析报告制度。通过数据分析各地市县非税收入占比、非税收入增长率、主体税种增长率、地方独享税种增长率等指标，对异常变动情况进行分析研判，及时发现收入质量出现的问题，并及时向财政部报送地方财政收入质量的动态监管成果。这种监管成果将作为中央转移支付分配的重要依据，对专员办财政预算监管中发现的违规问题按一定比例扣减地方财力奖补资金，同时也可将查处的问题抄报当地省级政府、纪委、组织部门等，以强化对市、县政府的约束。另一方面，依据大数据掌握的情况合理划分事权，明确支出责任。通过发现的问题进一步理清中央、省、市县之间的事权关系。

第五，加大财政法制建设力度。以改革的精神、法治的意识，全面贯彻实施预算法,为有效应对预算管理工作中出现的新情况、新问题，相关部门应尽快出台《预算法实施细则》，全面提高政府依法行政、依法理财的能力和水平。此外，要不断提升财经法律制度的质量，更加强调财经法制建设的科学性、协调性和渐进性。■