让农民工成为真正的“城里人”

张新招

[摘要]农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊社会群体。长期存在着失业保障、医疗保障和劳动保障等缺失的问题。本文试图从农民工社会保障权益的忧与喜中，分析和探讨如何更好地保障农民工社会权益的途径和方法，让农民工成为真正的“城里人”。

[关键词]农民工 社会保障 权益

据权威机构统计显示，2010年我国的农民工总量已达2.4亿人，大多集中在二三产业当中，尤其以制造业、建筑业、批发零售业、交通运输业、住宿餐饮业为主，其中1.68亿人在城乡间频繁流动，7867万人涉及跨省流动。农民工为城市的经济社会持续快速发展作出了重要贡献，然而，农民工所享受的社会保障程度令人堪忧，尤其是其社会保险长期游离于城镇职工之外，农民工在城镇化建设过程中很难融入城市，这正是构建和谐社会值得探讨的新课题。目前，我国绝大部分农民工是七八十年代出生的，他们外出打工已经不仅仅是为了谋生而是为了进入城市寻求发展的机会，表现出融入城市的强烈欲望。笔者从切实保障农民工权益，构建社会和谐与平等的角度，更好地维护农民工参加社会保险和享受社会保险待遇的角度，对切实保障农民工社会保险权益提出相应的对策。

一、农民工社会保障权益的现状堪忧

据劳动和社会保障部一份最新调研显示，到2003年底，我国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。截止2013年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人，其中累计有3800万人中断缴纳社会保险。除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。

近年来，随着《中华人民共和国社会保险法》的颁布与设施，许多地方政府也根据当地的实际情况相继制定出台一些有关农民工社会保障的政策法规，明确规定农民工应参加社会养老和工伤保险，要求用人单位必须和农民工签订用工合同，并为其办理养老保险，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险。我国农民工在“五大社会保险”中，已有相当数量的人参加了工伤保险，但参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，医疗保险的平均参保率为lO%左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而生育保险农民工也基本未参加，农民工社会保障权益仍然喜忧参半。

二、农民工社会权益保障缺失的原因分析

（1）把养老、失业、医疗三险“捆绑”推行，导致农民工的繳费能力较低、参保率较低。我国先后实施了新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险和城乡养老保险等一系列的城乡居民保障制度，已覆盖了农民工。许多地方政府把养老、失业、医疗三险“捆绑”推行，由于农民工的缴费能力较低，导致参保率较低。

（2）大部分的企业雇主对农民工缺乏自觉保护意识。农民工主要集中在中小企业就业。企业认为支付农民工社会保险基金加大了企业成本，有些社保经办机构对企业参保实行“五险合一”的参保办法，这样既加重了企业缴费负担，也影响了企业参保的积极性。

（3）农民工规模基数庞大、劳动年龄跨度大、流动性强、就业范围广，构成复杂及流动性强的特质，自身文化素质普遍偏低，其社会保障意识淡薄，对社会保障的需求差异性较大，并且保险基金的区域统筹和农民工的区域流动存在着冲突，于是导致农民工参保中断、退保现象频繁。

三、保障农民工社会权益势在必行

（一）农民工社会权益有法可依是根本

《社会保险法》将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴《社会保险法》确立了我国社会保险体系的基本框架。国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。其中，养老保险包括城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险；医疗保险包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险。《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围，规定用人单位及其职工应当参加城镇职工社会保险，在第九十五条特别强调，进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。这就为农民工参加城镇职工社会保险提供法律依据，将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴，促使农民工享有与城镇职工一样平等的社会保险权益。

《社会保险法》颁布后，为了保障农民工的社会保险权益，各地政府相继制定了农民工参加城镇职工社会保险的具体措施，同时又不大幅增加企业负担，对于农民工参加城镇职工社会保险是采取过渡性办法。比如，上海市对于外省市非城镇户籍的农民工，先参加基本养老保险、基本医疗保险和工伤保险3个险种；在缴费基数上，先设定为社会平均工资的40%，每年增加5个百分点；在缴费比例上，目前用人单位为28.5%（其中，基本养老保险为22%，基本医疗保险为6%，工伤保险为0.5%），个人为9%（其中，基本养老保险为8%，基本医疗保险为1%）。通过这样的过渡性办法，上海市将农民工纳入到城镇职工社会保险的范畴，从而为有效保障农民工的社会保险权益奠定了基础。

（二）完善农民工社会保障体系是保障

农民工是新兴的产业工人，已经不同于农民了。完善农民工社会保障体系的办法是根据农民工的现实状况和需求，按照多层次、多类型、灵活便捷的原则来提供社会保障，并确保这一制度能使城乡接轨。一是把农民工纳入到城镇社会保障体系，可以通过户籍改革将农民工变成城镇居民，将农民工直接纳入城镇社会保障体系。二是建立相对独立的农民工社会保障体系，并提出了建构一种作为过渡形态的新社会保障模式。三是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，和城镇社会保障制度统一接轨。

（三）建立农民工参保的激励机制是途径

在劳动保障部课题组完成的调研报告《农民工社会保障新问题》中，建议按照农民工特征对其进行分层分类管理，指出：“将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险。”对于不稳定就业（签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的）的农民工社会保障，则要“在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的新问题”。

（1）分层推进参保方式。目前，绝大多数农民工都参加了新型农村合作医疗，若患重大疾病，还可申请城乡医疗救助和刚实施的大病补充保险报销。失业保险和生育保险虽然缴费低，但享受待遇短且享受次数有限。对农民工来说，失业或生育时，他们绝大多数都回原籍，因此这两项险种对他们的生活没有多大影响。

一是根据农民工群体文化程度不同，对于高中以上文化程度的农民工绝大多数不从事体力劳动，若失业，国家出台免费培训政策，让他们掌握一技之长，优先参加社会保险。二是按农民工群体年龄段不同，对40岁以下青壮年农民工，可强制参加城镇职工养老保险和工伤保险，其他三项保险可暂缓。对41-50岁的农民工，应强制参加工伤保险，自主选择参加城镇职工基本养老保险，其他三项保险可不参加。对50岁以上的农民工，应强制参加工伤保险，其他保险可不参加。三是按农民工从业情况不同，应强制从事制造业和服务业的农民工参加城镇职工基本养老保险和工伤保险，其他三项保险可自主選择参加。应强制从事建筑业、交通运输仓储和邮政业的农民工参加工伤保险，其他四项保险可自主选择参加。

（2）改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，劳动力市场的不完善，对不同的劳动力有不同的态度，导致农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在着明显歧视。以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行，并能达到社会保障的目的。

（3）明确政府其在农民工社会保险中的责任。既要考虑到农民工群体的特殊性，协调好政府、企业和农民工个人在社会保险中的义务关系；也要参照新型农村社会保险制度中的政府补贴措施，来对农民工的社会保险进行一定程度的政府补贴，如可以由政府来承担一部分缴费费率，从而降低企业应负担的缴费费率，来减轻企业的用工成本。

伴随着我国全面小康社会的建立和完善，最终形成城乡一体的社会保障制度，这是让农民工成为真正的“城里人”的根本途径。