台湾休闲农业的政策举措及对四川省的启示

常洁　李晓　何鹏

摘要：介绍了台湾推动休闲农业发展的政策举措，分析了四川省休闲农业发展的阶段性特征及问题。借鉴台湾休闲农业的发展经验，指出四川省应坚持问题导向，从落实法规保障、加强基础理论研究、优化产业空间格局和强化品质化管理等方面来促进休闲农业的持续、健康发展。

关键词：台湾；休闲农业；政策举措；四川省

中图分类号：F320.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）03-0116-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.03.028

Abstract： Policy measures in promoting development of leisure agriculture of Taiwan were introduced，and the periodic characteristics and problems in development of leisure agriculture were analyzed. With the development experiences of leisure agriculture in Taiwan as a reference，Sichuan province should insist on the guidance of problems，promote the sustainable and healthy development of leisure agriculture by enforcing local policies and regulations，strengthening basic theoretical research，optimizing industrial spatial layout，and strengthening quality management.

Key words： Taiwan； leisure agriculture； policy measures； Sichuan province

臺湾是中国休闲农业起步早、发展成熟的地区，经过30多年的发展，其休闲农业已经进入了产业高速和有序发展期，并向“国际观光水准”的目标迈进[1]，对休闲农业的引导培育、开发建设、品质认证、财政扶持等方面的政策和举措不断完善，其经验对于四川省的休闲农业发展具有一定的启发和借鉴意义。

1 台湾推动休闲农业发展的政策举措

台湾的休闲农业发展大致经历了自发期（1980年以前）、合作发展期（1980-1989年）、政府引导期（1989-2003年）和品质化国际化发展期（2004年至今）4个时期[2]。2004年，台湾因服务业结构升级，出台了《观光及运动休闲服务业发展纲领及行动方案》，其中将规划与推动国际观光水准之休闲农业区作为三大施政措施方向之一；2012年，台湾出台“黄金十年愿景”，其中“农游国际化”纳入了“传统产业维新方案及推动计划”的重点工作。自此，台湾的休闲农业向品质化和国际化水平迈进。台湾推动休闲农业的措施主要有以下几个特点。

1.1 指导休闲农业开发建设的法令法规完善，操作性强

从台湾休闲农业的现有法令法规条文看，休闲农业的发展以《休闲农业辅导管理办法》为总纲。为进一步推动该办法的具体落实，先后出台了用于指导休闲农业园区和农场创建、休闲设施用地使用、休闲农业用地变更、休闲农业专案辅导、休闲农业建筑设计规范等多项法令法规和实施细则（表1），用以指导休闲农业园区和农场的建设[3]。现有的法令法规涵盖了园区和农场前期的申请、创建、审批、审核，中期的建设以及后期的认证、辅导、推广等多个方面，完善详实且操作性极强。

1.2 依托地域尺度进行分类划定和指导，明确用地类型与规模

台湾对休闲农业设施用地进行规定是促进休闲农业发展的一大突破，经营主体因此而取得建筑物土地的合法使用，住宿等休闲农业设施亦可以取得营业执照而合法经营[2]。1992年台湾颁布《休闲农业辅导管理办法》对休闲农业区、休闲农场的用地规模、使用分区、使用限制等进行规范和约束，该法令于2015年进行了修订。

按照新修正的《休闲农业辅导管理办法》，台湾将休闲农业目的地按照地域尺度的大小大体分为休闲农业区和休闲农场两个等级加以指导。同时由于台湾实行都市区、半都市区、非都市区的土地区分和管制方法，对不同管制区域的休闲农业经营区的筹设规模、休闲设施用地等均有不同的要求。从设置标准看，休闲农业设施用地主要涵盖了住宿、餐饮、农产品加工厂、农产品与农村文物展室及教育解说、门票收费设施、警卫、农业体验、生态体验、休闲步道、水土保持、环卫、露营、景观、农村道路等多种设施类型[4]，用地配置上也具有相对明确的标准和限制要求（表2、表3、表4）。

1.3 指导休闲农业开发建设的扶持政策多元，品质认证推广有效

台湾农委会专门设立了休闲农业管理、辅导和推广科室，进行休闲农业资源、产业、营销、管理等方面的研究。并于2012年出台了《休闲农业区划定审查作业要点》和《休闲农场专案辅导实施作业要点》，由政府搭建平台，对休闲农业区和农场的申报、开发、建设等进行辅导[5]。2014年又依托农业发展基金贷款政策，出台《休闲农场贷款要点》，对休闲农业给予专项金融政策扶持。

休闲农业发展协会是休闲农业行业自律管理的主要平台，协会主要承担产学研平台、休闲农业品质管理、人才培育以及宣传推广等基本职能。品质认证方面，协会推行《休闲农场服务品质认证标准》、休闲农业区分类分级品鉴等制度，以指导休闲农业的品质化发展。产学研平台建设方面，协会设立了台湾休闲农业学院，与屏东大学、屏东科技大学、桃园创新技术学院、东海大学等合作进行休闲农业资源、产业、营销、管理等方面的研究，并组建专家辅导团进行产学研合作推广平台的搭建[6]。人才培训方面，重点进行经营管理师、农场经营等休闲农业专业技能的认证和培训，并搭建休闲农业知识查询平台、学习资源平台和人才就业信息发布平台，为休闲农业人才的培养和发展提供有力支撑。同时，协会还积极推动全台湾休闲农业场所、农特产品的市场营销和推广工作，助力台湾休闲农业国际化发展。

2 四川省休闲农业发展的阶段性特征及问题

四川省是农业大省也是旅游大省，休闲农业作为一项对优化农业产业结构、推进美丽乡村建设、促进农民多元增收等具有重大意义的产业，在全省农业和旅游业的发展中越来越占据重要地位[7]。作为中国休闲农业发展较早的地区之一，近几年四川省休闲农业的产业规模和经济效益居全国前列。但从休闲农业的产业发展历程和阶段特征看，四川省休闲农业的发展仍面临着众多问题。

2.1 休闲农业正处于政府规范引导初期，管理较为粗放

从发展历程看，四川省休闲农业的发展正从自主式发展向政府规范引导的初期阶段过渡。四川省对休闲农业的引导大致经历了三个阶段：第一阶段为农业旅游发展期（2002-2006年），重点鼓励农业旅游示范点的创建，以旅游部门为主导；第二阶段为农家乐、乡村酒店发展期（2007-2012年），重点鼓励农家乐和乡村酒店的创建，以旅游部门为主导；第三阶段为休闲农业与乡村旅游发展期（2012年至今），休闲农业与乡村旅游的差别逐渐被关注，这一时期以休闲农业星级示范园区、休闲农业和乡村旅游示范县创建为重点，农业部门主管休闲农业，旅游部门主管乡村旅游业态创新，休闲农业正式进入政府规范引导的发展期。纵观四川省对休闲农业发展的政策引导措施，多以品牌创建、业态创建、主体引导为主要施政导向，真正利于产业品质化发展的用地、金融、人才及与其他部门法令规范协同管理的具体办法尚未出台。

2.2 支撑休闲农业发展的理论研究相对滞后

经济新常态下，休闲农业正在成为地方政府实施农业供给侧结构性改革的重要手段，各区（市、县）均全面鼓励休闲农业的发展，休闲农业成为全省三农政策的主要发力点。但从现有理论研究看，学术界虽然将休闲农业与乡村旅游在概念上区分开来，但在休闲农业研究的范圍、层次和内容上尚未达成统一意见，对休闲农业资源、产业、市场等研究也较少[8]。同时，由于中国休闲农业统计制度的缺失，对休闲农业宏观经济发展的研究较少，休闲农业的开发建设与农业经济发展规律以及休闲市场规律脱节。

2.3 休闲农业开发和经营主体多元化，品质化管理存在障碍

中国大力倡导休闲农业的发展，休闲农业成为工商资本、农户家庭、乡村创业者等主体进行投资和经营转型的热点，参与休闲农业开发的主体越来越多元化，经营业态也越来越丰富。为促进休闲农业的品质化发展，2012年四川省成立了休闲农业协会，实质性的行业管理始于2014年省级示范农业主题公园和示范休闲农庄的创建。但在实际的开发建设工作中，与休闲农业相关的标准规范涉及到了多个部门、多项业态、多个品牌（表5）。品质认证标准过多，建设和管理的标准不一，甚至有交叉和重复的现象，企业多部门、多品牌认证的现象较为突出，容易导致标准认证不权威、标准推广不畅通、经营主体申报积极性不高等情况。同时，真正利于经营主体发展的运营管理、产业辅导、市场引导等管理措施却较为缺乏[9]。

2.4 休闲农业发展中土地开发和使用矛盾突出

长期以来，对乡村土地利用规划的缺失以及农村分散经营为主导的发展模式造成了四川省农村经济效益低下，农村劳动力外流土地抛荒，建设用地使用与农村产业和经济发展不挂钩等现状，使得休闲农业发展需求与土地供给不足的矛盾日趋激烈[10]。同时，随着工商资本下乡，具有地产、金融等非农背景的企业和经营主体纷纷介入休闲农业的开发，而由于政府缺乏对休闲农业用地的管理和指导，对投入休闲农业开发的建设用地总量、使用类型等均没有明确的规范，也导致了开发建设中出现土地使用不经济、农地非农化使用、农户权益难以保障、休闲农业带动力弱等问题。

3 推动四川省休闲农业健康发展的政策建议

3.1 推动专项法规出台，为休闲农业发展提供法律保障

在休闲农业产业发展资金、专项用地、申报建设等方面给予法规支撑，进一步确定休闲农业发展的合法合规性，并与国土资源、旅游、城市规划等规范进行有效协同，为休闲农业的可持续发展提供法规保障[11]。

3.2 加强基础理论研究，加快推进休闲农业行业标准的制定

休闲农业有自身的资源、产品和市场特征[12]，休闲农业经济的发展也有其内在规律，无论是宏观经济发展战略还是微观经济行为决策都应该遵从休闲农业的基本规律，也必须要结合地方农业发展的实际情况发展。当前，应优先做好休闲农业基础理论研究，着力引入多学科方法，构建休闲农业资源和环境的科学评价体系，探索休闲农业的专项统计标准和市场监测统计制度，建立多部门协同的品质管理标准等[13]，推动四川省休闲农业的基础理论研究工作。

3.3 以农村土地确权工作为支撑，探索休闲农业用地分类使用和管理

休闲农业的健康发展需要合理规范休闲农业用地。当前，中国对乡村土地使用并没有规范的使用标准，对休闲农业用地也没有统一的界定，其用地可以配置哪些休闲设施，设施配置的档次和用地规模如何控制，均没有具体的规范和指导标准，非常不利于在规划和建设中对土地的使用和开发的引导和管控。因此，建议可借鉴台湾对休闲农业设施用地的引导，在研究休闲农业建设用地合理需求的基础上，争取出台休闲农业建设用地标准，推动经营主体合理合法取得建设用地指标[14]。

3.4 推进资源整合和产业集聚，优化休闲农业空间布局

四川省休闲农业的发展也需要有时序、分片区进行推进。休闲农业的发展要结合区域经济发展水平、农业资源环境特色和农业经济空间、优势特色农产品主产区及三州民族风情等资源优势，主推有知名度和影响力的农产品产区和农业文化区，探索以 “平原都市创意农业区、丘区梯田景观农业区、攀西阳光康养农业区、藏羌彝高原休闲牧业区，川南酒庄主题农业文化区、川茶农业文化走廊”为特色的差异化、主题化空间发展格局。

3.5 以新型经营主体为抓手，促进休闲农业的品质化发展

以推进休闲农业的品质化认证、示范和推广为导向，提升经营主体的服务质量[15]；探索休闲农业经营、管理人才的培养和认证制度，搞好人才培训，提升经营水平；发挥协会平台作用，搭建休闲农业专家咨询平台，做好休闲农业的产业辅导、产品设计、景观环境设计、休闲体验设计、营销推广等方面的技术服务和知识推广[16]，切实从产业、产品、景观、文化、营销等方面，推进休闲农业的品质化发展。

参考文献：

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[5] 郑健雄，林劭洁，简秀芳.台湾休闲农业事业模式创新之研究[J].乡村旅游研究，2010，4（2）：1-18.

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[15] 李建华，林国华.台湾休闲农业发展研究及对大陆的启示[J].中国农业科技导报，2007，9（2）：89-92.

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