水库移民安置土地经营权流转模式浅析——基于江西省太湖水库果园流转安置模式

王志成，吴小益

(江西省水利规划设计研究院，江西 南昌 330029)

《农村土地承包经营权流转管理办法》和《农村土地承包法》是关于土地流转的主要法律法规，二者都将流转定义为“转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式”。这几种流转形式的区别主要体现在对农用地权属的确定上。转包、出租方式转移经营权，保留承包权；转让方式转移经营权、承包权。根据南昌市农村土地流转方式研究，有88%的农户选择转包和出租的形式。

现有研究水库移民安置中土地流转，是在移民需要生产安置的前提下，由安置区集体转出部分土地解决移民生产用地。伊庆山、施国庆等认为土地流转的主要方式有政府主导征收安置区土地和政府引导与农户自主协商相结合土地流转安置移民模式。刘灵辉根据水利水电工程移民安置区调查总结出移民安置区土地流转有三种方式，即局部流转、全组流转和特殊移民安置模式下的土地流转。此种土地流转方式，农户将承包土地的使用权连同承包权一起转让给第三者。如果移民采取本村外安置，即涉及移民户籍的变更。移民通过成员权的获得，完成正式的土地承包经营权转让。随着农村土地制度的变化，转让方式的土地流转安置移民难度越来越大。

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的出台，对今后一定时期农村土地产权制度改革具有重要的指导意义。“三权分置”顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭的要求。农民可以在保留承包权的情况下出让经营权，在不改变所有权和承包权状况的基础上部分实现土地经营权的自由流转。将分离后的承包权认定为成员权，非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地，而农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意。

土地经营权进一步放活，稳定了经营预期，破解土地流转的难题与症结，促进土地资源优化配置，土地作为要素流动起来，可以为水库移民以土安置，增加农民收入提供新的路径和制度保证。在江西省太湖水库移民安置中，结合农村移民意愿，因地制宜提出了果园流转生产安置方式，本文试图通过该案例剖析，实证分析土地经营权流转安置方式的绩效及推广障碍因子。

1 太湖水库果园流转实践

太湖水库坝址位于珠江流域东江寻乌水上游的寻乌县水源乡太湖村附近，正常蓄水位为443.0m，是一座以供水为主，兼顾灌溉、防洪等综合效益的中型水库。基准年搬迁人口为552人，生产安置总人口为577人。推荐方案移民补偿估算总投资为14091.56万元。

1.1 移民安置意愿

建设征地移民安置意愿调查，发出调查表格约110余份，收回调查表格101份，其余调查采取电话调查方式。在地方政府宣传引导下，大部分移民按照自身条件选择了安置方式和安置去向。经汇总，搬迁人口基本选择果园流转安置。淹地不淹房，经与各级地方政府沟通，全部采取有土地安置方式进行生产安置。按基准年搬迁人口算，选择县城小区安置的为31人，选择迎宾大道安置点为491人，选择水源集镇安置的为30人。移民意愿调查结果为搬迁安置基本选择城镇安置，生产安置基本选择果园流转安置，其主要原因有：①近年来，果园种植发展势头良好，移民果园种植技能成熟，希望继续从事果业。②当地教育医疗设施落后，随着收入水平增长，移民期望接受更好的教育和享受更好的医疗服务，选择县城安置占很大比重。③大量的青壮年劳动力长年在外打工，县城安置为他们提供更大便利。

1.2 移民安置环境容量与安置去向

根据移民意愿，本工程移民搬迁安置去向为县城安置区实行小区安置(规划安置31人)，迎宾大道安置区(规划安置503人)、水源乡集镇实行宅基地安置(规划安置30人)，至设计水平年共安置移民564人。安置地所在文峰乡是寻乌果园种植核心区，水源乡果园种植规模也较大。通过调查流出地近三年流转情况，对其可靠性进行了分析。据调查统计，文峰乡2011年流转果园约2160亩、2012年流转果园约2000亩、2013年流转果园约3416亩。水源乡2011年流转果园约235亩、2012年流转果园约260亩、2013年流转果园约465亩。流转期限多在15～30年间。通过近三年流转情况看，安置区土地流转市场较为成熟，流转规模能够满足安置区移民生产需求。

另根据寻乌县果园流转中介服务中心信息，在县城周边文峰乡杨梅村有350亩、大路村430亩、长岭村480亩、长布村320亩、长举村430亩、岗背村460亩果园流转，合计2470多亩。水源乡龙塘村2013年流转面积165亩。根据现有流转信息，流转规模能够满足移民果园流转需求。果园流出后，以行政村为单位推测，各村环境容量能够满足果园流转的需求。

1.3 移民收入水平评价

根据农村住户调查，家庭经营收入占农村人均纯收入51%，二、三产业及其它收入占总收入的36%。根据农村经济统计年报显示，农村人口近40%收入来源于务工收入。实现果园流转安置，移民收入来源与现状收入来源基本一致。移民流转安置后，其经济收入来源有种植业收入、二、三产业及其它收入等。收入减少主要有：土地流转费用，按现状调查每亩园地流转费用约每年260元/亩，人均土地流转费用为520元；人均经营果园收入减少0.9亩，减收约1000元。收入增加主要有：安置区交通便利，果品收购价增加约200元/亩，人均增收400元。安置区紧邻县城，将为其从事二、三产业提供了更多的便利，增加农村移民外出打工、从事二、三产业劳动的机遇。同时安置后农村移民家庭户将有部分劳动力由原来的农业生产中脱离出来，转移到非农产业，将大大促进家庭产业结构的转变。每户至少有1个以上劳动力接受就业创业技能培训，有1～2项稳定的增收项目。二、三产业就业工资约为每月2500元。二、三产业就业人均增收约为2000元。后期扶持收入600元/人。经初步推算，人均可增收1480元，至规划水平年人均纯收入达到预期目标。

1.4 果园流转实施经验

(1)适应了移民城镇化安置新需求

随着从事二、三产业移民越来越多和农村教育城镇化，移民对搬迁安置要求越来越高。从太湖水库移民意愿调查过程看，移民选择进城进园意愿较高。并非所有移民都具备从事非农职业的生产技能。水库移民文化程度偏低、信息获取途径较窄，实现果园流转可以发挥移民种植技能，保障移民生计。

(2)果品种植附加值高推动了果园流转

农民强烈的增收意愿推动了果园流转。从价格上看，蜜橘生产成本0.6～0.7元/kg，脐橙在1.0元/kg左右。寻乌蜜橘特早熟品种在果园的销售价格一般在2.4～3.2元/kg，脐橙一级果在果园的销售价一般在3.0元/kg。以生长周期平均株产量30公斤，收益价格在4000元/亩左右。

(3)生态移民安置积累了成功经验

果园流转成为解决生态移民安置方式重要途径。寻乌县启动了南桥镇扶贫移民的搬迁工作，至今已安置来自15个偏远山区的218户、1416名农民，有186户村户通过果园流转而发家致富。水源乡樟树湾移民安置点安置深山区移民共98户，经过几年的努力，大部分安置移民建房户已建好房屋并已搬迁入住，在附近还承包了果园，家庭有了固定的收入，生活水平逐步提高。

(4)缓解了移民建房资金压力

移民在安置区不仅要实现生产安置，还需要建造住房，由于移民在住房面积、装修程度的攀比心理，住房建造成本大幅攀升，远远超过房屋补偿资金。在江西很多水库，移民土地补偿资金很大一部分比例用于建造房屋。在移民支出成本大幅增加情况下，通过土地流转进行生产安置能在一定程度上缓解移民资金压力。

2 土地经营权流转推广障碍因子分析

2.1 流转市场化缺陷

市场化的土地流转模式使移民承受一定的交易成本。随着移民户在安置区流转需求的增加，移民需承担的交易成本进一步增加，达成协议的可能性进一步降低。市场化的土地流转还会导致土地向承包大户集中，弱势群体在市场化土地流转中处于劣势。无论站在安置区原居民、移民和政府哪方角度，市场化土地流转都不符合人追求利益最大化的假设。

太湖水库土地流转中介机构主要是依托当地农村土地流转服务中心。地方政府仅对土地流转经营规模100亩左右的予以重点扶持。在太湖水库移民实施机构中，规划设立移民土地流转登记中心，发挥政府引导作用。但移民土地流转登记中心处在探索中，在实施中，如何有效干预土地流转值得进一步研究。

2.2 契约与经营风险

目前，土地流转自发行为居多，流转合同不规范，农民利益得不到保障。合同不规范成为土地流转纠纷主要原因。另外，土地流入方履行合同不规范，也是目前农村土地流转中需要迫切解决的问题。土地流转农户与承租者之间的利益联结仍较为松散。

因经营风险使移民土地流转意愿降低。经营需应对风险包括自然风险、技术风险和市场风险。自然风险，既自然条件对产业的影响，技术风险，尚未建立完善的新品种推广体系，市场风险，市场由卖方市场转向买方市场。寻乌县果品品种单一，上市期集中，加工仓储能力低，容易造成滞销，抵御市场风险能力差。果园集中度高，促进了柑橘产业发展，但是也带来了病害传播的风险。近年，寻乌县澄江镇的王屋村，黄龙病的爆发导致整片的脐橙树被砍掉，寻乌县桂竹帽镇的果林也砍掉大部分，当地人砍树之后大多重新外出打工。

2.3 土地规模化经营与流转的分散化矛盾

从农户的角度出发，他们对土地流转的支持与否不是以单纯的成本——收益来衡量，而是基于对生活的全面综合考虑。土地仍然是最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。土地流转的乡土属性导致土地流转呈现分散化态势。

土地的规模化经营，特别是耕地规模化经营，方便采用大型机械进行耕种、管理，可极大程度降低所需劳动力以及种植成本。太湖水库果业种植在一定程度上能克服流转分散化缺陷，但耕地种植区推广土地经营权流转安置模式，市场化流转难以保证耕地的相对集中。

2.4 流转的低收益

太湖水库果品种植附加值相对较高，但其他农业生产平均利润空间小。根据2014年9月江西省农业厅公布的“2014年早稻生产、购销及成本收益分析”显示，种植水稻成本9792元/hm2，平均纯收益7371元/hm2。小户经营下的农业生产只能保证农民生存需要。按照法律的相关规定，土地流转不能改变土地的农业用途。只有实现培育特色规模产业，提升农产品特色产业辐射力和提高农产品附加值，才能提高种植收益，促进土地流转。

2.5 “两区”补偿不平衡

不仅安置区土地流转应予以足额的补偿，安置区资源环境的补偿应予以考虑。在目前情况下，为体现公平及未来发展，将水库移民区移民后期扶持政策及其他优惠政策与安置区居民共享。依据现有政策，应通过价格杠杆吸引更多的安置区居民流转承包地，保障移民的农业安置。

3 结论与建议

太湖水库果园采用流转安置方式，适应了新型城镇化安置的需要，缓解了移民建房资金压力，保障了移民生产生活水平。在赣南地区土地流转市场较为成熟的背景下，作为一定区域一定时期下一种有效的生产安置方式是可行的。近年来我国不断出台多项土地政策，推进农村土地的确权登记、发展适度规模化经营。土地承包期的延长有望稳定承包农户与流转主体的土地流转关系。土地政策的稳定为土地流转提供了政策保障。

土地经营权流转模式进一步推广，应与水库移民安置规划工作紧密结合。单一的农业安置方式由于调地工作的难度不断增加，农村移民安置寻求其他安置方式替代农业安置的大趋势已不可逆转。为了移民工作的顺利进行，必然要求我们从系统的观点出发，把移民安置看作一项普遍联系的系统工程，综合考虑，选择适当的移民安置模式。因地制宜，多种安置措施相结合的移民安置模式成为必然的选择。土地流转安置成为非农安置以外一种有效补充方式。

土地流转模式的推广必须充分发挥移民实施机构在土地流转中的作用，以克服流转的市场化风险。完善土地流转风险防范机制，一方面，要大力发展农业保险制度，降低经营风险和自然风险；另一方面，要完善土地流转风险基金制度，确保防范农民收益风险。水库移民后期扶持中，充分利用后期扶持政策，改进流出区土地基础设施。

随着农户进一步分化，从参与土地流转的行为和程度看，不同群体不同的发展诉求应该有不同的政策措施予以关注。根据南昌市农民分化调查，劳动力中有17.4%务农、23.7%兼农、58.9%非农。土地流转安置应重点关注务农和兼农群体。在社会经济效益的推动下，务农的农民将逐渐转变为农业合作社、农场或者涉农企业员工。土地流转可以使土地逐步向专业合作社和产业化龙头企业的原料基地集中，以扩大经营规模，降低生产成本。移民安置土地流转应把握农民的分化和农业发展趋势，实现精准安置，在安置中引入专业合作社，适应规模化流转。