浅析深圳市水务工程EPC总承包模式存在的问题及对策

胡 强，蒋思佳，闫晓娜

(1.深圳市水务规划设计院有限公司，广东 深圳 518000；2.深圳市三洲田·铜锣径水库管理处，广东 深圳 518000)

为与国际社会进一步接轨，学习和适应国际通用的工程建设管理模式，1984年9月国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，标志着我国正式开始推行工程总承包。20世纪80年代期间，工程总承包(EPC)建设管理模式普遍运用于水利、电力、铁路、建筑等行业建设领域中，该建设管理模式在国内起步较晚，实践中存在许多不成熟的地方，也存在着一定的风险。

EPC是指发包人依据合同约定将工程建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包。EPC建设管理模式相比传统承包模式，具有可缩短项目工期，降低投资管理风险，优化工程方案，明确责任主体，保障设计、采购、施工等环节有效衔接等优势。近年来，大力推行以设计单位为总承包联合体牵头单位的EPC建设管理模式，推动了水利设计行业的体制机制改革和工程总承包业务的快速发展。深圳市作为我国改革开放试验田，是我国最先实现水务一体化管理体制的城市，也涌现了一批在积极探索水务工程EPC总承包建设管理模式的典型工程项目，如大和水闸扩建工程、长西引水渠改造工程、双界河改善工程等，虽然在EPC总承包模式实践中出现了部分问题，但也积累了丰富的经验。

1 深圳市水务工程EPC总承包模式概述

1.1 水务工程建设基本情况

1993年，深圳是率先在全国组建水务局的城市。20多年来，深圳市不断探索完善水务一体化管理模式，逐步改变了水资源管理条块分割的局面，促进了水务规划、建设、管理的协调，提高了水务综合服务保障能力，水资源开发利用、洪涝灾害防御、水环境综合治理、水生态保护等工作取得长足进展，特别是2004年底深圳实现全境城市化后，水务一体化在缓解全市水资源供需矛盾、推动水环境治理等方面，发挥了应有的效能和优势，促进了全市人口、资源和环境的协调可持续发展。

在深圳市委市政府的统一部署下，全市水务建设投入持续加大。“十二五”期间，全市完成水务建设总投资约268.47亿元，是“十一五”期间的1.22倍。“十三五”时期，是深圳落实“四个全面”战略布局、建成现代化国际化创新型城市的关键阶段，是推进生态文明建设、实现水务现代化发展的重要时期。深圳市紧密围绕现代化国际化创新型城市建设目标，以生态文明建设为引领，以体制机制与科技创新为驱动，以治水提质为抓手，以水务基础设施和生态网络建设为重点，以区域协作发展为保障，科学谋划水资源、水安全、水环境、水生态、水文化、水经济“六水”一体大文章，5年间，全市水务规划总投资1048.8亿元，其中治水提质总投资816.5亿元，为实现水务现代化起到有力的保障作用。

1.2 水务工程EPC总承包模式

EPC是对承包工程的质量、安全、费用和进度等全面负责的承包方式。早在80年代初，我国已在勘察设计行业中开展工程总承包试点，但并未得到广泛推广。2005年，建设部发布了GB/T50358- 2005《建设项目工程总承包管理规范》，为规范和指导工程总承包项目管理提供了依据。2012年，广东省水利厅发布了《广东省水利厅关于水利工程建设项目设计采购施工总承包的指导意见》(粤水建管﹝2012﹞145号)；2016年，住房城乡建设部发布了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市﹝2016﹞93号)，推动了水务工程EPC总承包模式更快发展。据统计，深圳市水务工程于2012年便开始了EPC总承包模式，截止目前，已累计有十余项工程陆续采用了该模式，主要运用于水库、水闸、河道、渠道整治，以及输(供)水管线改造工程项目。

2 EPC总承包模式存在的问题

2.1 规范的EPC总承包模式的主要表现

规范的EPC项目一般参考(FIDIC)《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》或《建设项目施工总承包合同》来签定合同，合同一般采用固定总价或成本加酬金合同，业主一般不进行过程干预，仅负责整体的、原则的、目标的管理和控制。总承包单位可以是满足所有资质要求的独立法人单位，也可以是具备单独资质单位组成的联合体，能实现对项目设计、采购和施工整体流程的有效控制。

2.2 EPC总承包项目存在的主要问题

通过对深圳市已开展EPC总承包模式的十余个项目进行分析，发现存在以下主要问题。

(1)委托阶段偏早

根据《广东省水利厅关于水利工程建设项目设计采购施工总承包的指导意见》(粤水建管〔2012〕145号)第五条：水利工程建设项目实行总承包从项目可行性研究报告批准后开始，也可从项目建议书或项目初步设计报告批准后开始。而深圳市水务工程EPC总承包项目招标阶段主要在项目建议书批准后或是视同立项完成后，招标节点均在可行性研究报告批准之前，仅1个项目在项目建议书批准的同时完成了方案设计，视同立项完成是指项目列入《关于印发进一步扩大全市固定资产投资工作责任分工一览表的通知》(深发改〔2014〕8号)。

(2)项目发承包模式并非规范的EPC总承包模式

EPC总承包模式属交钥匙总承包，即总承包企业依据合同约定，承担设计、采购、施工和运行工作，并对承包工程的质量、安全、费用和进度等全面负责，而业主则负责整体的、原则的、目标的管理和控制。实际上，现行的项目建设管理模式与规范的EPC总承包模式存在着差异，主要体现在以下几方面：一是合同结构差异。现实中，绝大部分项目以建安工程部分(施工总承包合同)+勘察部分(普通勘察合同)+设计部分(普通设计合同)拼凑组成。二是合同定价模式差异。现实中，个别按投标下浮率下浮后确定合同固定总价，其他则采用批复概算与投标价下浮率为上限价的结算方式，建安工程为固定单价，合同为开口合同。三是业主扮演的角色差异。现实中，业主则须进行全过程干预或至少须深入介入设计阶段，以达到投资控制的目的。四是总承包单位控制力度差异。现实中，联合体成员单位分别负责勘察设计和建安工程，相互之间缺乏有效的约束关系，虽然在投标期间签订了《联合体共同投标协议》，联合体成员单位承担连带责任，但在未明确主体责任的情况下，基于当前市场环境，设计单位既无动力也无能力实现对施工阶段的有效控制。

(3)中标单位均为联合体，且由设计单位作为联合体的牵头单位

根据《关于印发<设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定>的通知》(建设〔1992〕805号)以及《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市〔2003〕30号)等文件精神，极大的推动了以设计为龙头的联合体EPC总承包建设管理模式。据统计，十余个项目中均是设计单位为中标联合体牵头单位，联合体成员单位为施工单位。

(4)建设内容与范围存在不确定性，投资难以控制

因委托招标时间较早，且合同约定不明，工程承包范围边界模糊，建设标准不明，新增建设内容是否属于承包范围较难界定。此外，合同约定勘察设计为固定总价，建安工程费用为固定单价，合同整体仍为开口合同，或合同总价与概算批复相关，但因初步设计为工程总承包方的工作成果，工程总承包单位存在不当谋利的可能，且发包人如无法对初步设计及相应概算实现有效控制，项目投资风险则主要由发包人承担，承包范围、内容的变化以及其他因素引起的成本变化都将导致合同总价的变化，项目总投资无法得到有效的控制。

(5)工程变更范围与责任约定不明确

规范的EPC项目设计变更范围一般应对设计、采购、施工等各环节分别约定，通过全过程严格的控制变更内容和范围，以实现项目实施过程中的各方责任的确定和项目投资的控制。现实中，工程变更范围主要在EPC合同中的建安工程通用条款部分约定，基本为施工变更，其内容与传统的施工合同变更类似，除个别项目外，其他大部分合同均约定“由于承包人原因引起的设计变更导致增加工程造价，发包人不予以增加费用”，但“由于承包人原因引起的设计变更”范围不明确，操作中容易引发争议。

3 改进EPC总承包模式的建议

为进一步规范深圳市水务工程EPC项目管理，提高水务工程建设管理水平，保证以设计为牵头的总承包联合体单位发挥各自的最大优势，结合深圳市水务工程EPC项目发现的主要问题，提出如下建议。

(1)根据拟开展项目实际合理选择承包模式。现实中，并不是所有的水务工程项目都适合采用EPC总承包模式，对于需加快工程进度，征地拆迁难度小、工程内容和边界条件明确的水务工程项目，原则上可以采用EPC项目模式。

(2)推迟EPC总承包项目发包节点。在《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》的有关规定范围内，严格执行《深圳市水务局政府投资EPC项目建设管理制度(试行)》中关于招标节点的有关规定，将EPC项目招标时间节点严格控制在初步设计批准之后实施。

(3)规范EPC总承包项目合同模式。合同的制订应根据拟采用EPC总承包模式的项目特点，在以住房城乡建设部、工商总局联合印发的《建设项目工程总承包合同》示范文本的基础上，参照国际咨询工程师联合会(FIDIC)颁布的《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》的有关内容拟定。重点应就合同结构、合同定价模式、总投资控制、建设内容及范围、设计变更范围及责任、总承包单位职责、联合体单位职责、违约责任、交付标准及后评价等方面进行详细规范的约定。

(4)建立EPC总承包项目激励机制。目前深圳市水务工程均由市政府投资建设，属公益性项目，在现有相关管理规定和文件下，待工程项目结(决)算审计后，工程项目结余资金需上缴回收，大大地打击了总承包企业的积极性，不利于充分发挥EPC总承包管理模式的优点，不利于总承包企业开展项目优化设计、缩短工期等。甚至，个别总承包企业会为了尽可能少的结余资金，采取牵强的设计变更等方式增加投资，不利于整个项目的投资、进度控制管理。

(5)切实实行全过程监督管理。EPC项目基本建设程序一般包括立项报告、项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备(含施工图设计、开工备案)、建设实施、完工及验收(含项目结算、决算)、工程移交、后评价等。EPC总承包企业严格意义上应在初步设计批准后方可介入项目的设计、采购、施工等全过程的承包管理，并对最终交付成果负责。在项目前期阶段，水务主管部门应切实加强对项目前期的立项审查、方案技术审查、概算控制、招投标监督管理等；在项目实施阶段，水务主管部门应切实履行征地拆迁协调、质量及安全监督管理、设计变更管理、财务核算、验收等职责；在项目后期阶段，水务主管部门应及时做好项目验收、结(决)算审计、移交、后评价等工作。

(6)加快推进设计单位体制机制改革。通过近几年我市以设计单位为总承包联合体牵头单位的EPC建设管理模式的探索，初步掌握了以设计单位为总承包联合体牵头单位的EPC建设管理模式的优点和缺点。总体来说，水务主管部门应继续大力支持设计单位尝试EPC总承包建设模式，并为其提供发展空间；设计单位应加快体制机制改革，开展行业内设计与施工企业的合并重组，并加强复合型管理人才的培养，将专业技术设计人才培养成专业技术设计管理人才。

4 结语

笔者通过对近年来深圳市水务工程EPC总承包项目进行统计，分析得出了当前存在的主要问题，从完善EPC总承包建设管理模式的角度，对城市水务工程建设给出了相应的对策和建议，可以很好的指导后期水务工程EPC总承包建设模式。当前深圳市水务工程正处于全面提质阶段，对深圳市水务工程EPC总承包模式进行研究显得尤为重要。