行动进入过程：环境抗争与城市治理的共生结构

◎ 杨志军

当今世界处于风险社会，城市治理面临巨大挑战。人口集聚、交通堵塞、环境污染、居住昂贵等问题时刻挑动公共管理部门的神经，其中在环境方面涌现出来的问题日益成为政府管理的心病和老百姓过上美好生活的拦路虎，以城市邻避冲突为代表的环境抗争就是例证。皮特·何（Peter Ho）全面论证了中国环境保护主义的嵌入性（Embeddedness of Chinese Environmentalism）。环境抗争行动在城市治理过程中形成了所谓“嵌入性”的共生结构，采取多要素结合的策略实现自身的生存与发展，即三个方面：组织自律、自觉地去政治化立场、对非正式策略与关系的依赖[1]。环境保护行动者来源于我国在社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性社会组织，包括中介组织、社会团体、基金会、民办非企业单位以及各类群众团队。环境抗争行动者产生于新世纪以来城市邻避型公共工程项目兴建过程中地方居民以暴力抗议的方式反对，从而达到“一闹就灵”的效果，表现为现有项目“一闹就缓”“一闹就迁”“一闹就停”“一闹就改”，迫使地方政府作出某种政策改变，回应民意，满足要求。他们与城市治理形成一种共生关系，在共生关系结构里面，环保组织、公民、新闻媒体和其他参与或者从事环保活动的组织是如何让自身的行动进入到政府及政治过程，本质上是要形成良性政策变迁能力，由此构成现代城市治理的核心能力。

一、现代城市治理的核心能力是良性政策变迁

大中城市和特大城市在国家治理迈向现代化过程中发挥中枢推动作用。纵观全世界城市政府的使命和功能，最重要的一条就是具备推动良性政策变迁的能力。因为有人的地方就有组织，政府组织代表民众成为最大的合法公共组织，其职能就是促进经济增长、优化市场监管、提高公共服务、搞好环境保护。这些职能的发挥靠的是政策，每一个职能投射出来的良好治理行为，即善治的达成，都需要依靠政策来完成。政策的迟与早、公与私往往关系到城市治理的优劣，而衡量城市政府政策能力的关键就是看贯穿政策决策到评估的政策变迁过程是不是良性的。形成并保持良性政策变迁能力是现代城市治理的核心能力，环境抗争引发非常规政策变迁经常性挑战现有城市治理秩序，削弱城市治理能力，是现代城市治理格局锻造的重要突破议程，同时也为现代城市治理能力提升带来了机遇[2]。

从政策循环论的角度看，绝大部分公共政策变迁过程都是一样的：问题建构与议程设置、形成多数的支持联盟、政策设计与合法化、政策执行与结果评估。然而，在不可胜数的政策中，由问题出现、提案产生到政策制定再到结束都遵循此规律的少之又少，绝大多数的政策都会经历次数不等、规模不一的变迁过程，最后走向终结。即使政策演变至结束，也不能说其作用就完全消失，某些特点依然可能为其他政策所继承。因此，值得讨论的焦点不是政策是否需要改变，而是政策为什么会改变、改变的形态是什么以及如何改变等实质的政策变迁问题。城市治理中必须依靠好的政策，好的政策往往产生于政策变迁过程，政策变迁是良性的、政策本身必然是好的；同理，若一个政策的制定出台是有问题的，政策变迁必然是无序的、不可持续的。所以，良性的政策变迁必须满足以下要素：

（1）良性政策变迁具有政策接续的意义。Lester和Stewart认为政策在执行之后，有时并非直接走向终结，而是改为以某种形式继续存在。所谓政策变迁就是指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采用和现存政策的修正或废止。通常以下列三种情形出现：一是现有政策的渐进改变；二是特定政策领域内新法规的制定；三是选民重组式选举之后的重大政策转变[3]。一般来讲，政策变迁的原因来自原始政策解决所设定问题的程度、政策执行的技巧、政策执行所暴露的缺陷以及政策执行过程中相关团体的政治权力和意识等。这些原因会带来不同的政策变迁形式，一种是常规政策变迁，亦即一项政策从决策到执行到监督再到终结，再到产生新的政策，整个过程较为平稳；另一种是非常规政策变迁，一项政策的变迁不是依靠政策自我演进过程来进行，而是通过突发性外部事件改变政策运行轨迹，政策改变往往非常急迫。常规性的政策变迁往往都是良性的，非常规政策变迁往往都是无序的和不可持续的。城市邻避抗争行动经常产生非常规政策变迁，地方政府往往作出突发性、临机性、即时性和消极性的决策型回应，改变原有政策决策。[4]

（2）良性政策变迁符合政策学习的特质。Hall将政策学习定义为针对过去的经验与新的资讯，有计划地调整政策目标与执行技术的一种企图。并指出这种学习过程是中性的，不表示学习所得的政策一定能够获得更好或更有效率的结果[5]。萨巴蒂尔将政策取向的学习界定为涉及思想或行为意图上的持久性改变，这种改变起因于过去的经验，与实现或修正个人或群体的信念体系规则有关[6]。简言之，无论是政策复制、政策移植还是政策扩散，都跟政策学习有关，城市治理体系中形成的良性政策变迁必定是基于信仰体系的共同取向不断进行政策学习的过程。政策学习是良性政策变迁的持久性过程，这种学习过程不仅是政策的目标、内容及工具，也包括行政技术、制度配套、意识形态、政策理念以及负面的经验教训等，在学习主体上包括组织本身过去经验的学习、同部门的学习、跨部门间的学习甚至是跨国间的学习。当然，并不是所有的政策学习都来自政策移植，都能够带来政策创新。政策学习和政策移植会带来政策趋同，政策学习的压力可能来自对政策创新缺乏信心、对较佳解决方案的偏好、对解决问题的焦虑、对权威的屈服以及对他国的过度依赖等，在政策目标、政策内容、政策工具、政策结果以及政策风格等面向产生一致性。这是我们需要谨防的。

（3）良性政策变迁满足政策创新的要求。政策创新过程指在特定行政系统中，使用新理念、新技术、新服务满足于公民时代的变化要求，不论这个理念是源自于个人创见，还是修正或借用他人的想法。Robers和King将政策创新的过程分为4个阶段：创造、设计、执行和制度化[7]。政策创新作为改变现状的最高级别的政策变迁活动，或者作为最佳形式的政策变迁结果，不是单纯的政府选择作为或不作为的各种活动的公共政策内涵，就政策变迁的广义内涵而言，必须纳入政策创新的变迁类型才完整。城市治理体系中的良性政策变迁能力可从两个层面来比较：一是结果的层面，即回归到政策的内容和精神。如果新旧政策之间存在相同的核心价值或核心目标时，政策连续的成分较高；若二者互不相属，则政策创新的成分较多。二是过程的层面。政策创新是由无到有的政策过程，是政府以有作为取代原来的不作为或无作为。从政策创新视角来看，城市治理就是基于对政策现状的改变，破除利益动员的障碍，全面评估试错以及未知的风险，满足政策标的的期望和解决问题的要求，从而制定一种全新的政策活动，最终的政策方案在问题建构和议程设置等阶段具备创造的属性。

因此，良性政策变迁行为及过程一定是按照循环论的观点看待公共政策的决策过程，也就是以演进的研究途径（evolutionary approach）将一项公共政策的决策过程划分为议程设定、政策规划、政策执行、政策评估和政策终结之后产生政策变迁。城市治理中会存在一些固化的政策变迁思维，但是良性政策变迁往往源自人们或政策行动者对于社会问题本质的信仰、价值及态度的改变。基于深层的共同行动的理念本身不仅仅是一种对于经济与社会利益的主张而已，更是一种将智识或情感的承诺组织化、系统化与法规化的权力。在政策变迁的轨迹中，可以说，基于智识与情感的理念甚至比直接的物质利益对于公共政策制定更具影响力。政策理念提供了特定问题情境的因果解释，也提供了未来问题情境的预测，更规范了达成预期政策结果的政策干预方式。政策理念影响了分析政策问题以及规划政策设计的原理、策略和模型。城市治理的良性政策变迁过程是在历经较长时间的渐进式政策制定之后，发生较短时间的政策范式转移，再回归新政策范式下的渐进式政策制定与执行，这个过程所呈现的动态性也影响了政策变迁的良性“焦点”（focus）和“面向”（locus）。

二、市场力量进入政治过程：环境抗争的脱嵌基础

围绕环境抗争嵌入城市治理的现状，聚焦现代城市治理能力提升和格局锻造，首先要关注环境抗争引发非常规政策变迁的政治经济基础。卡尔·波兰尼将人类的经济交换方式分为三种类型：市场、互惠和再分配。一般情况下，我们容易将市场对社会的嵌入性理解为自由资本主义最初的冲动，即资本主义发展中以市场竞争为主的经济关系嵌入到社会关系中；但实际上，波兰尼是在用“嵌入性”说明早期文明生产与分配秩序得以进行的行为原则，其社会的经济制度仅仅是社会组织与功能，是“嵌入”（embedded）社会之中的，是从属于政治、宗教与社会关系的。但是进入资本主义繁荣时期，资本或者市场经济力量则试图改变现状，创造一个“脱嵌”（disembedding）的社会，让社会从属于市场，结果是市场脱嵌轻而易举。波兰尼视角下嵌入性的本质是要收敛甚至压制资本的原始冲动和运行边界，如果任由市场经济的本性肆虐前行是荒谬且危险的，并且会引起自发的社会自我保护机制。在面对资本主义市场竞争的垄断性所带来的社会福利压制的客观情势时，市场竞争关系需要重新嵌入社会关系，特别是需要重新嵌入政治、道德与法律关系中才能保证市场机制成为社会福利的一种生成机制而不是毁灭机制。新的社会自我保护机制与市场经济关系的互动过程就是“双向运动”[8]。波兰尼希望的以释放资本的自由冲动为核心的市场经济并没有真正嵌入社会关系，社会也没有如此大的正能量能够约束资本的扩张和变迁本性，资本主义市场经济本质上试图创造的是一个脱嵌的社会，但是完全的脱嵌又是不可能的。

市场企业的力量进入政治过程形成了政治经济一体化权力格局，可称之为所谓的“结盟”。任何市场力量的主体必然是企业，在环境抗争的行动场域里面，抗争者直接冲击的固然是地方政府，或者引起自上而下的环保体系的变迁，或者引致自上而下的政策系统的变化，但是化工企业或者一大批具有污染风险的邻避型设施才是背后的真正因素。在嵌入性的视角下，以污染企业为主体的市场力量与以权力整合、利益交换为过程的政治体系相结合时，侵蚀和损害社会体系中的制度、道德、规范等。平稳状态下的国家与社会关系很难看到社会力的体现，只有当环境抗争作为最主要的反冲社会力出现的时候，才算是对市场“脱嵌”罪恶的一种惩罚。用卡尔·波兰尼的话来说，当一大批污染企业静悄悄地进入政治过程、影响政府体系，决定政策产出的时候，市场经济中的隐秘交换行为根本无法嵌入到社会之中。而当社会意识到这种脱嵌行为已经严重威胁到自身生命和健康安全并且影响到代际公平的时候，只有通过抗争的方式采取自我保护运动，这就是环境抗争行动的脱嵌基础，从而形成危害城市治理的重要方面。说到底，人们的反抗不是什么环保运动，而应该被理解为力图抵制经济“脱嵌”的保护性反向运动，是社会的自我保护[9]。环境抗争行动作为市场脱嵌形势中的社会自我保护运动，产生机理是复杂的，既混合了社会心理和资源动员，又掺杂了制度化机遇和抗争政治，但是其影响是明显的，在市场脱嵌罪恶中，这一行动持续引发城市治理问题。

三、环保组织进入政府过程：身份合法的资源获取

围绕环境抗争嵌入城市治理的现状，聚焦现代城市治理能力提升和格局锻造，其次要关注环境抗争引发非常规政策变迁的环保组织动员方式。皮特·何（Peter Ho）讲到，中国环境行动主义者所表现的“嵌入性”是政府体系对环保行动的约束，这种约束产生两种结果。一种是产生了环境行动者的去政治化的政治立场和自律的组织制度；另一种是产生了环保组织身份合法化之后的资源获取。前者一定程度上带来了绿色行动主义的兴起；后者使国家统合主义（state corporatism）出现了变化。环保组织嵌入式社会行动是在党和国家对社会行动主义予以严格控制的同时，又留有相当的非正式空间供非政府组织和行动者开展活动。一方面，在嵌入性体制中，游戏规则是挂靠制和协商性的，通过行动展示其本身是国家发展的伙伴而非对手，环保类社会组织就会获得相当大的活动空间并发挥组织影响力；另一方面，嵌入式行动主义是介于党、国家和社会之间的协商式共生关系，党和国家为此设置了明确的界限，而非政府组织则不断尝试去拓展这片已经存在的“模糊性空间”。事实上，通过保持去政治化的政治立场、组织自律的制度形式以及避免显示出其存在发展成为广泛的草根运动的可能等形式，绿色非政府组织及其行动者们已经获得了较好的社会关系。[10]

当环保组织以合法化的身份进入政府过程后，其与政府的协商合作的共生关系就成为环保组织获取资源，成为社会行动主义者的最佳途径。可以观察到两点：其一，环保类非政府组织遵循去政治化的环保立场和自律的组织制度，正是形成某种“无运动的运动”的原因[11]。所以，目前发生的绝大部分城市邻避抗争行动基本不存在与中央权力机构的直接对抗，主要以地方化、断裂、小规模以及原子化的个人利益诉求为主要行动特征，这些特征在中国环保组织的行动中也尤为明显。这种环境保护主义的绿色行动主要集中在环保意识的提升、环保教育、环保研究和倡导，与此同时缺乏其他的一些典型特征，如广泛的、来源于民众支持的适合运动等积极且激进的民主化运动。其二，环保组织所采取的双重策略，不仅是生存策略，还是发展模式。一方面依赖政府获得合法性身份，另一方面求助公民以获得行动和表现的散布性支持，已经逐渐引发了社会结构的成功变革，比如社会组织登记制度的成功改革就是明显的进步。这种嵌入式的行动是环保组织始终扮演着国家合作伙伴的角色，而不是相对独立的特定理念和目标的代表与拥护者。最后，环保组织利用身份认同和资源获取的正当性与便利性，在不断推动环保议题的深入以适应市民社会的自身价值认识，同时也在积蓄环保方面的专业知识与技术。这也是另一种嵌入式结果，让人喜闻乐见。组织合法化形式开展职能发挥和角色扮演的城市治理活动，已经吸纳了各个方面的各类社会组织机构参与城市治理，成为城市政府的帮手而非对手。不同组织之间赋予身份合法化之后的资源获取和活动开展，都是在共建共治共享的社会治理格局中进行，环境抗争行动既是现有格局问题的爆发点，又是这一格局有待夯实的突破点。

四、社会力量进入政策过程：共识建构的双面效果

围绕环境抗争嵌入城市治理的现状，聚焦现代城市治理能力提升和格局锻造，然后要关注环境抗争引发非常规政策变迁的社会共识建构效果。除了环保组织之外，以公民为主体的社会力量被称之为公民力量的兴起；以新闻媒体为主导的舆论力被称之为公共舆论的力量；以互联网科技为代表的网络力量被称之为数字公民的集体智慧或者被冠以“我们的防火墙”称号[12]。三者在环境抗争领域的兴起被统称为环境抗争的社会力量或者公共力量。就公民个人来讲，针对发生在身边或者居住区域附近的环境污染事件，参与直接的抗议示威或者暴力宣泄的行为，这是邻避效应的直接反应。从新闻媒体来看，众多环境抗争事件往往以被报道后引起广泛注意从而激发更高程度的动员和抗争，最后导致事件引起相关方尤其是政府部门的重视，基于维稳的逻辑必须回应抗争性维权的诉求。从互联网科技的力量来看，社会抗争与互联网在中国情境下的有机结合使得以互联网为媒介的集体行动开始迅速出现。在类型上既包含了发生在虚拟世界的在线集体行动和发生在现实世界的离线集体行动，也包含了集体行动组织和人际网络在内的网络结构。一般情况下，网络社会的到来，已经将在线的网络集体行动与实际行动者的议题兴趣联系起来，后者很大程度上受到前者的影响，并且其中集体行动组织成员的身份更多地在线上和线下交替转化。同时，将行动者和集体行动联系起来的人际网络对行动者参与集体行动非常关键，比如邻里关系、同乡关系以及同学关系等。这种人际网络的强度由中国社会关系场域中的差序格局决定。但也有人提醒，“不应该夸大互联网公共事件的社会意义，其对社会变迁的推动作用受到网络舆论内在分裂倾向的制约，往往是特定的、暂时性的。”[13]

环境抗争的公民、新闻媒体和互联网的力量共同发生作用进入政策过程的直接效果就是影响政府决策。其作用机理是建构共识型动员，也就是形成一种“共意性社会运动”；作用反馈的类型可为政府产生“决策型回应”模式。特别是环境抗争行动的形成机理中很重要的一个方面产生于作为直接利益相关者的本地（小区）居民与兴建邻避设施的地方政府及企业之间在项目风险上存在迥然不同的认知，正是这种明显的“风险感知偏差”导致环境抗争事件频发[14]。这种建构共识型的共意动员结构往往能够取得立竿见影的效果，带来“会哭的孩子有奶吃”“一闹就灵”“花钱买平安”等普遍性现象。一般来讲，基于利益诉求的议题单一型环境抗争往往能够在短时间内得到解决，解决的手段是通过停止建设或者道歉搬迁等方式，虽然宽慰安抚了民心，但是经济成本却无法收回。在民众抗议呈现“集体无意识”的裹挟浪潮时，城市治理的逻辑应该回到“爱哭的孩子不能总是哄”的预知认识上来。

五、环境评价进入社会过程：治理工具的评估效果

围绕环境抗争嵌入城市治理的现状，聚焦现代城市治理能力提升和格局锻造，再而要关注环境抗争引发非常规政策变迁的环境影响评价工作。环境评价分为环境影响评价（Environmental Impact Assessment, EIA）和战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）。前者是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度[15]。后者是对政府部门的战略性决策行为及其可供选择方案的环境影响和效应进行系统性和综合性评价的过程，它为政府政策、规划、计划的制订和实施提供环境影响评价上的技术支持[16]。两个评价都以环境影响报告书的形式展示结果。目前环境治理有多达八种方式来开展工作，这些手段涉及行政、经济和法律等方方面面。例如环保部开展的水专项治理以及制定的规划编制就在很大程度上运用了行政、经济、法律三种治理手段，取得了不错的成效。“十一五”期间，上海交通大学环境科学与工程学院教授孔海南团队牵头实施国家水污染控制与治理科技重大专项洱海项目，为洱海保护作出了积极贡献，取得了卓有成效的科技进展和社会效益。[17]

如果按照环境评价的环节和措施来看，环境评价只是环境政策过程的最后一个环节，所依赖的社会基础就是公众参与，尤其是开放有序的公众参与体现了环境治理的科学性，也显示出环境政策的正当性，更可以看出环境评价的规范性。然而，从政策决策、执行和评价的正当性与有效性两个维度来看，目前的环境影响评价和战略环评都没有很好地坚持公众参与原则，导致环境治理的效果不尽如人意。《中华人民共和国环境影响评价法》第11条内容明确指出：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是在实际工作中，不管是专项规划还是建设项目的环境影响评价工作远远没有达到预期目的。正是如此，《环境影响评价公众参与办法》扩大了环评公众参与范围，优化公众参与程序和形式。党的十九大也提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”要求的重要举措，同时新修订实施的《中华人民共和国环境保护法》加强了信息公开和公众参与，第53条明确指出：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”因此，在公众参与进入社会过程作为环境影响评价主要手段的城市治理工作亦会受到助益。将有序的公众参与输入政策决策前段，形成科学化、民主化和法制化的政策决策模式，打破现有凝闭型政策体制，打造开放参与型政策体制，将邻避效应改造为迎臂效果，是城市治理拥抱开放有序公民参与的必经过程。

六、居民自治进入实践过程：城市治理的落地操作

围绕环境抗争嵌入城市治理的现状，聚焦现代城市治理能力提升和格局锻造，最后要关注环境抗争引发非常规政策变迁的居民自治操作路径。任何一项城市治理方案的落实，都不免回到基层社区治理。以新吸纳主义的思路来设计居民区自治联席理事会的专业委员会，带来以下几个创新：

（一）解决居委会行政化问题

居委会一直以来基本上是行政化取向，如果不能去行政化，也可以采用稀释行政化的办法，譬如实施“增量自治”。通过设置专业委员会，对上实现功能的无缝隙对接，对下实现社区矛盾的整合。同时，通过专业服务的竞争，建成统筹协调居民自治的平台，向下动员参与力量，拓展居民自治的空间和内涵。

（二）解决能人政治落幕问题

当前诸多社区尤其是成熟老社区管理，其基本经验是在居委会组织机构的强有力领导下，在居委会主任超凡个人领导才能的主枢纽驱动下，以日常工作内容为抓手，以党员同志的模范带头作用为长线，以达成建设优秀示范社区为目的。这样的社区存在的根本问题是在基本的制度机制治理框架尚未完善的前提下，居委会主任如遇退休或工作调动，将面临治理真空。因此，专业委员会的设立能有效弥补这一缺陷，通过发展参与社区公共事务的“议事型”自治组织，使新吸纳主义的组织功能落地开花。

（三）解决居委会法律地位问题

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中提到：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中办发〔2010〕27 号文件对城市社区居民委员会的职责进行了梳理界定，概括归纳为三个方面 ：一是依法组织居民开展自治活动，二是依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，三是依法依规开展有关监督活动，从而为社区居民委员会有效开展工作提供依据。通过成立专业委员会，解决居委会处于层层压力之下（中央、市和区）、处于条块的压力之下（街道）、处于居民的压力之下的困境，通过居民自治实现主动性角色转换，形成“街居+团队”的社区服务体系。

综上所述，环境抗争与城市治理的共生结构诠释过程主要聚焦五个方面：一是市场力量进入政治过程形成环境抗争的脱嵌基础；二是环保组织进入政府过程依靠身份合法的资源获取；三是社会力量进入政策过程显示共识建构的双面效果；四是环境评价进入社会过程获得治理工具的评估效果；五是居民自治进入实践过程探索城市治理的落地行动。五个方面的逻辑结构是基于嵌入式环境行动主义的现状议题来展示的。当企业嵌入地方社会时，会破坏生态环境，损害人们的健康；当企业“脱嵌”而显示出专横的面目时，则会对居民或者公民构成经济和健康的双重侵害。环保组织由于在市场经济交换关系中越来越去政治化已是不争的事实，与政府走得更近被认为是进一步发展工作的方法和决定项目规模与成败的关键[18]。社会力量进入政策过程更多地遵循地方政府统合主义路径，任何可能的成功很大程度上要归功于他们与政府的合作以及地方政府对他们的支持。最后环境影响评价作为环境治理的重要环节，还没有设立精确科学的公众参与规范性和约束性指标。如果仅靠行政体系通过资金投入、动员力量来执行专项计划来达到减缓污染的目的，可能是不够的，在政府、市场、社会和媒体建构多元协作环境治理体系的要求和趋势下，需要通过城市基层社区自治和共治格局锻造工程，依托社区共治议事联席理事会，建立若干专业委员会，吸纳城市治理问题。因此，对于环境抗争，现代城市治理的未来必然要求消弭其危害，建立开放参与的民主决策体系，从政策体系和决策过程上实现地方治理现代化，进而助推国家治理现代化。