基层政府服务社区能力提升策略

马文多

（陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西西安，710119）

基层政府服务社区是政府公共服务职能的一种，提升基层政府服务社区的能力，有利于更好地落实国家相关政策，也有利于国家及时了解公民诉求，从而促使基层政府更好地为公民服务。

一、相关理论阐述

为深入探究基层政府社区服务能力存在的不足，指导基层政府提升社区服务能力，需对相关理论进行论述。

（一）差序格局理论

差序格局是关于社会结构与社会关系的一种模式，最早由费孝通先生提出。他指出，“在我国社会上人与人之间的关系是以个体自身为中心的，个体与其他个体之间的关系如同水面的波纹一样呈圆形一圈圈延伸开，与自己距离的远近代表着关系的亲疏。”[1]

自改革开放以来，我国开始推行市场经济体制，政府的权力也逐渐下放，为了活跃经济，实行政企分开、政社分开等措施。同时，由政府担负的部分服务与管理职能也慢慢转向由社区负责。在城市化、工业化快速发展的现代社会，人口流动性较大，家庭变迁也相对频繁，这就使得现代社区中的“差序格局”呈现多元化的趋势。

（二）新公共服务理论

罗伯特·B.登哈特和珍妮·V.登哈特在其著作《新公共服务理论》中提出了“新公共服务理论”的概念，他们认为:“新公共服务理论，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念。”根据该理论的观点，政府与公众间的关系应该是友好的、平等的，政府是公众的“服务者”。[2]

该理论明确了公共服务中政府与公众的关系，基层政府社区服务能力强弱的判断依据实质上是政府提供的公共服务是否满足了社区居民的需求。政府应该重视公民利益、以民为本，这与我国政府“为人民服务”的宗旨是契合的。

（三）治理理论

治理，英文“governance”，意思是“控制、引导”。立足于不同的视角，治理理论者对“治理”提出了不同的解读。

首先，治理理论起源于政府与市场的失灵，也就是政府和市场无法正常发挥维持社会稳定的功能，具体来说，政府出现了权力垄断等不规范现象，而市场又无法保证各类产品和服务的有效供给等，在政府与市场机制失灵的情况下，只能用治理的手段来维护社会和市场稳定。其次，在推行治理理论时，为解决由于治理主体多元化而可能引起的权责模糊、相互推诿等情况，还必须明确政府作为主导者的角色，以有效发挥政府在治理中的关键作用。树立为人民负责、服务的政府观念，保证治理的有效性。再次，在对公共事务进行治理时，政府应该坚持民主原则，以开放的、亲民的态度对待公众，并不断拓展公众参与公共事务治理的渠道。同时，对于公众提出的意见和建议，政府应积极予以回应，实现政府与公众间的互动。社会控制系统论的治理结构理论指出，治理是多主体共同参与下的行动，需要各主体间的协同合作才能保证治理的效果。总之，治理理论强调以政府为主导的多元主体共同参与，重视公众的地位，强调治理的民主性以及对公众的回应。这对于我国基层政府服务社区能力的提升具有极大的参考价值。[3]

二、差序格局视角下影响基层政府服务社区能力发挥的差距审视

基于差序格局视角来看，由于受到诸多制约因素的影响，我国基层政府社会服务能力还未能得到充分发挥。促进基层政府社会服务能力的有效提升，要求我们要对相关制约因素进行深入剖析。

（一）五个短板：影响基层政府服务社区能力发挥的主要“瓶颈”

基层政府服务社区能力的高低可以从五个方面来评价:服务规划、资源汲取、资源配置、资源整合、资源运用。目前来看，我国基层政府在这五个方面的能力存在一定的不足，影响了其服务社区能力的发挥。

第一，在服务规划方面，当前我国基层政府在制定社区服务的规划时目标不明确，导致制定的规划存在一定的偏差:一方面，“政府本位”的意识仍然存在，过于重视政府利益，一定程度上忽略了公民利益，这也使得公众参与公共服务的热情不高；另一方面，盲目地以GDP增长为规划的核心目标。在经济社会中，政府在制定服务规划时强调经济效率，虽然重视经济增长，但最终目的也是为公众谋福利，因此不应该盲目追求经济效率而忽视了公众在社会利益上的需求。在社区服务规划上最好能将经济效益和社会建设结合起来。

第二，在资源汲取上，一方面，在人力资源的获取上，政府领导方式及人事制度没有随着社会发展进行改革，导致工作人员的招聘、提拔程序存在一定的问题，无法适应当今时代的发展要求；另一方面，在财政分配上，政府在制定财税体制时没有充分考虑社区建设的需要，导致政府在服务社区财力上的不足。同时，信息不够畅通，公众表达个人诉求的渠道单一，导致政府无法及时了解民众诉求。

第三，在资源配置上，政府在行政方面的支出一直较高，这样在有限的财政预算内，既不能实现公共产品的合理配置，也没有充分利用网络等现代科技提高电子政务水平。这些问题使得政府在公共服务中效率不高。

第四，在资源整合方面，目前来看，我国市场经济发展还不成熟，政府在社会发展中仍然掌握着较大的权力，导致市场在资源配置中失灵的现象时有发生。同时，由于政府集中掌握行政权力，客观上压缩了社区组织发挥作用的空间，最终必然导致社区组织在某种程度上存在着行政化的倾向，使资源的整合无法达到最优化。

第五，在资源运用方面，一方面，我国尚处于法治社会建设的初期，在法治方面尚有较大的改进空间；另一方面，政府目前没有提供充足的社区服务设施，没有实现服务资源的充分利用；同时，政府在维护弱势群体利益方面的能力需要改进。目前来看，尚没有为弱势群体提供便捷的诉求和利益表达的渠道，导致资源运用方面存在不公平的现象。

（二）公私矛盾：影响基层政府服务社区能力发挥的利益因素

首先，目前来看，传统的官本位思想尚有残留，部分管理者没有明确自身角色定位，注重追求权力，官僚主义仍然存在。“公众也对权力盲目崇拜，在权力面前，公众存在一定的畏惧心理，不敢表达个人合理诉求”。[4]其次，人情行政。我国一直以来都有重情义的传统，延伸到政府工作中，就出现了依靠“面子”“人情”来工作的现象，差序伦理使得人情亲疏远近影响着行政工作的公平。再次，腐败行政。虽然近年来“打虎行动”逐渐开展，许多腐败官员都得到了惩罚，但是目前社会上仍残存一些腐败行为。最后，冷漠行政。政府历来倡导“微笑工作”，强调亲近公众，但是，由于政府工作人员众多，素质参差不齐，因此，在服务社区时存在一定的冷漠行政现象，无法及时回应公民的诉求。[5]

（三）整合困境：影响基层政府服务社区能力发挥的机制缺陷

目前来看，基层政府服务社区时没有明确的职业伦理，也没有形成职业团体。长期以来，政府在社会管理中处于主导地位的状况没有发生明显改变，这就使得公众的个人权利无法实现，此外公众也没有主动参与社会管理的意识。[6]同时，由于政府集中掌握各领域的权力，忽视了公众利益，政府与公众的互动沟通也无法实现，进而造成了我国公民社会结构缺失。这种职业伦理的缺乏主要受差序伦理的影响，而职业伦理的缺乏又造成了体制机制的结构性缺失，这种现状使得基层政府在服务社区时陷入社区整合困境。

三、差序格局视角下我国基层政府服务社区能力提升策略

随着我国现代化进程不断加快，构建现代化的差序格局对于提升我国基层政府服务社区的能力至关重要。基于差序格局的视角，可以从以下几个方面提升政府服务社区能力。

（一）完善制度，化解基层政府管理社区的公私矛盾

针对我国现状，应该从改变权力本位、人情行政、腐败行政、冷漠行政的现状入手，通过完善相关制度，化解基层政府管理社区的公私矛盾。

第一，要创立一种公共机构的身份，明确公私的界定范围。首先，政府在价值导向上要由“经济人”转为“公共人”，要做到“为公工作”，真正实现权为民所用，切实为公民谋利益；其次，完善相关保障制度，为公民表达个人诉求提供畅通的渠道；再次，可以开展一些行政工作类的社会活动，使公民由行政工作“接受者”转变为“参与者”，创立新的现代公民身份。

第二，实现权力的生疏化、精细化，杜绝以权谋私行为。首先，可以构建相关的亲属回避制度，在人员录用及提升时，要避免亲属的参与，实现权力的生疏化；[7]其次，对现有的自由裁量权进行明确限定，在使用自由裁量权时，政府一定要以公民利益为基础，对权力进行精细划分，针对资源配置等方面制定详细的制度细则，通过规则制度的细化，力求杜绝以权谋私行为。

第三，实现行政过程的公开、透明，构建法治行政机制，实现对权力的监督。首先，构建相关信息发布公示平台、信息交流共享平台，使公民更好地了解政府工作；[8]其次，完善相关法律，切实实现基层政府在服务社区时依法服务，同时，公民也可以利用法律对政府的工作进行监督。

第四，实现特殊主义向普遍主义的转变，重构行政伦理。首先，基层政府在服务社区时要坚持普遍主义，在保证公平、公正、公开的基础上为公共利益服务。其次，要完善公共行政理论制度，实现基层政府工作人员思想道德的制度化，构建完善的行政伦理体系。

（二）多元治理，弥补社区整合的机制缺陷

目前来看，必须着力提高基层政府在社区整合方面的能力，实现多元治理。

1.构建全新的公民伦理，改造差序格局的国民性

提高公民的权利意识、参与意识，鼓励公民积极为政府工作建言献策。在此基础上，构建全新的公民伦理来代替传统差序伦理，是弥补社区整合缺陷的重要措施。

第一，要加强对公民的教育，重视公民整体素质的提高。首先，政府要制定相关财政政策，为公众教育提供充足的资金，提高公民的文化素质；其次，在公众教育内容上，要保证教育内容的有效性，公众教育应该涉及国家方针政策、公民承担的权利和义务等各个方面，通过公众教育，使公民更深入地了解个人的地位以及国家关于政治经济的相关政策等，提高公民参与政府工作的意识；[9]再次，在公众教育途径上，一方面，要充分发挥学校、家庭等主体在公众教育中的重要作用；另一方面，基层政府也可以借助电视、网络等现代化媒体实现公众教育开展路径的多元化，通过对国家政策的宣传，使公民更好地了解政府工作，从而积极有序地参与政府相关服务工作。

第二，要营造政治文化的社会氛围，通过政治文化潜移默化的影响，提高公民的政治素质。基层政府可以构建完善的基层民主体制，也可以创新公众利益诉求方式。

2.发展社区社会资本，培育社会组织

社会组织是社区服务的重要主体，必须着力构建完善的社区社会组织，实现基层社区的多元共治。完善的社区社会组织应该包括社区委员会、社区居民组织、社区企事业单位、社区志愿服务组织等，在基层政府的领导下，这些社区组织成员都应该成为服务社区的主体，只有这样才能进一步提升基层政府服务社区的能力。[10]例如上海市江川路街道通过对自身实际进行合理分析，提出了以居民区“团队党建”为依托的基层社会治理新模式，按照“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的工作要求开展组织再造，并以此有效克服了基层社区治理面临的难题。[11]

（三）明确基层政府服务社区的四大角色

第一，明确基层政府组织者的角色。首先，基层政府要充分发挥在社区服务中的组织协调作用，制定完善的社区服务机制；其次，基层政府要转变工作理念，在服务社区时，要切实维护公民利益，做好建立幸福社区的组织者。

第二，明确基层政府引导者的角色。首先，构建完善的领导带动机制，基层政府要充分发挥带动作用，及时掌握社区服务的动态，加强部门间、人员间的沟通合作；[12]其次，完善舆论导向机制，基层政府要重视宣传动员工作，一者，可以利用各种现代化宣传手段大力宣传，二者，组织相关人员在社区进行现场宣传，营造良好的社区建设舆论氛围。再次，要利用相关教育培训提高基层政府工作人员的素质，使基层政府能够切实发挥引导者的作用。[13]

第三，明确基层政府沟通者的角色。首先，基层政府工作人员要提高自身使用网络的技术，更好地利用网络实现与媒体工作者、公众等群体的沟通；其次，在进行沟通时，基层政府工作人员要坚持实事求是的态度，如实解答媒体和公众的问题；再次，要构建双向沟通体系，丰富信息交流形式，使公众能够及时了解政府工作信息，政府也能够了解公众的动态需求。

第四，明确基层政府服务者的角色。基层政府在服务社区时最基本的角色就是服务者，为了明确这一角色，基层政府要做到以下几点:首先，要实现简政放权、权力下放，将相应的权力交给公众、民间组织等；其次，要培养工作人员的职业道德素养，使工作人员树立为人民服务的工作意识。

（四）坚持基层政府服务社区的四大原则

第一，坚持执政为民的原则。政府部门应当遵循新公共服务理论，以优化公共服务为目标，将自身定位为服务者的角色，满足社区群众的基本需求，向社区群众供给优质的公共服务，及时响应社区组织与群众的合理诉求。为推进服务型基层政府构建，提升社区服务能力，基层政府还需加快行政理念的更新，树立和坚持执政为民的理念，并将这一理念的践行效果作为基层政府的绩效考核指标。在传统封建思想余毒的浸染下，我国政府行政人员长期受到“官贵民贱”理念的影响。不论是封建时期残存的“官本位”还是当下存在的“政府本位”，都会对公民权利的实现造成一定障碍。为提升基层政府社区服务能力，政府相关工作人员的工作观念应当及时由“政府本位”转变为“公民本位”。那么，这就要求政府必须提升自身工作的透明度，最大程度保障群众的知情权，建立健全政群沟通机制，通过立法保障群众对政府的监督。

第二，坚持赋权于民的原则。在“官本位”思想的作用下，我国大多数民众缺乏权利意识，且参政意识与维权意识不强。因此，政府职能部门必须坚持赋权于民的原则，强化公民权利意识，引导群众追求和维护切实利益、勇于监督政府行为，从而为服务型基层政府构建创造条件。首先，政府应当加大教育投入力度，进一步降低因经济因素而失学的人数，不断提升群众科学文化素养。其次，政府应当加强政治法律宣传力度，深入全民的维权教育、政策宣导，提升群众的参政议政意识。最后，基层政府应当完善群众表达利益诉求的途径，逐步营造群众参与公共事务的制度氛围。

第三，坚持政社合作的原则。根据治理理论，政府与社区的合作是应对公共问题从而实现善治的必然路径。随着城市化进程的持续推进，群众诉求趋于多元化，然而各个社会利益集团与社会大众的利益诉求难以契合，因而使得各种利益诉求集体迸发。为此，基层政府应当充分衡量利益诉求的合理性、利益表达途径的合法性；推进社会系统建设，促进群众社会意识的培养，保障社会媒体的健康发展，为政社合作提供机制保障。

第四，坚持和谐共融的原则。在和谐共融原则的指导下，基层政府应当坚持为社区人口提供专业服务，以建设幸福社区为导向，满足群众需求，提升群众的公民意识，强化社区群众的凝聚力。首先，随着人口结构的改变，老龄化趋势不可避免，基层政府应当切实思考养老问题，关注老年人身心健康。其次，对于社区青少年工作，基层政府应当坚持引导为主，为其成长建立完善的支持网络，为社区各类群体尤其是外来务工人员家庭减少后顾之忧。再次，基层政府应关注残疾人的生活质量，为其提供学习与就业机会，提升其生存能力，使其能够共享社会发展成果。最后，基层政府应当时刻关注流动人口的生存现状，加强对流动人口的权益保障力度，在保障其物质需求的同时，尽可能满足其精神需求。

（五）提升基层政府服务社区的五大能力

第一，提升基层政府服务社区的服务规划能力。首先，要加强政府与公民的互动，政府要及时对公民的意见和建议给予回应，进而激发公众参与公共服务的热情；其次，在制定服务规划时要坚持因地制宜，根据社区的不同发展水平制定服务规划，注重规划的人文性，切实保证服务规划的有效性。具体而言，对于地理、人力、经济条件较好的社区，基层政府应当集中力量组织一些高层次的文娱活动，目的在于进一步提升这部分社区群众的生活质量；而对于底子较为薄弱、经济条件不好的社区，基层政府在服务规划中则应当在扶贫方面发力，例如安排志愿者定期走访鳏寡老人、开办就业教育课程提升群众就业能力等。

第二，提升基层政府服务社区的资源汲取能力。首先，要健全人事制度，全面提高基层工作人员的素质，使其满足以下条件:一是应当具有强烈的公共服务意识与较高的职业道德，主动关注群众需求，深入群众开展工作；二是应当具有较高的业务能力与业务素养，不仅要熟悉党和国家的路线、方针、战略规划等，还需熟练掌握计算机应用技术、经管类知识，尤其是岗位所需的专业知识；三是应当具有较强的信息处理能力，能够通过整合归类搜索关键信息为政府决策提供依据；四是应当具有依法行政能力，在获悉群众诉求后，务必依法处理，这当然也就要求工作人员熟悉政策法规与操作流程。

第三，提升基层政府服务社区的资源配置能力。首先，合理调整行政管理开支。一方面要减少人员开支，可以利用竞争机制，建立末位淘汰制度，精简人员；另一方面，要坚持“廉洁行政”，杜绝浪费现象；其次，着力建设电子政府。既可以利用网站公开政府工作信息，接受公民监督，也可以设立专门的互动区，鼓励公民建言献策。同时，要提高网上办公的效率及准确性。

第四，提升基层政府服务社区的资源整合能力。首先，引入市场竞争机制，加快基层政府社区服务的产业化进程，推进社区服务单位的法人化转型；其次，着力构建第三部门，健全政社合作机制，规范治理方式，尽可能借助法律武器和经济手段，避免使用行政干预手段；[14]最后，政府应当树立包容心态，切断自身与第三部门的利益关系，逐步培育公民社会，以公民伦理代替差序伦理。

第五，提升基层政府服务社区的资源运用能力。首先，要完善公共服务法律，为基层政府的工作提供保障，提高基层政府依法行政的意识和能力；其次，要扩大社区服务领域，重视社区服务设施建设，改善社区环境；再次，要重视弱势群体的利益诉求，要及时回应弱势群体的诉求，切实保障弱势群体的利益。

总之，由于中西社会结构差异的客观存在，因此我国在公民社会培育以及基层政府社区服务能力提升的过程中，势必不可照搬西方的相关制度。我国应当立足于差序格局视角，弥补社区服务能力的“五大短板”，解决社区管理中的公私矛盾，克服社区整合的困境，以真正提升基层政府社区服务能力。

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