混合所有制改革是每一个企业均可以享受的政策红利
——兼论中国特色企业理论与政企关系话语体系构建

2018-03-27 06:52王竹泉博士生导师权锡鉴博士生导师

财会月刊 2018年23期

王竹泉（博士生导师），权锡鉴（博士生导师）

2018年9月18日，国家发展和改革委员会在其网站公开发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体[2017]2057号），就混合所有制改革试点中的相关政策问题提出了九条具体意见。2018年9月25～28日，习近平在东北考察并主持召开深入推进东北振兴座谈会期间再次强调：要坚持“两个毫不动摇”，为民营企业发展营造良好的法治环境和营商环境，依法保护民营企业权益，鼓励、支持、引导非公有制经济继续发展壮大，并把“以优化营商环境为基础，全面深化改革”作为深入推进东北振兴的首要要求。这说明自从十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并指出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”以来，经济体制改革已从宏观的混合所有制经济改革层面深入到微观的企业混合所有制改革层面。

但是，从企业混合所有制改革的理论和实践来看，人们对“企业混合所有制改革”的认识还存在较大的误区，往往把“企业混合所有制”与“混合所有制经济”混为一谈，将“企业混合所有制改革”视为国有企业的专利，尚未对非国有企业的混合所有制改革给予应有的关注，更没有超越国有资本与民营资本的混合形式从根本上把握混合所有制改革的实质和精髓，企业混合所有制改革的红利远未得到充分释放。

同时，企业是资源配置的社会建构。市场和政府在资源配置中作用的不同不仅是区分不同经济体制的核心标志，而且也必然给资源配置所建构的企业打上清晰的社会制度的烙印，从而彰显不同经济体制下企业制度的鲜明特色。虽然在宏观层面，中国特色社会主义市场经济体制的话语体系和四个自信已基本确立，但是深入到微观企业层面，中国特色企业理论和企业制度却尚未形成自己的话语体系，从而使中国特色社会主义市场经济体制的话语权缺乏坚实的微观基础，也亟待夯实。

一、不能将混合所有制经济与企业混合所有制混为一谈

混合所有制是伴随着“公有制”与“私有制”、“政府”与“市场”的分歧产生、发展和演变的，而这也一直是经济学家争论的焦点，并成为划分经济学理论流派的“分水岭”。以斯密为代表的自由放任主义坚持市场这只“看不见的手”可以自发调节，无需政府干预。凯恩斯则认为“看不见的手”也会失灵，必须利用政府这只“看得见的手”干预。世界各国经济的发展史告诉我们，不论是纯粹的以私有制为基础的市场经济，还是纯粹的以公有制为基础的计划经济，都有其自身无法克服的弊端，前者容易导致“市场失灵”，而后者则容易导致“政府失灵”。

20世纪80年代末90年代初，新自由主义的经济改革带来了一系列更为严重的问题，倡导政府干预的凯恩斯主义再次引发了经济学界的关注。托马斯·皮克迪[1]指出：摒弃政府调节的新自由主义加剧了资本主义世界财富和收入分配的不平等，反倒是重视政府干预的凯恩斯主义盛行时期有关国家的收入不平等才没有进一步扩大。诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森也认为，完全的自由放任与社会不平等的扩大有着必然的联系。另一位诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆[2]指出：极少有制度不是私有的就是公共的，公共财产制度本身是一种排他性私有产权的形式——只是私有财产权利不应该被等同于个人产权。

关于政府与市场在经济中的作用，不论是改革开放之前，还是改革开放至今，我国的理论和实践都与西方国家有很大的差异，这是我国由改革开放前实行计划经济逐步调整到目前的中国特色社会主义市场经济体制所决定的。尽管我国在经济理论上也受到了西方经济思潮的影响，但是马克思主义政治经济学以及中国特色社会主义理论在我国改革开放以来的经济理论和改革实践中都取得了主导地位，并逐渐形成了中国特色社会主义市场经济的话语体系。

十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”之后，持“市场决定论”的国内外新自由主义者纷纷用新自由主义理论对此进行错误解读。对此，程恩富[3][4]旗帜鲜明地提出“要分清两种市场决定性作用论”，指出两种决定论的本质区别主要体现为：“市场决定性作用”和政府的规划配置作用在功能上的良性互补、在效应上的协同和在机制上的背反。洪银兴[5][6]指出：中国特色社会主义政治经济学是当代中国马克思主义政治经济学。其话语体系包括三个方面：一是马克思主义政治经济学尤其是《资本论》提供的政治经济学话语体系；二是中国特色社会主义经济创新的话语体系；三是批判地吸收世界成熟的经济学理论。卫兴华[7]、顾海良[8]、胡培兆[9]、逄锦聚[10]、韩宝江等[11]都对此进行了论述。党的十九大报告对中国特色社会主义进入新时代的论断，也是对中国特色社会主义市场经济话语体系和实践成功的充分肯定。

我国从1993年发布《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，到2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“积极发展混合所有制经济。混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，这既是对我国改革开放成功经验的概括总结，更是遵循客观经济规律的理性选择。但是，混合所有制经济与企业混合所有制改革并非一回事。前者属于宏观经济体制的范畴，而后者则属于微观企业制度的范畴。黄速建[12]认为混合所有制指从企业的产权结构而言，除了有国家所有或集体所有的成分，还有其他的非公有制成分，形成了国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合的状况。李维安[13]认为现代企业制度只要不存在所有权歧视，天然就是混合所有制。王竹泉等[14]指出多种形态资本的所有者共同享有企业所有权才是企业混合所有制的真正要义，仅把混合所有制理解为国有资本和民营资本的混合是片面的，会严重制约混合所有制改革的应用范围。企业混合所有制改革的本质是利益相关者资本管理。綦好东等[15]指出：混合所有制经济，在宏观上体现为一个国家或地区不同所有制成分共存的经济形态，在微观上则表现为由不同性质产权主体构成的企业经济形式。

显然，就整体经济结构来看，我国早已进入混合所有制经济。但若以传统企业制度来审视微观企业的所有权结构，则属于混合所有制的企业可谓是“凤毛麟角”。据国家统计局的数据显示，截至2016年年底，我国内资企业法人单位数为14378293个，其中国有企业为132373个、集体企业为141442个、股份合作企业67654个、联营企业20094个、有限责任公司2532423个、股份有限公司174881个、私营企业10500697个。且不说股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司中有相当数量的企业还不符合混合所有制的企业所有权结构，仅国有企业、集体企业和私营企业等明显不符合混合所有制企业所有权结构的企业比例就高达74.9%。即使所有的国有企业都实行了企业混合所有制改革，其所占所有内资企业法人数量的比例也不过是0.82%。

国家发展和改革委员会2017年12月15日透露，国务院已确定将31家国有企业（既包括中央企业，也包括地方国有企业）纳入第三批混合所有制改革试点范围。这样，加上前两批19家中央企业混合所有制改革试点，下一步国务院将重点推动这三批共50家国有企业混合所有制改革落地见效，加快形成可复制可推广的制度性经验。自2013年十八届三中全会明确提出加强混合所有制改革，到2015年9月《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》发布，再到第三批混合所有制改革试点企业的确定，四年多时间过去了，国有企业混合所有制改革基本处于探索阶段。与此同时，中共十八届三中、四中、五中全会推出了一系列非公有制经济企业市场准入、平等发展的改革举措，形成了鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策体系。但是，由于一些原因，这些政策的配套措施还不是很具体，政策落地效果还不是很好[16]。因此，如何在微观企业层面认识混合所有制是关系到混合所有制改革方向、应用范围和改革成效的关键问题。

二、企业混合所有制是所有企业的共同特征

从微观企业的层面来看，每一个企业都是资源配置的产物。在每一个企业形成的资源配置过程中，政府都实实在在地投入了具有个性化的公共资源，如：政府授予每个企业的名号、许可、个性化条件（如建设用地优惠、开发区基础配套等硬件）和特别政策（如企业人才引进、招商引资优惠政策）等。若将这些具有个性化的公共资源也视为公共物品由公共财政负担，则违背了公共物品均等化配置的基本原则。事实上，这些公共资源配置本身就不是纯公共物品，其更具有资本特性，我们可以称之为“政府公共资本”或“政府社会资本”。与物质资本、智力资本等其他的投入要素一样，“政府公共资本”对每一个企业的价值创造来说都是不可或缺的，理应赋予作为该类资本投资者的政府以相应的资本所有权。但是，传统企业理论都将政府公共资源配置等同于公共物品供给，最多就是提出准公共物品的概念，尚没有对企业中的准公共物品的资本特性进行研究；对每一个企业中均必不可少并由政府投入的公共资本视而不见，忽视了政府作为企业当然所有者的地位；未认可政府作为政府公共资本出资者的身份，而是将政府作为社会管理者超然存在于企业组织之外，将政府在每个企业中所投入的政府公共资本与公共产品等同看待。

众所周知，每一个企业都具有自己的个性化特征。但是，如果不承认政府作为公共资本投入者在企业中享有的所有权，我们可能无法辨识许多企业的差别究竟在哪里。例如同一个投资者甲在A、B两个不同的国家或地区投入相同的货币资金分别组建一个企业，在不考虑政府作为公共资本投入者享有所有权的情况下，这两个企业是没有差别的。但是，在考虑了政府作为公共资本投入者享有所有权的情况下，这是两个完全不同的集体选择：在A国或地区设立的企业是甲与A国或地区政府的集体选择，该企业是由甲与A国或地区政府共享所有权的组织；而在B国或地区设立的企业是甲与B国或地区政府的集体选择，该企业是由甲与B国或地区政府共享所有权的组织。由此可见，不仅每一个企业都是一个混合所有制的企业，而且每一个企业的混合所有制又都具有自己的特性。这种特性是由企业所有者的构成及其投入的资本决定的，政府作为向每一个企业投入政府公共资本的主体，理所应当成为企业的所有者之一。目前我国虽然国有企业众多，但是政府在国有企业的所有权却并非以政府在企业中投入的公共资本来界定，而仍然以企业中物质资本的提供者是政府（包括中央政府或地方政府）来界定。如果政府没有在一个企业中投入有形的物质资本，则政府就不会成为现实中企业的所有者。

针对传统企业理论将政府作为超然主体并漠视政府在企业中投入的政府公共资本的局限，我们认为：政府公共资本是每一个企业都必不可少的关键资源，其不同于一般意义上的公共产品，但它具有“资本”的特征。因此，应将具有政府公共资本禀赋的政府作为企业利益相关者纳入企业制度分析框架，将每一个企业都视为“具有政府公共资本禀赋的政府与其他资本投资者的集体选择所形成的混合所有制企业”。混合所有制是所有企业的共同特征。即使传统意义上的独资企业，也是一个由政府和业主共享企业所有权的混合所有制的组织，世界上并不存在一个纯粹意义上的独资企业。

需要指出的是，虽然每一个企业都离不开政府公共资本的投入，但政府参与企业的集体选择却并非是一种被动的选择[17]。政府可以选择是否接受其他资本所有者提出的集体选择。当政府没有批准其他资本所有者设立企业的请求时，就意味着该政府选择了不加入这种集体选择，企业也就无法形成。同样，其他资本的所有者也可以选择与什么样的政府一起进行集体选择，选择企业的注册地就是对加入集体选择的政府进行的选择。

三、企业混合所有制的本质及其作用机理

既然企业混合所有制是所有企业的共同特征，那么企业混合所有制的本质是什么？推行这种改革有何意义？其作用机理是什么？

1.企业混合所有制的本质。如前所述，不仅每一个企业都是一个混合所有制的企业，而且每一个企业的混合所有制又都具有自己的个性，这种个性是由企业所有者的构成及其投入的资本决定的。如果将具有公共资本禀赋的政府纳入企业制度的分析框架，则每一个企业都是一个“具有异质性资本禀赋的利益相关者的集体选择”，政府凭借其在每一个企业中所实际投入的政府公共资本参与了每一个企业的利益相关者集体选择。企业混合所有制是不同形态资本所有者达成一项企业契约或重新达成一项新的企业契约的集体选择。从集体选择的角度来看，拥有公共资本或社会资本禀赋的政府与其他资本所有者一样，都是通过集体选择共同构建企业，并成为企业的所有者，从而追求所有集体选择参与者的共同利益——企业价值最大化。对这种共同利益的追求也将激励政府为企业提供更加优良的基础设施配套条件、更加优质高效的政府服务和更加优良的商业环境等。而其他资本的所有者同样可以选择与什么样的政府一起进行集体选择，选择企业的注册地就是在对加入集体选择的政府进行具体的选择。因此，每一个企业都是一个多种形态资本的混合体，企业的创立或重组就是政府和其他形态资本的所有者将多种形态的资本进行融合或重新组合从而形成企业自有资本的过程，多种形态资本的所有者共同享有企业所有权才是企业混合所有制的真正要义。企业混合所有制改革的本质是利益相关者资本管理[18]。政府作为提供公共资本的利益相关者，应该成为企业混合所有制改革的当然参与者。

2.企业混合所有制改革的作用机理。在“企业混合所有制改革的本质是利益相关者资本管理”这一认识基础上，企业混合所有制改革的意义或其对提升企业价值的作用机理可以从以下两个方面来理解：

（1）通过优化所有权关系和治理结构提升企业价值。每一个企业都由多种形态资本所有者共同享有所有权，不同形态资本所有者在企业中的所有权关系属于生产关系和上层建筑的范畴，因此，企业可以通过混合所有制改革优化治理结构，进而通过改进生产关系实现企业生产力的提升。在这个方面，企业混合所有制改革可以发挥的空间十分巨大。物质资本、智力资本和社会资本在特定时间、特定空间都可能成为特定企业生存和发展所需要的关键资源，提供这些关键资源的利益相关者理所应当成为企业集体选择的参与者，从而享有企业所有权。但是，目前的企业所有权制度仍停留在以物质资本为主的时代，如何使智力资本、社会资本的所有者能够同样获得企业所有权是企业混合所有制改革应该重点突破的领域。需要特别要强调的是，国内外的企业理论都将提供公共服务的政府视为一个超然主体排除在企业所有者的范畴之外，但是，每一个企业的运作都离不开政府特别是地方政府所提供的公共资本（基础设施、制度环境、社会文化等），确认政府在每一个企业中公共资本所有者的权利和地位对于营造合作共赢的政企关系具有重要的意义，我国的企业混合所有制改革应在新型企业制度的创建中做出表率。

（2）通过优化资本基础和资本配置结构提升企业价值。资本规模和资本结构是决定企业生产力的物质基础，而每一个企业的资本都是多种形态资本所有者投入的不同形态资本的集合。因此，企业可以通过混合所有制改革优化资本配置，实现不同所有者的资本以及物质资本、智力资本和社会资本等不同形态资本的优势互补和协同运作，从而改善企业生产力的物质基础，提高企业的生产力。在这方面，应当充分发挥国有资本的信用优势、抗风险能力强等优势，而民营资本则应该充分发挥其机制灵活、市场反应敏锐等优势，企业家、技术专家、员工等则应充分发挥其智力资本的优势，各地方政府则应充分发挥其所能提供的优良的基础设施、商业环境、人文环境等方面的条件和优势，让每一个企业都成为一个资本不断积聚和增值的场所。

四、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，通过企业混合所有制改革构建中国特色企业理论和政企关系的话语体系

政企关系既是国家治理研究的范畴，也是公司治理的重要内容。与宏观层面政府与市场关系及公共资源配置的研究相比，在微观层面探讨政企关系的研究则要少得多。同时受研究范式的影响，大部分研究以实证研究为主，从基础理论层面结合我国现实制度背景的系统研究较少。

潘石等[19]指出：政府参与具有二重性，即政府的公共利益性与自身利益性，作为企业投资者的政府参与的二重性的外化过程就是政企关系特殊化的过程。夏小林[20]从国际视角对切割政企关系的改革进行了评述，并建议：国有经济体制改革要坚持有分有合的政企关系原则并在实践中不断完善之，摒弃切割、“切断”政企关系的谬见及影响。吕立邦、黄恒学[21]指出：国有企业中的政企关系基本内涵包括政治维度下的治理者与工具关系、经济维度下的所有者和经营者关系以及本质维度下的政府与市场关系三对关系。

总体而言，虽然近年来结合我国现实国情的政企关系研究开始得到重视，但是远未形成中国特色政企关系的话语体系，更难以为中国特色社会主义市场经济理论提供坚实的微观基础。除此之外，不同学派过多地将论证的焦点集中到政府和市场的资源配置功能谁主谁次上，而忽视了对分歧最大的政府资源配置功能的细致、深入研究，似乎都把政府公共资源配置的主要功能视为提供公共物品或投资于市场失灵的公共领域。那么，除此之外，政府还有无其他的公共资源配置？这些公共资源配置的性质是公共物品还是公共资本？中国与西方国家在政府公共资源配置上的主要差异何在？

事实上，古今中外，政府都绝非仅仅是一个拥有公共权力的超然主体，它同时也是一个实实在在地拥有公共资本投资权力的主体。政府作为国家代理人，其目标和价值追求从来都存在着经济目标（经济价值）、政治目标（社会价值）的双重性：一方面，政府通过提供政府公共资本引导市场的资源配置，从而推动经济增长，实现其经济目标；另一方面，通过提供公共产品来维护政权稳定和社会秩序，实现其政治目标。每个国家的政府都必须在两种目标之间进行权衡。

当政府更关注所获得的社会价值时，其将较少投入政府公共资本，政府对资源配置的引导功能将主要依靠提供公共产品来实现，政府直接的资源配置功能被降低到最小限度，从而形成“小政府”。而当政府更关注经济价值时，将形成“大政府”，即政府充分发挥其资源配置功能，不仅通过提供公共产品引导社会资源的配置，还通过直接投入政府公共资本来引导社会资源的配置，从而实现较高的经济价值。但这势必引起政府公共资本投入的不均衡，从而引发社会不公，并由此降低政府的社会价值。实践证明，两个极端的选择都不是最佳的选择。

习近平同志在党的十九大报告中为新时代中国特色社会主义建设中全面深化改革指明了方向：必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将政府公共资本从公共产品中分离出来，并赋予政府对该类资本的所有权，不仅符合产权理论和企业理论的要求，而且是对社会公共管理和国家治理体制机制弊端的纠正和破除。

从资源配置的视角，政府公共产品的提供致力于政治目标和公平性，而政府公共资本的投资则致力于经济目标和效率性。中国特色政企关系话语体系的构建可以从国家治理与公司治理两个层面着手。在国家治理层面，政府作为国家代理人，既要维护社会稳定公平以实现其社会价值，又要推动经济增长以实现其经济价值。然而不论是更加关注社会价值、依靠公共物品进行资源配置的“小政府”，还是追逐经济价值、通过政府投入资本进行资源配置的“大政府”，公平与效率都很难兼顾，极端地选择市场或政府任何一方都会带来巨大的市场或政府失灵问题。将政府公共资源配置区分为政府公共产品和政府公共资本之后，政府就不再拘泥于“大政府”“小政府”的定位，它既是维系社会公平的管理者，同时也是参与市场活动的投资者。“每一个企业都是具有政府公共资本禀赋的政府与其他资本投资者的集体选择所形成的混合所有制企业”的企业理论厘清了政府与企业之间的政权关系与产权关系，既满足了政府创造社会价值、经济价值的双重目标，又满足了对公平的维护及对效率的追逐。

以混合所有制改革为契机确立政府在企业中的政府公共资本所有权，激励政府通过政府公共资本投资实现对市场资源配置的引导功能，不仅有助于以产权为纽带在微观层面构建和谐的新型政企关系，而且有助于充分彰显中国社会主义市场经济体制的独特魅力，为新时代中国特色社会主义经济理论话语体系的构建提供支撑。同时，将政府公共资本从公共产品中剔除后，公共产品才真正具有社会公众平等分享的特征，因此，确立政府对企业中政府公共资本的所有权还将进一步推动国家治理体系和治理能力的现代化。

确立政府对企业中政府公共资本的所有权并不意味着将所有企业都变身为国有企业。在大多数企业中，政府凭借政府公共资本所获得的所有权只是附属性的，仍然是其他资本投资者拥有对企业的控制权。但是，确立政府对每一个企业的政府公共资本所有权却有助于构建新型政企关系，即：政府作为社会管理者与企业之间的政权关系、政府作为政府公共资本投资者与企业之间的产权关系。我国的企业混合所有制改革应在新型企业制度的创建中做出表率，这不仅可以提升我国经济的发展水平，而且能够为提升全球经济的发展水平做出重要贡献。

在此基础上，应进一步改革财税分配体制，建立与新型政企关系相适应的新型财税分配体制。也就是说，政府作为社会管理者与企业之间的关系通过建立均衡负担的税收制度和均等共享的财政制度来维护，而政府作为政府公共资本投资者与企业的关系则通过政府在每一个企业的政府公共资本所有权以参与利润分配的形式来体现，政府在不同企业中所投入的公共资本的不同将体现在其获得的所有权份额或比例的差异上，从而实现公平与效率的完美统一。

五、所有企业均应积极参与混合所有制改革以实现创新发展

十八届四中全会提出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款”。十八届五中全会强调：“鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好地激发非公有制经济活力和创造力”。党的十九大报告进一步指出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。由此可见，不论是从基本经济制度重要实现形式的混合所有制经济的改革目标来看，还是从微观经济组织产权制度层面的企业混合所有制改革实施主体来看，“混合所有制改革”都并非“国有企业”“公有资本”的专利或特权，也绝非一般意义上的国有资本与民营资本的混合。如前所述，多种形态资本的所有者共同享有企业所有权才是企业混合所有制的真正要义。企业应端正对混合所有制改革的认识，将混合所有制改革视为所有企业均可以享受的政策红利，抓住机遇，加深对混合所有制改革的研究，积极参与企业混合所有制改革的宏伟实践。

传统意义上的国有企业由于其只是拥有政府公共资本所有权的政府以其投入的政府公共资本和其投入的物质资本的混合，因此存在着不同形态资本的所有者单一因而缺乏相互制约的局限，再加上政府作为所有者对利润的追逐动机不强，其弊端就会显现出来。而引入具有经营管理才能和智力的企业家、技术专家或拥有更强的追逐利润动机的民营资本的投资者，则有助于克服这类企业自身的局限，进而提高企业资本的运用效率和市场竞争力。

同样，民营企业可以通过企业混合所有制改革，克服其自身资本实力有限、抵御风险能力较弱、对政府拥有的政府公共资本的吸附力较小的局限，通过引入国有资本进而提高企业的资本实力和抗风险能力，并通过优化企业的资本结构进一步提高企业资本的运用效率和市场竞争力。因此，民营企业也应积极参与企业混合所有制改革以实现创新发展。在这方面，一些成功的案例可供借鉴：复星集团通过资本运作与国有企业合作，将民营企业的机制活力嫁接到国企资源上，创造了价值增量；泰豪科技通过跨所有制的资本组合，源源不断地补充并整合各种资源，实现了快速发展；上海胜华电缆通过不断并购重组国有电缆厂，实现低成本、高效益的跨越式发展；特锐德通过与各地政府的合作，在公共服务设施建设中既契合了公司发展的需要，又保障了民生和社会效益，推动了技术创新和资源节约型社会的建设。