国企参与棚户区改造工作的初步探究

吴 晓， 徐 静

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司， 四川 成都 610072)

棚户区通常是指建成区范围内使用年限久，房屋质量差，人均建筑面积小，平房密集度大，基础设施配套不完善，治安和消防隐患大，环境卫生脏、乱、差的区域。作为城市发展进程中的特定历史产物，棚户区往往与周边繁华地段形成了强烈的对比，不仅严重影响了城市的整体形象，也不利于城市功能的发挥和综合竞争力的提升。近年来，为促进社会和谐发展和城市合理建设，棚户区改造已逐渐成为全国重点关注的民生工程之一。为进一步有效改善困难群众住房条件、缓解城市内部二元矛盾和提升城镇综合承载能力，从国家层面要求加快推进集中成片棚户区改造，提出改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村的总体目标。因此，在城市化步伐不断加快的过程中，棚户区改造已然成为一个必然趋势，政府通过一系列政策措施鼓励企业积极参与其中，对提升棚户区改造效率和质量、加快实现总体改造目标有着十分重要的作用。

1 棚户区改造的发展历程

1.1 初始阶段

上世纪80～90年代，我国尚处于经济体制的转型时期，部分城市对城市棚户区实施了小规模的局部改造。例如：大连市在这段时间内相继改造了30多个小规模的旧区(即今天所说的棚户区)，虽然在当时环境下取得了一些成效，但由于政府统筹管控力度的不足，“一边改造，一边出现新的危房”的现象依然存在。1990年，国家专门针对城镇居住特困户的住房问题制定了一项政策，明确对特困户集中的旧居住区的改造计划应该优先安排。

总体上，这一时期的棚户区改造是由地方政府实施，整体规模都比较小。虽然地方政府已有了棚户区改造的意识，但由于统筹的高度、改造力度不够，导致棚户区改造的整体效果并不明显。

1.2 试点阶段

在21世纪初，东北地区在全国率先推行大规模的“集中连片”棚户区改造，辽宁省为我国首个启动大规模棚户区改造的地区，其改造模式为全国各地开展相关工作提供了重要参考。2005年，国家出台了《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》，标志着我国在东北地区率先开始探索大规模改造城市棚户区的途径及方式。同时，辽宁省也出台了关于棚户区改造实施方案的政策文件，明确指出政府是棚户区改造项目的投资主体、实施主体和建设主体，应负责棚户区改造的方案制定、审批以及筹集资金等各项工作。

总体上，这一时期的棚户区改造是由地方政府实行统一规划、管理和实施，整体改造力度和规模都在逐步加大，是“政府主导”模式的集中体现，在东北地区的试点工作是比较成功的。“政府主导”模式是一种自上而下的改造模式，具有以下特点：

(1)政府是直接的投资主体，承担棚户区改造的全部费用，资金主要来源于财政拨款。

(2)政府是直接的建设主体，负责棚户区改造建设的全过程。

(3)政府是直接的实施主体，按照棚户区改造规划，直接负责房屋拆迁、建设及棚户区居民的补偿与安置等。

1.3 新常态阶段

自2008年以来，在保障性住房有效供给不足的背景下，全国开始加快棚户区改造步伐，并将国有工矿棚户区、中央下放地方煤矿企业棚户区、林区棚户区和垦区危房改造作为重要内容。与此同时，随着改造力度的不断加大，改造规模的不断扩大，棚户区改造资金不足的问题也愈发凸显。2009年，国务院及各级部门为了规范棚户区改造工作，针对城市以及国有工矿棚户区的改造工作给出了相关指导意见，指出要积极引导社会资金投入棚户区改造，鼓励房地产企业积极加入棚户区改造。2014年，国家相关政策文件中明确表示在棚户区改造的过程中可以采用政府和社会资本合作模式，为民间资本参与棚户区改造提供了有力的政策保障。同时，国家发改委为了进一步推进棚户区改造工作，实现棚户区改造与公私合作的有效接轨，在2015年提出创新棚户区改造的融资体制机制，推广政府和社会资本合作模式，以实现棚户区改造实施主体的多元化。

总体上，这一时期的棚户区改造是由地方政府和企业共同参与，整体改造力度和规模都持续加大，是“政府主导”模式向“公私合作”模式的演化。地方政府通过在公共服务领域引入社会资本，从而有效缓解了地方财政压力，进一步提高了棚户区改造效率和质量。“公私合作”模式是一种政府与市场有效合作的改造模式，具有以下特点：

(1)实现供给与生产的分离。一方面，政府主要扮演组织者和监督者，通过制定一系列的优惠政策来引入企业参与棚户区改造，并负责监督棚户区改造项目的全过程；另一方面，企业主要扮演生产者的角色，负责棚户区改造的安置房建设及后期的维护等工作。

(2)政府和市场共同投资。通过引入社会资本实现筹资渠道的多元化，其中改造资金主要来自社会资本，而政府的财政投资主要起支持和带动的作用。

2 可行性分析

2.1 面临的机遇

棚户区改造是我国政府推出的一项民心工程，旨在改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，在国家重点关注及大力推动下，企业参与棚户区改造迎来了新契机。

(1)国家大力推进棚户区改造。近年来，我国坚持走以人为核心的新型城镇化道路，而在新型城镇化的建设中，棚户区改造被列为重要内容，不仅关系社会民生和政治大局，也对提高人民生活质量、带动社会经济发展、促进社会和谐稳定有着重要的意义。在国家的决策部署下，棚户区改造工作力度持续加大，相关工作也取得了显著进展。例如，2014年全国实施棚户区改造470万户以上、2015年全国实施棚户区改造540万户以上、2016年全国实施棚户区改造600万户以上，但是与党中央、国务院确定的改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比，任务仍然十分艰巨。因此，棚户区改造在今后一段时期内仍具有较大的潜力。

(2)政府允许企业参与。近年来，国家大力推动政府购买棚改服务，例如《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2015]37号)提出政府购买棚改服务的范围包括政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面。同时，四川、贵州、湖南、海南等省份也相继出台了实施政府购买棚改服务的相关办法，明确购买内容包括：居民棚改意愿入户调查、棚改项目的可行性论证及评审、棚改项目的征地拆迁服务、棚改安置住房的筹集以及棚改片区公益性配套基础设施建设等，为企业参与棚户区改造工作提供了有效保障。

(3)政府给予政策优惠。政府出台一系列优惠政策以鼓励企业积极参与棚户区改造，例如《关于企业参与政府统一组织的棚户区改造支出企业所得税税前扣除政策有关问题的通知》(财税[2012]12号)、《关于棚户区改造有关税收政策的通知》(财税[2013]101号)等，通过对土地出让相关费用、行政事业性收费、企业所得税等方面给予优惠，增加了企业获利的可能性。

2.2 自身条件分析

在当前新形势下，良好的外部环境对吸引国企参与棚户区改造起着重要作用，与此同时，国企的自身优势也为其开拓新业务、进入新领域提供了有利保障。

(1)工程建设经验丰富。通过多年的积累和发展，国企的工程建设经验较为丰富，有着较强的工程建设、管理能力，能够有序、高效地开展工程项目策划、实施工作，为其参与棚户区改造打下了坚实基础。

(2)投资实力较强。通过多年以来建立的企业规模和品牌效益，国企往往具有较强的投资、融资能力以及较高的社会知名度，有利于企业开拓新市场、参与新业务。

(3)技术管理人才齐全。国企能够提供广阔的发展平台，往往对技术、管理等相关领域的高素质人才具有较大吸引力，其技术管理人才配备较为全面，整体团队实力较为雄厚，能够满足棚户区改造工作对专业人员的需求。

但是，因国企几乎未参与过棚户区改造工作，就其自身而言也存在以下不足：

(1)涉足棚户区改造领域较晚。由于棚户区改造在过去很长一段时间内是以“政府主导”模式为主，国企几乎没有参与其中，可供借鉴的成功经验较少，导致对项目工作流程、重点等把握不到位。

(2)内部管理不够灵活。由于国企内部的管理层级较多，在对项目进行决策时，往往存在程序繁杂、周期较长等问题，在一定程度上影响了企业的市场竞争力。

2.3 可行性分析

(1)外部机遇良好。在国家全面推进棚户区改造、大力政策支持的背景下，国企参与棚户区改造将得到有利保障。

(2)自身优势明显。由于国企拥有丰富的工程建设经验、较强的投资实力及全面的技术管理人才储备等，有利于其迅速适应棚户区改造工作。

(3)能够获得一定的经济效益。据了解，企业参与棚户区改造获得的收益主要包括土地出让收益和开发收益，在相关优惠政策的支持下，投资回报也相对稳定。

(4)能够获得更多的社会效益。一方面，国企参与棚户改造有利于企业与政府之间合作关系的建立，在今后的政府项目中获得更多地参与机会；另一方面，有利于企业树立良好的形象，从而进一步扩大企业的社会影响力及市场占有率。

综上所述，国企在充分利用外部机遇及自身优势的基础上，参与棚户区改造是可行的。

3 风险分析及对策研究

3.1 风险分析

由于风险具有随机性、偶然性、难预测和难控制等特点，国企在参与棚户区改造的过程中也会面临各种风险，一旦对风险事故的预判、防范或处置不当，轻则对项目的顺利推进造成影响，重则使企业自身蒙受巨大损失，甚至将影响社会的和谐稳定。

(1)经济风险。由于大多数棚户区地处城市的商业繁华区，其改造成本往往较高，企业在前期需进行大量的资金投入。同时，因棚户区改造属于准经营性项目，是一项微利工程，企业除了参与一些商业开发价值较大的棚户区实现较多的盈利外，大部分情况下的资本回报率较低，需通过政府给予政策优惠才能实现稳定的投资回报。若企业的前期策划准备不充分、后期实施管理不到位，将导致成本难以收回。

(2)社会风险。由于棚户区改造关系着人民群众的根本利益，在实施过程中往往会面临被拆迁居民的诸多诉求，遇到拆迁难度大、协调时间长等问题。同时，由于宣传不到位、应对措施不完善，将造成群众的不理解、不配合，甚至出现阻工现象，处理不当将引起社会矛盾。

(3)政策风险。近年来，国家相继出台了关于棚户区改造的指导意见和通知，但尚未出台具体的实施管理办法，在创新融资体制机制等方面的规定也较为宏观，从而导致各地政府在实施过程中对相关政策的理解、把握不尽相同，造成政府和企业之间责、权、利的不明确，让企业承担了更多的责任和风险。

3.2 对策建议

(1)进一步加强决策与成本管理能力。企业参与棚户区改造的目的是为了实现自身效益的最大化。首先，在前期工作中应结合项目实际情况进行有效的决策，从多方面开展成本和效益分析(包括直接经济效益和其他间接效益)，以确保企业能够高效参与其中并获得合理的效益回报。其次，考虑到棚户区改造项目投资回报率较低的实际情况，在保障项目实施进度、质量等前提下，应进一步提升成本精细化管理水平，从预测、决策、计划控制、核算、考核等环节进行科学管理，为实现投资回报提供有利保障。最后，在参与过程中应与政府之间建立科学合理的利益共享机制，有效维护企业的自身利益，例如：在协议签订时，通过设定相应的利益分配条款，在明确责、权、利的基础上，对项目整体收益进行有效平衡。

(2)进一步提升风险识别与管控力度。由于棚户区改造是一项系统的工作，其风险具有多样性和复杂性。企业在参与前期需对各种风险进行识别、评估，结合风险特点制定相应的解决方案；在实施过程中，需进一步对相关风险进行预防和控制，制定相应的风险应急措施，以确保项目的顺利推进。同时，企业与政府之间应建立公平合理的风险分担机制，通过科学的风险分配，明确双方所承担的风险，一般情况下，政府承担政策、法律方面的风险，企业承担经济风险等。

(3)进一步细化和完善棚户区改造的相关政策规定。虽然国家出台了相关政策鼓励企业参与棚户改造，但相关规定较为宏观，尚未形成系统的政策体系。因此，建议进一步细化和完善棚户区改造的相关政策规定。一方面，通过制定合理可行的实施办法，以明确企业和政府在棚户区改造中的权利、义务，及双方的职责范围和职能界定等，如：由企业负责棚户区改造项目的投资、安置房建设等工作，政府负责监管及制定相关政策规定等；另一方面，通过明确管理程序和奖惩机制，规范企业和政府的合作行为，为棚户区改造提供良好的制度环境。

4 结 语

棚户区改造项目是国家保障性安居工程的重要内容，对提高群众生活质量、带动区域经济发展、促进社会和谐稳定都具有十分重要的意义。近年来，国家不断加快推进棚户区改造，出台了多项政策鼓励企业参与其中。在此背景下，国企利用自身优势参与棚户区改造工作，具备良好的可行性。但是在参与过程中，企业也将面临经济、政策等诸多风险，通过相应的措施确保风险可控，从而有效维护企业的权益，促进企业的可持续发展。