农村水利工程管理办法和体制探讨

李劲松

（浑源县水务局，山西　浑源　037400）

0　引言

中国是一个农业大国，农业用地面积占全国土地面积的58%，因而需要修建大量的水利工程来保证农业生产的平稳健康发展，特别是近年来大力发展的农村中小型水利工程已成为推动农村经济发展的重要工程措施之一，而水利工程施工管理直接影响到整个项目建设的质量与安全。

1　农村水利工程现状

1.1　管理、体制现状和特点

水利工程项目大多利用天然的地上和地下水系，水域作业量多，地质条件复杂多变，施工难度较大，建设过程中存在诸多的施工管理弊端，如施工技术落后、经费管理不严、设计不合理等问题。目前，由于家庭联产承包制责任制的实行，许多水利工程没有得到有效的维护、管理“重建轻管”的现象严重，而且缺乏高素质的管理人员和可靠的技术手段，使得现有的水利工程依然难以发挥最大的经济效益，很难适应农民要求技术性的服务工作。当前农村水利工程管理具有如此特点：首先其为公益性工程设施，具有专属性、垄断性，归国家和集体所有，仍需中央和地方政府大力扶持以及加强宏观管控；其次，涉及电力、交通等诸多行业以及地质、气象等多种学科，城建土建法等相关法律法规，各种人为和自然因素带来的不确定性，且地域间的施工管理方法差距很大；再者，基础作用和地位比较大，关系着农业生产的良性发展，需要政府高度重视；最后，其拥有广泛的群众基础，必须统一规划，加强指导。

1.2　管理、体制存在的不足

图1　农村水利工程统计

农村水利工程的建设与管理存在诸多的不足与弊端，首选是水利工程建设速度仍滞后于农村经济的快速发展，资金投入仍然不足。以第一次全国水利普查为例，对大型、中型和小型灌区的数量进行了统计，详见图1。从图中可以看到：至第一次水利普查结束，全国仅拥有456座大型灌溉渠，而中小型水利工程的数量更是远小于农村经济发展的需求，有效灌溉面积仅为0.62亿hm2，占全国耕地面积的51.5%，可见，水利工程的缺口量还相当大。其次，单个灌区投资额度偏低，改造标准不高，建设管理过程中的模式和方法陈旧，建后管护经费落实不到位。再者，中央财政支出较大，但部分省份地方配套资金却未能到位，影响项目顺利实施。以大型灌溉水利工程为例，对1996年—2003年中央与地方配套资金进行了统计，见图2。从整体上来看，中央投资仍然占主导地位，地方配套资金基本达到了40%以上，但目前大型灌区续建配套与节水改造项目全国平均配套资金到位率约66%，有82%的灌区配套资金不能足额到位，一定程度上影响了项目的顺利实施。最后，是水价的运行机制、水费的计收机制、水利工程的管养机制、水利工程的运行管理经费仍有待改善。

图2　中央与地方配谈资金情况

2　管理办法和体制改革的探讨

农村水利工程的管理应以社会主义市场经济为导向，因地制宜，充分发挥中央和地方的职能，调整和规范水管单位建设、管理、维护、经营和发展的关系，明晰产权，分类指导，建立符合各地方的市场经济、水情、政策，可持续发展的水利工程管理办法和运行体制。

2.1　加大资金投入力度，合理分配资金流向，强化地方配套资金的监督管理

虽然近些年来政府加大了对农村水利工程的投入，但全国仍有50%左右的农村耕地缺乏可靠的灌溉工程措施，因而需要加大资金投入，努力形成“政府主导型、政府引导型、社会投入型、资产盘活型、农民自主型”5种资金投入形式。资金的多元化投入能够有效增强农村水利工程建设管理的灵活性，政府、市场和农民三者有机结合，不仅发挥政府的主导和引导性，市场的灵活性，也能充分调动农民的积极性。在此基础上，还需要合理分配资金的流向，在各地区合理发展建设的基础上，重点对部分农业基地产区的水利工程进行建设以及配套设施的改造。同时，政府和群众应加强对地方政府配套资金的监督管理，提高配套资金到位率，确保工程建设维护的顺利实施。

2.2　增强对水利工程建设过程的管控，保证工程质量

建设过程在很大程度上决定了水利工程的质量，它涉及诸多方面的管理问题。首先是安全性管理，安全性是水利工程施工管理首要考虑的问题，制定安全的施工方案，培养施工、管理人员的安全意识并指派专业技术管理人员定期检查维护施工设备。其次是质量管理，建设过程中需要有质量控制意识，并因时因地制定安全有效的管理办法，对费用、设计、材料和技术等均需严格把关，杜绝偷工减料现象，及时消除质量隐患。最后则是人员管理，水利工程的建设难度大，技术要求高，涉及多层面多领域多学科，因而管理人员需要具有较强的专业理论知识和技术基础，同时还需要掌握相应的法律法规。

2.3　建立新的运行维护管理机制，完善经费保障机制

针对“重建轻管”这一普遍存在的现象，需要建立可靠的运行管护制度。一是要建立新的运行机制，地方政府须根据各地情况构建科学合理的水价管理体系，尽量简化水费征管环节，明确征收主体。二是需强化水利工程的养护管理，落实负责人员对地区各相关水利工程的具体责任，可采用村镇集体管理、承包管理或者专业合作组织管理等形式，并提供相应的技术指导。三是完善维护经费的保障机制，不仅要重视农村水利工程的建设，还要注重日常的维护管理，这对工程的长久运行具有重要意义，除了依靠政府补贴、集体出资、水费落实等形式的经费渠道，还可以建立财政补助经费考核奖补机制，按照管护所取得的具体成果给予相应的补助。

2.4　实行水利工程分级管理、企业化管理体制，全面推进水管体制改革

实行水利工程分级管理，即是在中央政府统筹调控支配下，地方政府根据当地情况，实行市、县、镇、乡、村、群众的分级管理方式，按照“谁受益,谁负担,谁投资,谁所有”的原则，明晰工程所有权。企业化管理即是要加快与水市场相关的配套体系的建设，将供求制、价格制、竞争制运用于水利工程建设管理，以经济效益带动水利工程的平稳健康发展。总之，需要各方面创新思路，建立和完善相关政策法规，通过水管体制的深化改革，建立符合各市区水情、市情、市场经济需求的水利工程管理体制。

3　结语

农村水利工程的建设与合理管理，关系着农业的平稳健康发展，从当前看，全国农村水利工程现行的管理和体制还存在诸多弊端和不足，需要政府、市场、群众三者的积极配合，对管理办法和体制进行科学合理的改革，提高相应的管理水平，有利于保证农业产量的稳步提高，促进农村地区的经济发展，最终推动社会经济的整体进步。