差别化土地管理理论解释及政策体系建设*

张俊峰，张安录

(1.中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073； 2.华中农业大学土地管理学院，湖北武汉 430070)

0 引言

我国自然地理环境迥异，再加上城镇化、工业化进程中资源利用方式与管理模式以及相关政策制度的差异，造成区域社会经济发展阶段、水平、速度等存在显著差异。同时，我国面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，资源节约和生态保护成为必然选择。在区域差异和资源环境约束双重背景下，迫切需要实行更为精细化、针对性、有效性的土地管理模式，促进区域社会经济生态协调、均衡发展。差别化土地管理能够优化配置土地资源、提高资源利用效率、协调区域发展，是统筹城乡发展、促进区域均衡的重要途径。近年来，国家部委出台和颁布了一系列推进差别化土地管理的政策措施和指导文件，为差别化土地管理提供了政策和制度环境，搭建了相关平台，凸显了差别化土地政策的诉求。但是针对土地资源一体化差别化管理的政策至今仍处于探究中，差别化土地管理政策在全国推广实施还存在技术障碍：一是差别化土地管理理论体系还有待完善，二是差别化土地管理技术手段和依据不够成熟，难以最大程度发挥差别化土地管理政策绩效。因此，研究差别化土地管理理论和政策体系对差别化土地政策制定和实施具有现实指导意义。

1 差别化土地管理内涵与目标

1.1 差别化土地管理内涵

《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》明确提出要根据资源环境承载力、土地利用现状和开发潜力，按照区域主体功能定位和发展方向，实施包括资源环境、土地开发格局以及人口与经济产业布局等内容的差别化土地利用政策[1]。国土资源部《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》有较为明确的定义：差别化管理是针对各地发展阶段以及资源禀赋，制定并实施有差别利用和管理的政策，引导土地资源更合理利用[2]。孙雪梅[3]从土地供应和税费角度指出土地差别化政策是根据不同地区、产业经济发展情况，在土地供给面积和税费优惠等方面，政策向中西部地区、高新技术产业等倾斜。杨遴杰[4]从市场运行角度阐述了差别化土地管理的逻辑，指出土地差别化实质上是资源的使用者会利用自身掌握的各种资源做出对自己最有利的资源利用方式。马晓妍[5]综合已有文献，将土地差别化政策概括为：为实现土地资源合理利用，在不同发展阶段根据该区域内土地资源禀赋、土地利用现状、社会经济发展水平等综合情况，在兼顾政府计划和市场配置作用的前提下，制定的一系列土地利用和管理政策。具体到差别化土地政策方面，不少学者对土地供应[6-7]、土地整治[8-9]、林地管理与景观保护[10-11]、耕地保护[12]、土地利用计划管理[13-14]、建设用地差别化配置[15-16]、主体功能区[17]等差别化政策进行了探讨，对差别化土地管理政策的设计与实施提供了很好的参考和依据。

已有文献从不同角度对差别化土地管理进行了研究，丰富了差别化土地管理内容，但是关于差别化土地管理内涵，目前尚未形成一个统一的论述。从土地管理内涵来看，差别化土地管理实际上是土地管理模式的一种创新，是在特定时期为了提高资源利用效率、平衡区域发展而采取的土地管理手段。所谓差别化土地管理就是在新时期为了发挥土地计划调控作用、提高土地资源集约高效利用、平衡区域发展而创新的土地管理模式。差别化土地管理不仅是土地供应、土地整治、地价调控、耕地保护、土地用途管制以及土地收益分配等政策的差别化，而应该是集时间、空间、地类和产业、部门等为一体的差别化国土管理模式。

1.2 差别化土地管理目标

界定和分析差别化土地管理内涵和目标，对创新差别化土地管理模式具有重要作用。近年来，我国经济增长面临着资源紧缺和环境保护的约束，区域非均衡发展问题突出，迫切要求缓解经济发展对土地需求与土地资源低效利用的矛盾，统筹区域均衡发展。从差别化土地管理内涵可知，差别化土地管理就是为了解决当前城市用地规模扩张、土地资源低效利用以及区域经济发展不平衡问题，走出土地管理“放则乱、控则死”的困局。实质上，土地资源低效利用问题就是效率问题，区域经济发展不平衡问题即是如何保障公平的问题。因此，差别化土地管理的政策目标就是在提高效率的同时保障公平。一方面，通过控制建设用地总量和优化产业用地结构以及推进低效用地再开发，控制城市用地规模扩张，优化用地结构，提高土地集约节约利用水平； 另一方面，通过合理分配用地指标、强化土地用途管制以及实施财政补偿机制，促进区域平衡发展。

2 差别化土地管理经济学释义

我国土地资源空间异质性是普遍存在的，然而现行土地管理制度与政策普适性过强、针对性不足。差别化土地管理能够根据区域土地资源空间异质性实施分类管理，提高土地管理的针对性、有效性和精细化水平，促进土地高效利用。依据效益最大化原则和土地资源优化配置理论，从土地资源数量配置角度对差别化土地管理理论进行解释。

在普适性土地管理模式下，土地资源统一管理、均等化配置，社会成员的土地总收益：

TR=MR1×Q1+MR2×Q2，其中，Q1=Q2=Q0

(1)

在差别化土地管理模式下，土地资源分类管理、差别化配置，社会成员的土地总收益：

(2)

若土地管理模式由普适性向差别化管理转变，则社会成员土地总收益变化：

(3)

(4)

图1 差别化土地管理经济学释义

3 差别化土地管理政策体系建设

3.1 差别化土地管理政策框架体系

3.1.1 差别化土地管理内容

(1)差别化土地管理需解决建设用地差别化管理问题。不同区域经济增长对建设用地数量的依赖程度存在差异，区域土地利用方式和特征也存在空间异质性，建设用地差别化配置与管理十分必要。国土资源部于2010年开始试点研究供需双向调节与土地差别化管理问题，以加快资源利用方式转变，促进经济发展方式转变。2012年就推进土地利用计划差别化管理出台了相关政策和意见，以加强用地计划调控和引导作用。目前差别化的地价管理、土地利用计划差别化管理等政策已经开展实施。建设用地差别化管理是落实土地利用计划差别化管理、控制建设用地总量、提高土地利用效率的重要途径。

(2)差别化土地管理应统筹考虑产业供地差别化管理。随着供给侧因素减弱，调结构、转方式成为经济增长新的动力。同时，不同产业类别、同一产业不同生命周期对土地要素的需求存在差异，区域产业用地绩效也存在异质性。而土地作为供给侧四大要素之一，土地规划布局、供给、结构调整、低效改造等调控手段为产业结构升级提供了新的途径[18-19]。目前土地政策参与产业结构调整的范围在逐渐扩大，从农业结构调整扩展至工业用地结构调整以及第三产业用地结构调整尤其是房地产业用地结构调整等领域[20]。因此，产业用地差别化管理参与宏观调控在稳定经济增长、提高生产效率、促进区域均衡发展、优化产业结构等方面发挥重要作用。

(3)差别化土地管理需考虑不同土地用途区的土地管制规则。地块的异质性和区域主体功能的异质性造成当前区域土地利用与主体功能不协调，土地利用社会、经济、生态效益不统一，亟须更加精细的、有效的、针对性的土地管制规则。2010年《全国主体功能区规划》出台，指出要根据区域主体功能定位和发展方向，实施差别化土地利用与管理政策。国土资源部先后与多个省市签订部省合作协议，以部省协议为平台，以规划、计划、审批、供地等为手段，因地制宜、“一省一策”实施差别化的土地管理政策，推动主体功能区建设[21]。因此，对不同功能区根据土地用途实施差别化管制，协调农业生产、土地开发、自然文化资源保护，是差别化土地管理必须关注的内容。

3.1.2 差别化土地管理措施

(1)建设用地差别化管理。建设用地管控区的确定提高了建设用地差别化管理的可操作性，是实施建设用地差别化管理的重要依据和平台，也是目前建设用地差别化管理的主流做法。因此，建设用地差别化管理可从“管控分区+分类管理”两方面实施。管控分区方面：首先确定分区单元和分区原则，坚持建设用地相似性和差异性，异质中寻求均质区域； 其次综合考虑土地利用特征、方式、建设用地贡献率、替代性以及土地集约利用水平等异质性因素建立分区依据； 最后结合区域发展规划、未来形势预测等动态因素，确定建设用地管控区。分类管理方面：针对不同管控区的经济发展阶段和建设用地特征，通过建设用地“数量管理”和“调控措施”两种途径建立差别化调控模式。“数量管理”包括建设用地总量和增量的管理，在土地利用总体规划和年度计划中严格控制； “调控措施”包括建设用地批、供、用、补、查等制度，实现建设用地精细化管理。

图2 产业供地差别化管理模式

(2)产业供地差别化管理。产业供地差别化管理目标是调整产业结构、提高产业用地绩效，最终实现产业结构优化、土地资源节约集约利用、经济结构转型升级。因此，产业供地差别化管理应创新产业供地方式，调整土地供应结构。产业供地差别化管理模式创新可以从两方面进行探索。一是产业供地准入管理模式。制定产业进入门槛，对不符合产业供地标准的，限制或禁止供地； 对符合产业供地标准的，根据产业用地效率，确定产业用地优先序，即用地效率高，优先供地，提高土地供应效率。二是产业用地退出管理模式。对已供应的产业用地，实施监督检查，定期评估用地绩效，对违法违规用地实行产业用地退出政策； 对用地效率不高、达不到行业标准的产业，督促用地单位限期整改，拒绝整改或整改不合格的实施产业用地退出，鼓励和引导用地效率不高的产业转型升级。通过对未来产业供地结构的调控和对已有产业用地的整改两方面构建产业供地差别化管理模式，优化产业结构，提高产业用地效率(图2)。

(3)土地用途差别化管制。土地用途差别化管制是根据土地用途及其异质性而实施的差别化管制规则和管理模式。首先，依据土地用途管制制度和主体功能区规划明确差别化管制的原则、目标，确定以乡镇为基本实施单元，以地块为管制对象； 其次，将土地用途区分为农业保护区、生态保护区、城镇发展区，淡化行政界限，强调功能界限，为差别化土地用途管制奠定基础； 最后，从土地用途管制规则、主体功能区定位、市场化进程等方面实施土地用途差别化管制措施。农业保护区是专门为农业生产划定的区域，应加强管制，引导区内非农用地退出和减量，强化农业生产功能，促进农业持续增产稳产和现代化建设，建议制定《农业保护区法》[22]。生态保护区是专门为保护环境提供生态产品而划定的区域，应严格用途管制，优化生态系统格局，最大程度发挥区域土地生态功能。城镇发展区是为城镇发展需要而划定的区域，应放松土地用途管制，推进资源市场化配置，优化用地结构与布局，提高土地利用强度与管理水平。土地用途差别化管制能够弥补主体功能区规划的“过粗”和土地用途管制“过细”的问题，解决因土地用途和功能异质性存在而导致的土地利用和区域主体功能不协调的问题。

3.1.3 差别化土地管理预期效果

明确差别化土地管理预期效果，能够指导差别化土地管理政策执行，为科学评价政策绩效、执行效果提供方向； 同时，根据政策预期效果的实现情况，能够及时反馈政策执行情况，修正和改进政策设计。建设用地差别化管理主要体现在建设用地总量控制、增量分配和指标管理等差别化调控上，重点要解决用地指标“不易算、不易分、不易管”的问题。通过建设用地差别化管理实现土地资源高效集约利用、资源合理分配以及区域协调发展的政策预期。产业供地差别化管理主要体现在产业用地审批、供应结构与方式、使用标准、监督审查等差别化管理内容上，重点促进产业结构转型升级、低效闲置用地再开发、土地结构调整与布局优化等。通过产业用地差别化管理实现产业结构升级、用地结构优化、用地效率提高、用地效益提升的政策预期。土地用途差别化管制主要体现在土地用途功能区划分和管制规则制定等方面，政策预期是保护生态环境、遏制农地过度非农化、推进主体功能区建设，保障粮食和生态安全。总体上，差别化土地管理通过效率提升、方式转变、区域协调、资源可持续等方面来实现资源优化配置、土地集约高效利用、产业结构优化升级、区域均衡协调发展、社会生态效益提升的政策预期。差别化土地管理框架体系见图3。

3.2 差别化土地管理政策支撑体系

土地管理涉及众多领域与部门，在创新与改革实践中必然伴随着参与主体利益的变革、部门职能的调整、产业类型的转变以及国土空间管制程度的变化等，难免遇到现行的相关体制与机制阻碍。为保障差别化土地管理模式顺利执行，发挥差别化土地管理模式的整体效益，兼顾区域均衡发展与社会公平，需要建立和完善差别化土地管理政策支撑体系。根据差别化土地管理内涵、目标与框架体系，从差别化土地管理的试点政策、补偿政策和监管政策3方面建立和完善差别化土地管理政策体系，见图4。

图3 差别化土地管理模式构建框架

图4 差别化土地管理政策支撑体系框架

3.2.1 试点政策

试点政策可从3方面进行设计：(1)细化试点类型和试验区。根据地区情况，对建设用地、产业供地、土地用途等差别化试点类型进行细化，如城镇发展区、农业保护区、生态保护区等差别化管制试点。不同试点类型的政策目标、组织设计、试验区选择等需要差别化对待。试验区可大可小，但落实主体范围越小，区域差异性越容易度量，差别化土地管理针对性越强。乡镇相对来说均衡度较高，土地管理模式单一，适宜作为差别化土地管理政策主体和终端，是理想的实施主体。试验区选择除具有代表性和差异性外，还应有稳定的土地管理运行机制和良好的财政基础，以规避失败风险。(2)建立督导反馈机制。建立多元闭合的政策反馈机制，其中政策主导部门是反馈信息接收点和处理点，政策执行部门是信息反馈机构，试点政策涉及的各利益主体是反馈信息源，调研组和专家学者也应作为政策执行过程中信息反馈主体，不断完善差别化管理模式。(3)实施分类管理与评估。建设用地差别化重点探索建设用地总量控制、增量分配、边界管控等内容，试点政策绩效评估应围绕建设用地集约利用、结构布局、年度用地指标使用情况等开展。产业供地差别化试验区重点探索产业用地供应方式、结构与监督模式等，绩效评估应围绕政策实施前后产业结构优化程度、投入产出强度、容积率等开展。土地用途差别化管制试验区主要开展用途区边界划定、管制规则制定与执行等方面的探索，政策绩效评估应围绕政策实施前后产品输出能力、土地综合效益、国土空间优化格局等进行。

3.2.2 补偿政策

补偿政策由建设用地差别化补偿政策、产业用地差别化补偿政策和土地用途差别化补偿政策组成。建设用地差别化补偿是对扣减新增建设用地指标的地区给予补偿，弥补其因建设用地减少而造成的损失。补偿方式采取政策补偿和经济补偿为主、多种形式补偿结合的方式，补偿标准要有利于受偿区域产业结构调整和社会经济稳定持续发展，为受偿区域经济结构转型以及城镇化进程提供“政策红利”，可考虑以土地发展权价值乘以建设用地减量规模为基本补偿标准。补偿资金来源于财政转移支付、上级财政补贴，鼓励探索资金多元化筹措途径，加大财政转移支付形式的实践探索。产业供地差别化管理补偿政策是对社会公益性产业、环保节能产业、重点扶持产业、高新技术产业等社会生态效益突出的产业类型实施补偿，目的是优化产业结构，从根本上改变公益、环保、节能等社会、生态效益显著的产业的经济弱势地位，推进产业健康持续发展。补偿形式可通过减税、经济补偿、政策红利等方式实现。土地用途管制差别化补偿是对因用途管制导致土地发展受限进而造成经济损失的区域进行补偿，弥补受限区域经济发展机会成本。城镇发展区相对具有优先发展权，而农业保护区和生态保护区从某种意义上被剥夺了发展权，成为受限区域，在发展受限区和优先发展区之间建立利益补偿机制，实现优势互补。补偿标准应以土地发展权价格差额为依据，综合测算保护区保护成本、发展机会成本、维护社会稳定和生态安全的外部性价值等。

3.2.3 监管政策

监管政策包括控制预警、监测评估以及可视化管理。控制预警是对差别化土地管理过程中可能出现的违背政策初衷、偏离政策运行模式的情况进行提前预判和控制。如在设定建设用地和耕地总量极值的前提下，预判总量指标偏离正常状态或控制指标的程度及可能产生的影响，采取有效的措施排除警情和修正偏离。监测评估是对差别化土地管理进行动态监测与定量评估，掌握政策执行情况、执行效果，并及时反馈信息，对差别化土地管理进行调整与修正。动态监测应充分考虑差别化土地管理层次性、区域性、综合性等特征，多手段、多方位、差别化监测，准确获得监测数据。定量评估应针对不同内容与目标的差别化政策制定不同的评估体系，涵盖政策执行成本、政策需求与满意度、政策执行能力、政策影响等内容，将评价结果作为土地管理部门管理绩效和奖惩的重要依据，推进土地管理方式转变。在可视化管理方面，利用IT系统和3S技术，将差别化土地管理模式执行情况、执行效果、动态变化、政策改进方向等图形化、数据化、可视化。差别化土地管理可视化系统可分建设用地、产业供地和土地用途管制3个子目，每个子目均具有政策执行效果、管理区域、政策执行情况、政策优化改进等属性，可实现政策绩效评估、动态监测，获取政策执行过程中执行主体、实施主体以及各利益主体的反馈信息，并根据反馈信息和政策效果设计政策决策模型，提出政策改进方向。

[1] 中华人民共和国国务院. 关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)的通知.2008-10-06.http：//www.jianshe99.com/html/2008/11/wa812221313517211800216585.html

[2] 国土资源部. 关于推进土地利用计划差别化管理的意见.2013-04-10.http：//www.zjdlr.govcn/art/2013/4/10/art_569_2360.html

[3] 孙雪梅. 土地差别化政策或年内出台.京华时报， 2011-08-30(003)

[4] 杨遴杰. 什么是真正的差别化土地管理.东方早报， 2012-09-10(A23)

[5] 马晓妍. 中国西部土地利用差别化政策研究.西安：长安大学， 2013

[6] 张莉. 深圳前海探索差别化土地供应新模式.中国证券报， 2013-05-25(A02)

[7] 杨刚强， 张建清，江洪.差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究.中国软科学， 2012， (10)： 185～192

[8] 刘建生， 赵小敏.求同存异：土地整治的差别化——探析浙江省湖州市吴兴区的做法中国土地， 2012， 12(2)： 49～50

[9] 原伟鹏， 刘新平，胡娟.土地整治促进家庭农场适度规模经营研究——基于伊犁州和塔城地区调研.中国农业资源与区划， 2017， 38(1)： 67～73

[10]梁维平， 黄志平，黄发.广西钟山县林地功能分区及差别化管理探讨.林业调查规划， 2013， 38(4)： 1～4,13

[11]邵丽亚， 陈荣蓉，侯俊国，等.城镇建设用地生态适宜性评价研究——以重庆市荣昌县为例.中国农业资源与区划， 2013, 34(6): 86～92

[12]蔡玉梅， 赵紫阳，吴素琴，等.五台县耕地数量变化驱动力分区和差别化耕地保护政策研究.2010年中国土地学会学术年会论文集，合肥， 2010，737～741

[13]夏燕榕. 基于建设用地扩张经济效率的土地利用计划差别化管理研究.南京：南京农业大学， 2009

[14]田春华.“差别化”成真——土地利用计划改革解读.中国土地， 2009， (3)： 27～29

[15]刘琼， 欧名豪，盛业旭，等.建设用地总量的区域差别化配置研究——以江苏省为例.中国人口·资源与环境， 2013, 23(12): 119～124

[16]欧胜彬， 农丰收，陈利根.建设用地差别化管理：理论解释与实证研究——以广西北部湾经济区为例.中国土地科学， 2014, 28(1): 26～32

[17]许根林， 施祖麟.主体功能区差别化土地政策建设的思考与建议.改革与战略， 2008， 24(12)： 105～108

[18]George Lin,Samuel Ho.The state，land system，and land development processes in contemporary China.Annals of the Association of American Geographers.2005， 95(2)： 411～436

[19]甘藏春. 土地宏观调控创新理论与实践.北京，中国财经经济出版社， 2009

[20]姚丽. 产业用地调控应刚柔相济.中国国土资源报， 2011-08-01(007)

[21]胡存智. 差别化土地政策助推主体功能区建设.行政管理改革， 2011， (4)： 19～25

[22]党国英. 连片保耕地，带活整盘棋.中国国土资源报， 2013-12-04(007)