基于化肥减量化管理的农业清洁生产多方联动机制框架研究*

沈兴兴,刘 帅,段晋苑,彭水洪

(农业部管理干部学院,北京 102208)

0 引言

近年来农业非点源污染越来越受到重点关注，美国联邦环境保护署的水质评价结果持续显示非点源污染是美国地表水污染的主要原因，联邦政府的评估报告表明被污染的河流长度的48%，被污染湖泊面积的41%都有农业非点源的贡献[1]，其中肥料的使用是农业非点源污染的重要来源之一。我国农作物化肥用量328.5kg/hm2，远高于世界平均水平(120kg/hm2)。化肥在促进我国粮食和农业生产发展中曾经起到不可替代的作用，但与此同时，农户对化肥的长期超量使用和不科学的施用，造成耕地质量下降和土壤污染等问题，直接威胁到农产品质量安全。2014年环保部与国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查报告》中显示各类耕地土壤质量严重下降，因肥料滥用、农药污染等因素导致的耕地土壤点位超标率高达19.4%，耕地污染的面积约为1 000万hm2。化肥的过量、不科学使用，除了影响耕地质量和水环境质量，还使得农产品生产成本不断攀升，据调查肥料成本大约在整个农产品年度生产成本中占25%，在整个农资投入品(种子、肥料、农药、机器、灌溉等)中约占一半的成本[2-3]。

近年来在“稳粮增收调结构，提质增效转方式”的中央精神指导下，农业部通过推广测土配方、出台一系列支持政策，推进化肥的减量化与耕地保护工作。为更好地推进化肥减量化工作，特别是了解当前农村土地产权制度改革、经营体系变革的背景下化肥减量工作面临的新问题，该文基于理论基础、政策研究综述以及实地调研分析，探寻新形势下化肥减量化管理的有效参与机制，期望为化肥减量化政策未来的支持领域与方向提供决策支持。

1 环境经济学视角下的化肥减量化原因分析

图1 农户使用化肥的私人和社会成本收益曲线

化肥的适量使用可以给土壤增强肥力，提高作物的产量。但超过一定量后不仅不会提升作物产量，还会造成地力下降而减产(图1中的产量曲线B1)。更严重的是还会对土壤环境造成严重污染，带来极大的环境负外部性(图1中的化肥使用总成本曲线C2)，化肥的过量使用会造成土壤的酸化，进而会诱发土壤重金属离子活性的提高，容易造成耕地重金属超标。一旦耕地受到严重污染，就需要投入大量人力财力进行修复，给社会带来极大的集体福利损失。从图1可看出，单个农户如果不考虑给社会造成的环境成本，只考虑购买化肥的私人成本，那么Q1为经济学上的最优化肥使用量(边际成本等于私人边际收益)； 而考虑社会环境成本后的均衡化肥用量为Q2(远小于Q1)。

当前我国化肥的市场价格基本没有反映化肥使用所造成的环境成本，因此大部分农户的施肥量都远超过社会均衡量Q2，造成极大的环境负外部性。基于环境经济学的“谁污染，谁付费”原则，需要使用者承担其应该承担的环境成本，可以通过对使用者征收使用税、对生产企业征收生产税等方式来弥补集体福利的损失。此外，还可以通过选择环境友好型肥料减少环境负外部性，例如使用有机肥替代化肥，有机肥使用成本曲线为C3(主要是有机肥使用的经济成本，环境成本忽略不计)，由于现阶段有机肥价格、使用的人工成本与化肥相比都相对较高(C3>C1)而且肥效见效慢，一定程度上降低了农户使用有机肥的积极性，因此需要政府采取措施适当激励这种正的外部性行为。

2 化肥减量化管理的研究现状

2.1 化肥使用的环境成本研究

不少学者基于面源污染原因调查，从环境成本核算的角度研究化肥的减量化与面源污染治理对策，李洁[4]认为农户过量化肥投入的诱因必须从市场机制在调整农业投入的外部性问题上存在市场失灵入手，研究认为需要从根本上改变农业生产的成本收益核算体系，将外部环境成本纳入农业成本核算。赵志坚等[5]运用比较法和计量模型分析了我国粮食生产中化肥投入产生的环境影响，结果显示粮食产量增加0.32个百分点，化肥使用的环境成本增加1.74个百分点。何斌等[6]对水田和旱地对化肥使用的环境成本分别进行了估算，研究发现2000～2010年全国每年水田化肥施用引致的环境成本逐年增加，水田的年均增长率约39.3%，旱地的年均增长率约为47.8%，旱地的化肥施用引致的环境成本年增长率是水田的1.2倍，但成本增速呈现总体下降趋势。

2.2 化肥造成的面源污染控制对策研究

还有一些学者从水环境管理、面源污染防治的角度探讨化肥的投入政策，曾昭霞等[7]通过流域粮食稳产与水质提高关系的研究，提出施肥量在流域尺度上存在调整的可能和需要，从而实现在粮食增产的情况下减少对水环境的污染。周亮等[8]分析了流域粮食生产与化肥消费的动态时空变化规律、耦合关系及其对流域水环境影响，结果表明化肥消费是流域水环境污染的主要贡献因子和污染来源，也表明流域粮食生产过程中环境成本较大。李晓莲等[9]提出了推广生物质能开发利用技术和有机肥生产技术，全面实行测土配方施肥技术，探索洱海流域生态补偿机制等控制洱海流域农业面源污染的政策建议。侯玲玲等[10]在对农业补贴政策、要素投入和农业面源污染之间的关系进行阐述的基础上，构建化肥的需求函数，回归结果表明，农业补贴并没有使化肥的投入量显著增加。李宇轩[11]通过中国化肥产业政策对粮食生产的影响研究，提出通过加强养分管理措施的应用，使粮食单产和化肥效率同时提高，缓解化肥使用带来的环境压力。高祥照[12]提出了扩大测土配方技术的实施范围，提高作物覆盖面，加强技术指导，完善企业参与机制，创新测土施肥技术，建立长效测土施肥机制。陈印军等[13]首次将污水灌溉扩展到有意识地利用污水灌溉和无意识地利用了受到污染的水源进行灌溉两个方面，明确提出了有机肥同样会污染农田的结论，并提出了防治土地污染的3项对策。

2.3 农户施肥行为研究

由于农户是化肥的终端使用者，近年来一些研究人员通过实地调研和模型分析，基于农户经营行为视角进行研究并探讨农户施肥行为的影响因素。国外许多学者利用农户的施肥行为模型对农户行为进行研究，Nkamleu和Adesina[14]采用Probit模型对喀麦隆农户的化肥施用行为进行分析，研究认为对农户施肥行为影响较大的因素为文化程度、耕地地权稳定程度、农田的距离。Asfaw和Admassie[15]利用Logit模型分析了埃塞俄比亚的农户施肥行为，发现户主或家庭成员的教育水平对采用化肥的影响是正向的。Abdoulayeetal[16]利用Tobit模型研究非洲尼日尔化肥施用的决定因素，发现耕地影响不显著，但农户资产水平、农户对化肥利用率的认知程度、家庭劳动力数量对农户施用化肥数量的影响是正向的。向平安等[17]在总结国内外化肥投入影响环境研究基础上建立了化肥环境影响评估模型，预测2020年洞庭湖区区水稻生产因化肥带来的环境成本，建议政府在化肥过量施用的地区征收化肥环境税。刘梅等[18]通过分析山东地区农户有机肥施用意愿及影响因素，发现影响农户有机肥施用的因素主要有非种植业收入占总收入的比重、对增施有机肥有利于农业可持续发展的认识、确定单位耕地面积有机肥施用量是否有困难等。崔新蕾等[19]利用对武汉市农民实地调查所得数据，分析农户在农业生产经营中减少化肥农药施用量的生产意愿，并运用Logistic模型对农户生产意愿的影响因素进行计量分析。李学荣[20]基于江西省471个农户的调研数据，对影响农户农药减量施用意愿的因素进行实证分析，发现农户对农村环境污染关心情况、农产品质量关心情况、农业保险参加情况、市场责任追溯能力以及农产品种植类型等都会正向影响农户农药减量施用意愿。华春林等[21]以测土配方施肥项目为例，利用四川省实地调研数据，将农户的行为响应分为对农业面源污染教育培训项目的认知、参与意愿及最终参与行为响应3个阶段，并构建模型分析不同阶段的影响因素。余亮亮等[22]从生态补偿政策的角度，以环境友好型农业生产的机会成本损失为基础，综合考虑农户的受偿意愿，研究确定出农田生态补偿额度，并分析影响农户受偿额度的相关因素。

综上，化肥使用的环境成本研究、化肥使用造成的面源污染控制对策研究都主要从自然科学的角度提出技术性的应对之策； 而化肥减量化政策目标的实现除了技术措施，更加需要有效的管理机制和制度建设，需要从社会科学的角度进行深入的研究，其中研究农户的施肥行为很有必要，但是如果要确保化肥减量化管理目标的实现，仅从农户端发力是远远不够的，政府、生产企业、农技服务组织、农产品消费者等群体都会影响化肥减量化管理目标的实现。目前的研究缺乏基于利益相关方的视角，研究农户以外的利益群体对化肥减量化管理的潜在影响。此外，在当前农村土地产权制度改革以及经营方式变革的大背景下，各种新型经营主体与传统普通农户在化肥减量化管理中发挥的作用也不尽相同，基于各利益相关方采取减量化行为的意愿和利益诉求分析，探讨新形势下化肥减量化管理的多方联动机制，对促进农业清洁生产以及农业可持续发展都至关重要。

3 化肥减量化的利益相关方分析

图2 农业清洁生产的利益相关方分析

图2显示出了当前化肥减量化管理整个过程所涉及的相关利益群体，首先， 2017年1月我国首次发布《污染地块土壤环境管理办法》(简称《办法》)，规定了土地使用权人的法定责任以及土壤污染治理与修复终身责任制，对耕地保护责任的追究提供了法律依据。传统土地的30年承包权以及农户缺乏耕地保护意识，使得很多农户缺乏对土地的所有感和养地的责任感，“重用地，轻养地”“重化肥，轻有机肥”“重产量，轻质量”成为普遍现象。在当前农村土地三权分置以及新型规模经营主体不断涌现的大背景下，耕地的质量保护工作显得尤为重要，无论是获得永久承包权的承包户，还是通过流转获得经营权的实际耕种户，对耕地的保护都应该承担一定的责任。

其次，农业化肥的减量化管理需要政府主导。农业化肥带来的环境问题特别是面源污染问题不同于工业点源污染，很难找到明确的责任人，需要政府承担治理与修复的责任。此外，耕地质量的监测与评价是衡量化肥减量化效果的重要基础性公共服务工作，需要政府直接提供监测与评价服务或者政府委托第三方完成该项公共服务。

再次，农业化肥的减量化管理需要企业的积极参与。目前，农药及其化肥、地膜生产及回收企业的行为只有得到有效的经济激励与合理引导，才能加快有机肥、低毒农药和可降解地膜的研发与供给。而且农技服务组织、技术化服务合作组织等在化肥减量化管理中也应该发挥应有的技术推广和农民教育培训等功能，提高农民的清洁生产和科学用肥、提高肥效等技能。

最后，社会公众与普通消费者对农产品质量安全的高度关注以及对有机农产品消费的意愿增强，将通过市场机制反馈给农产品销售方，再反馈给农户生产端，进而倒逼农户改变生产行为，减量投入肥料、农药等。

综上，农业投入品的减量化管理不是仅依靠政府或农户单方面能够解决的重大环境问题，需要利益相关方的共同参与，建立多方联动的农业清洁生产发展机制。此外，如何合理处理政府和市场的关系，在化肥减量、有机肥部分替代化肥等行动中破除原有的体制机制束缚，重建有效的多方联动机制尤为重要。

4 化肥减量化管理的多方联动机制框架构建

4.1 普通农户与新型经营主体的化肥、有机肥使用现状与问题分析

在当前农村产权制度改革与经营体系变革的大背景下，了解新型经营主体与普通农户对减施化肥、增施有机肥的支持程度、参与能力、面临困难以及利益诉求等方面的差异，从而提出针对性的支持政策至关重要。研究先后于2017年3～5月期间，赴黑龙江肇东、山东平度等地实地调研，分析发现普通农户与新型经营主体在耕地与环境保护意识、施肥行为、耕地保护支付意愿、利益诉求等方面既有共性的问题，也存在一些差异。

(1)新型经营主体和普通农户的环保意识、耕地污染风险防范意识都偏低，调查显示，54.5%的普通农户、65%的新型经营主体认可“化肥过量使用造成耕地质量下降、环境污染”这一说法。

(2)普通农户缺乏对耕地质量下降的风险防范意识，调查发现存在土地转出的普通农户，其土地流转合同中都没有任何关于土地经营者生产行为的约束性条款和耕地质量保护的任何要求。

(3)当前普通小农户的化肥用量主要呈稳定或略增趋势，新型经营主体减量化趋势明显，大约60%受调查的新型主体近5年来通过使用有机肥、改善施肥技术提高肥效减少了化肥用量。

(4)有机肥使用量总体呈增加趋势，新型主体经常使用有机肥的比率远超于普通农户，使用人工成本高是养殖堆肥推广面临的主要障碍。

(5)普通农户与新型主体对于保持地力的支付意愿都相对较低，大约40%的农户愿意支付10%以上的额外成本来使用有机肥； 普通农户与新型主体最希望得到的支持是加大有机肥使用补贴。

(6)超过一半的新型主体、普通农户最需要的政府支持都是提高地力保护补贴或者进行有机肥使用补贴，其次是提供精准施肥的技术支持。

图3 基于化肥减量化的农业清洁生产多方联动机制框架

4.2 基层农技部门、有机肥企业等利益方的主要观点与诉求

调研中与当地农技部门沟通，发现当前影响化肥减量化和有机肥替代的政府端的管理问题主要包括化肥等农资产品的经销商监管体系不健全、科学用肥的社会化服务体系不完善、农民整体意识有待提高、对使用有机肥养地的农户缺乏补贴等。

有机肥生产企业主要反映目前缺少相应的产业政策扶持，例如在铁路运输中，有机肥作为常规货物计算运费，不能享受化肥的铁路运输优惠政策，有机肥的运输成本通常为化肥的两倍。而且，跟化肥相比，有机肥生产过程的人力成本相对较高，比如使用秸秆混合禽畜粪便堆肥过程包括农民收秸秆、打捆、粉碎、搅拌、运输等诸多环节，都需要消耗大量人工，导致有机肥生产成本较高。希望政府能对回收秸秆、运输有机肥等过程给予补贴， 对有机肥企业的用电用水价格等给予优惠等。

综上所述，基于不同主体的意识、行为现状和利益诉求分析，该文初步构建出化肥减量的多方联动机制框架(图3)，后续研究应该重点从肥料生产与使用监管、耕地保护责任、农业清洁生产补贴政策等角度提出具体的体制机制设计，包括主要利益群体的权利责任等。比如目前每户都发的地力补贴对鼓励农民使用农家肥、有机肥没起到真正的激励作用，如果通过构建有效的耕地保护责任追究机制与农业清洁生产激励机制，把耕地有机质、耕层厚度等监测指标写进土地承包合同和流转合同，并把指标的变化作为奖惩依据，则会从根本上刺激农民养地护地的积极性。

5 结语

综上所述，化肥减量化行动涉及的内容广泛，需要协调和平衡的利益群体众多，在当前农业供给侧结构性改革和农地三权分置的政策背景下，充分发挥社会各界力量，通过综合运用规范性、激励性和市场性政策工具和手段，建立有效的化肥减量化管理多方联动机制，是应时所需。值得一提的是，农业绿色发展的前提要确保国家的粮食安全，有机肥部分替代化肥并不代表完全不用化肥，现阶段完全依赖有机肥和农家肥无法保证我国的粮食安全，因此要将用地、养地相结合，化肥、有机肥配合使用，在保持和改善当前地力水平的前提下，通过提质增效来确保粮食安全、农民增收。

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