南京市浦口区特色小镇建设的现状调查与思考

赵慧　曾军　陈娟娟

摘要：特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域特色、生态特色、文化特色等），打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。南京市浦口区积极稳妥推进特色小镇建设，形成了“遍地开花、百景争艳”的喜人态势。为更好地使特色小镇成为浦口区经济增长的新引擎、创业创新的新平台、产业发展的新高地、文化传承的新载体、美丽浦口的新名片，课题组走访调研了相关职能部门，实地考察了4个典型特色小镇，并对296份有效问卷进行数据分析。在此基础上总结其做法，梳理其瓶颈，并对推进路径加以探析。

关键词：特色小镇；浦口区；成效；瓶颈；对策建议

一、浦口特色小镇建设取得的成效

（一）产业发展突出“特而强”

瞄准特色产业。产业选择决定小镇未来，产业定位是特色的重中之重。浦口在特色小镇的产业谋划和定位中，紧扣产业升级趋势，锁定产业主攻方向，即便是主攻同一产业，也差异定位、细分领域、错位发展，培育具有行业竞争力的“单打冠军”。求雨山中华书法小镇定位在“中华书法”上，应该说匠心独运、个性鲜明，不但南京没有，而且江苏也独此一家（镇）。聚焦产业融合。浦口特色小镇秉持“一业为主、多业融合”的发展理念和思路，融合多种产业功能、文化功能、旅游功能。如天景生态旅游小镇规划设计时，根据自身特色，采取复合联动的产业发展模式，以旅游为主导，以商业、观光、创意、文化和健康等产业为辅助支撑，以实现由核心产业向衍生产业过度，最终向配套产业发展。突出创新创业。在“大众创业、万众创新”的背景下，浦口两岸设计小镇以多元、包容、开放、跨界为引领，紧盯高端装备制造前端的工业设计，兼顾智能设计和商业设计，重点实施“科技、人才、文化、金融”战略，全力打造中国工业设计标杆、世界工业设计高地和全球资源聚合平台。

（二）功能叠加力求“聚而合”

突出文化功能。浦口特色小镇把文化基因植入产业发展全过程，培育书法文化、台海文化、温泉文化、佛教文化等，汇聚人文资源，形成“人无我有”的区域特色文化。例如求雨山中华书法小镇竖向产业链除展览功能外还将融入创作、交易、馆藏、认证等九大中心；横向产业链除书画外，还将引入笔墨纸砚、装裱、印章等产业，形成书画产业链全覆盖。 嵌入旅游功能。浦口特色小镇利用自身的旅游资源，打造3A级景区，老山天景生态旅游小镇站位更高，打造5A景区。除了传统的景区旅游外，还赋予小镇休闲旅游、体验旅游、教学旅游、健康旅游等更加多元化的旅游功能。夯实社区功能。浦口特色小镇旅游社区公共服务配套设施将按照国家级旅游度假区的标准进行打造，规划设计建立“小镇客厅”，提供“智慧小镇一体化”APP，推进公共WIFI和数字化管理全覆盖，完善医疗、教育、文体、商业、休闲等公共设施，实现公共服务不出小镇。

（三）建设形态展现“精而美”

地貌特色“融入式利用”。根据地形地貌，做好整体规划和形象设计，确定小镇风格，建立特色小镇电子空间坐标图，界定规划范围（规划面积控制在3平方公里左右）和建设用地范围（建设面积控制在1平方公里左右，建设面积原则上不能超出规划面积的50%），建设“骨架小”小镇。建筑特色“个性化设计”。浦口从小镇功能定位出发，强化建筑风格的个性设计，系统规划品牌打造、市场营销和形象塑造，让传统与现代、历史与时尚、自然与人文完美结合，建设“颜值高”小镇。生态特色“嵌入式开发”。坚持生态优先，在保留原汁原味自然风貌的基础上，确定小镇独特风格，建设有浦口特色和人文底蕴的“气质特”小镇。目前，浦口特色小镇是独特的自然风光之美、错落的空间结构之美、多元的功能融合之美、多彩的历史人文之美的有机统一。

（四）制度供给保证“活而新”

改革突出实验。对于国家的改革试点、省里先行先试的改革试点、符合法律要求的改革试点，允许特色小镇优先上报、优先实施、先行突破。如以项目为核心成立SPV公司，做好PPP投资模式下的项目运营及管理。政策突出个性。出台专门支持小镇建设的专项规划，用创建制代替审批制，实施动态调整制，扶持政策有奖有罚，运用期权激励制和追惩制双管齐下的办法，对如期完成年度规划目标任务的特色小镇，区里给予建设用地和财政收入奖励，对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣用地奖励指标。服务突出定制。为特色小镇提供个性化服务：人员配置、土地征用、安全保障等，由专门机构统筹、协调，并实行政策倾斜，做到项目优先审批、资金优先统筹、土地优先安排、问题优先解决。在满足规划条件基础上创新招商方式，由传统的“筑巢引凤”转变为“引凤筑巢”，即客商有需，我有所为。

二、浦口特色小镇建设存在的瓶颈

（一）落地政策缺乏竞争力，统筹推进力度待提高

协调力度不大。目前，扶持特色小镇发展的政策涉及到财政、金融、土地、项目等多个方面，政策主管部门来源于多个上级部门，协调性配套性不够，难以形成政策集聚效应。系统性不够。基层反映，虽出台了一些扶持政策，主要是指导意见中纲领性政策，很多相关扶持政策没有进一步细化，导致扶持政策迟迟不能发挥作用。另外，市里的考核指标不太稳定，参照标准时有微调等。建设小镇的周期3-5年难以见成效等。

（二）产业特色不够鲜明，产业定位有待转型升级

主導产业不明显。除“中华书法”小镇是全省独此一家外，其他大多小镇缺乏在业内特别是全国、全省有影响力、有竞争力的特色支柱产业，有的特色产业总量不大，有的虽有特色产业，但产业集中度不高。问卷显示，68%的受访者选择“浦口特色小镇主导产业不明显”。另外，还有个别小镇缺乏产业引领，导致面临类房地产的倾向。产业定位不高端。一些特色小镇产业业态相对低端，大多数没有围绕战略新兴产业开展，前沿引领与核心竞争力不足。问卷显示，超过60%的特色小镇为传统产业升级，如旅游、文化等，其中以旅游产业为主的小镇占比达到37%，超过三分之一，连同占比16%的文化产业一起，仅文旅类小镇便超过特色小镇的半壁江山（图一）。

（三）运营主体需厘清，市场化运作待深入

运营主体模糊。特色小镇相关通知中明确要求“政府引导、市场（企业）主导”，但在实践过程中，受传统政绩考核驱动，小镇开发模式多为地方政府投资驱动，或由地方政府委托地产公司等机构负责开发运营。直接导致招商企业领域分散、项目细碎化、核心产业不突出等现象，造成实质上的运营主体模糊。市场化程度低。从申报、建设和培育的特色小镇来看，建设项目主要还是靠政府推动，市场化力量不足，项目建设民资投入滞后、投融资渠道单一。问卷显示，“政府投资、 招商引资”的传统融资方式占比高达55%，产业基金、股权众筹、PPP等融资方式尚有很大创新突破空间（图二）。生产要素集聚和经济辐射功能偏弱，弱化了对人才、资金、技术等生产要素的吸引力、凝聚力，尤其是影响与弱化了对大客商、大资金、大项目、高精尖技术的吸引力、凝聚力。

（四）缺乏人才和专业技能培训，人才支撑后劲不足

现代职业农民难以留住。传统农民的认知水平和知识储备已经无法满足特色小镇的需要。部分由农转商的农民，通常知识水平不高，服务理念落后，缺乏系统专业知识和技能培训。同时，区域之间、城乡之间的发展不均衡，基础设施和社会公共服务差异悬殊，导致人才很难在乡村集聚，受过较好教育、年富力强的农村“精英”大多流出就业。创新创业人才难以引进。在小镇策划和建设过程中，虽一直致力于加快推进各类公建配套建设，大力引进优质教育医疗资源，为创业者量身打造国际化的新型社区。但实践过程中新型就业空间、居住空间、文化精神空间构建不足，未能很好地实现以“业”留人、宜“居”养人、以“文”传人，直接削弱了对创新创业人才的吸引力。问卷调查显示，比起薪酬与发展空间，创新创业人才更看中交通、工作环境及配套设施等因素（图三）。

（五）产城融合待深化，共建共享待拓展

产城融合需深化。部分特色小镇地理区位不优、能级不够、产业集聚不足，造成社区建设与功能开发的基础不牢。产业园区、旅游景区、文化展区、居民社区都相对独立地分散在街道、社区，小镇自身与产业的深度融合欠佳，有的小镇社区功能配套刚刚起步，公共服务功能建设滞后于产业打造，缺乏良好的商务、人居、教育环境配套。共建共享不足。部分小镇有追求景观“城市化”，建筑“西洋化”的倾向，个别地区为了达到某些考核指标，对现有的建筑推倒重建，对本地居民全部迁出。问卷显示，38%的受访者认为特色小镇建设与自己“关系不大”或“无关”（图四）。农民大多一次性获取拆迁费用或者土地出租费用，一般不拥有企业股份、不参加分红，其主体意识和归属感不强。

三、浦口特色小镇建设的对策建议

（一）紧扣小镇之“核”，特色化与高端性融合定位产业

选择高端主导产业。聘请高端规划机构进行设计，瞄准国内甚至国际一流水平，充分对接“中国制造2025”“互联网+”等国家战略，紧扣产业升级趋势，锁定产业主攻方向，构筑产业创新高地。每个特色小镇立足一个主导产业，打造完整的产业生态圈，培育具有行业竞争力的“拳头产品”。如杭州云栖小镇、梦想小镇都是信息经济特色小镇，云栖小镇以发展大数据、云计算为特色，而梦想小镇主攻“互联网创业+风险投资”。升级传统产业。利用“互联网+”、服务经济等新手段、新模式，改造提升以一般性制造业等传统产业为主导的特色小镇，注重个性化定制等产业链高端环节的培育，由传统制造为主向前端研发设计、后端服务升值等全产业链延伸，同时加强制造业与旅游业、文化创意产业等在特色小镇的融合发展，真正提升传统产业的技术含量与价值等级。实现产镇融合。在特色小镇的产业培育发展中，围绕主攻产业，紧扣产业发展趋势，瞄准高端产业发展方向，或建新链条，或做强链条，或补足链条，或延伸链条，努力把产业链的触角延伸到方方面面，形成集群发展和规模效益。加快特色小镇社区功能建设，坚持生产、生活、生态三生融合，将特色小镇打造成高端产业的集聚区，统筹城乡发展的平台，居民生活和创业的场所。

（二）抓住小镇之“魂”，乡土文化与衍生文化融合活化文化

打造小镇文化自有品牌突出个性化。随着特色小镇的竞争进入白热化，下一步，特色小镇比拼的将是小镇IP。评定更看重特色小镇是否有历史文化积淀，是否有成型的小镇IP，这一点，在第二批全国特色小镇公示名单中尤其明显。比如：北京市怀柔区雁栖镇、海南琼海市博鳌镇等。接下来，要以文化基因（书法文化、台海文化、佛教文化、温泉文化等）的繁育为核心，以文化元素的提炼、创意和再生设计为手段，对属地特色自然资源、人文资源、产业资源等关联性资源实行一体化深度整合后，打造以理念识别、行为识别、视觉识别、社会反馈等系统化的特色小镇文化IP为指向，孕育出村落的独特气质与性格。完善公共文化服务体系突出人性化。着手组建文化专家指导服务组，人才下沉到一线，资源下沉到基层，帮助特色小镇在规划编制中融入文化元素。如在特色小镇设立文化站、文化礼堂，派驻文化员，激励文化志愿者参与特色小镇文化建設，以提升特色小镇居民文化素养，丰富特色小镇文化生活。支持和鼓励民间资本多渠道投资特色小镇图书馆、纪念馆等相关公共文化设施建设，鼓励采取政府购买服务等多种方式加强公共文化产品供给，在特色小镇优先搭建更加有效、更具特色的公共文化服务平台，提供优质的公共文化服务。如加快推进“互联网+公共文化服务”，尝试上线“你点我送——浦口文化惠民通”平台等。加强文化成果互联互通突出智慧化。牢固树立“文化+”的战略思维，找到传统文化与现代社会生活的契合点，把文化的力量融入经济和社会事业发展，充分发挥“文化+”的能动力、主导力和衍生力。并运用“文化+”的动力和路径，有效助推特色小镇建设，充分发挥文化在塑魂、育人、兴业、添乐、扬名等方面不可替代的作用。

（三）立足小镇之“本”，“物质文化需要”与“美好生活需要”融合共建共享

让居民口袋“鼓”起来。积极探索依托小镇发展，深化农村土地制度改革，做好承包地“三权”分置工作，让农民有“恒产”。同时由点及面采取“小镇+企业+农户”的利益共赢模式，引领群众实现资源变股权、资金为股金、农民变股东的“三变”发展模式；着力打造“小镇政府、企业、市民”的利益共同体，积极引导广大群众通过“协会+企业+农户”形式，从事农副产品生产经营和旅游商品加工增收致富；深化农民工返乡创业专项试点改革，让更多的农民变“产业工人”“创业老板”。让居民尊严“立”起来。依托居民消费合作社、社会治理“大联勤”、“乡贤会”等载体，塑造集传统乡村社会和现代城市社会于一体的城市文化，培育浦口市民精神，推进“农民变市民”进程，提升居民在特色小镇建设过程中的获得感、自豪感和幸福感。让居民幸福“多”起来。推进基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖和辐射，促进城乡一体化发展。例如广东和浙江的许多乡镇都已放开了对外省籍人口医疗和教育的相关限制，可以享受均等的公共医疗、教育服务，在部分乡镇，外来务工子女同样享受当地的免费义务教育服务。

（四）聚好小镇之“智”，现代职业农民与创新创业人才融合“培引”人才

围绕本地资源育人才。对标找差，加强对现代职业农民的培养和管理：以常态化业务培训为抓手，组织从业人員学习产业政策、市场动态、环境保护等知识。与市级有效联动，探索建立市、区、镇街三级现代职业农民培训体系。另外通过“请进来教”、“走出去学”、“挂钩帮带”、“院校深造”及打造实践基地，编印本地教材等多种形式培训现代职业农民。围绕特色产业引人才。产业是特色小镇的灵魂，只有产业发展起来，人气才能聚集起来。浦口要以独特的产业和优质的服务打造从“种子仓、孵化器、加速器到产业化基地”的全程式创新产业链，吸引创客集聚。另外，要以人才带项目、项目带人才，招商引资与招才引智深度融合，为特色小镇建设“助跑”。桐乡乌镇互联网小镇、杭州玉皇山南基金小镇、北京房山基金小镇就是这类成功的例子。围绕特色服务留人才。建立常态化联系优秀人才制度，探索“集成式”“预约式”“清单式”等多重个性化服务模式，放大“洋人镇长”效应，落实好人才工作联动机制，为人才打造全程“保姆式”服务，做好人才服务的“店小二”，确保人才来得开心、干得安心、留得舒心。

（五）统好小镇之“力”，有为政府与有效市场融合创新机制

政府顶层设计。积极发挥政府引导作用，学习浙江特色小镇成立区级领导牵头的管委会，紧抓顶层设计“牛鼻子”，做好综合配套服务体系建设，突出规划的前瞻性和协调性，统筹考虑产业导入、人口导入、生态环境保护等内容，在特色产业小镇有效探索“多规合一”。同时，将扶持高端产业发展的各项优惠政策向特色小镇进行倾斜，助力“高精尖”产业小镇快速发展壮大。市场化运营。设立投融资平台，引导社会各方力量参与小镇规划建设，使市场主体和当地居民成为特色小镇开发建设的真正主体。创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、PPP、BOT等融资路径，加大引入社会资本的力度，以市场化机制推动小镇建设。引入第三方机构，让专业的人做专业的事，提供专业的融资、市场推广、技术孵化、供应链整合等服务，使小镇成为新型众创平台。党建优势植入。学习浙江特色小镇“党建抓实了就是生产力”的先进做法，将党的政治优势、组织优势转化为发展优势。探索设立“特色小镇党委、党总支、下属党支部”垂直管理组织线，并通过组织单建、产业联盟、兜底管理等模式，把支部建在小镇发展一线，把党的领导贯穿特色小镇培育发展全过程，统筹推进小镇党建和发展工作，为特色小镇植入红色基因。

参考文献：

[1]浙江特色小镇建设的重要经验[J]. 翁建荣.浙江经济.2017（10）

[2]产业转型与文化再造：特色小镇的创建路径[J]. 周晓虹.南京社会学.2017（04）

[3]特色小镇：城镇化空间布局新模式[J]. 张莉.环境经济.2016（ZB）

[4]省长李强：特色小镇是供给侧结构性改革的浙江探索[J]. 浙江林业.2016（03）