各级党委贯彻民主集中制的现状、问题及对策

周颖

党的历史证明，什么时候我们党对民主集中制坚持和运用得好，党的事业就前进就发展；什么时候坚持得不好，党的事业就会受到损失甚至遭到破坏。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）强调，党的政治生活必须坚持民主集中制原则，指出“坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合，是民主集中制的重要组成部分，必须始终坚持，任何组织和个人在任何情况下都不允许以任何理由违反这项制度”。本研究在中国浦东干部学院的学员中对“各级党委（党组）领导干部坚持和运用民主集中制的情况”进行了问卷调研，有效问卷来自113名领导干部，其中厅局级42人，县处级71人。

一、现状分析：以上率下，重点在一把手

《准则》抓住各级领导机关和领导干部这个重点，从各级党委（党组）、党委（党组）主要负责同志、领导班子成员三个层面对民主集中制进行集中阐述，逻辑严密，层次清晰。基于此，问卷对各级党委（党组）、党委（党组）主要负责同志和领导班子成员坚持贯彻民主集中制的情况进行了比较。从调查来看，在党委、一把手和班子成员三个类别的评价上，县处级领导干部均高于厅局级领导干部。而不论在县处级人群还是厅局级人群，一把手的分数均低于党委（党组）和班子成员。一把手评分较低，这说明一把手在贯彻民主集中制方面，表现得不如党委（党组）和班子成员。厅局级评分较低，说明厅局级领导干部在贯彻民主集中制方面，表现得不如县处级领导干部。从结果得出的启示是，贯彻民主集中制，关键在以上率下，重点要抓住一把手。

“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央身体力行、率先垂范，自上而下坚定推进全面从严治党向基层延伸，以上率下，以良好的党风带动政风、民风，赢得了群众信任和拥护，开创了党和国家事业新局面。风成于上，俗化于下，上行则下必效。因此，在贯彻落实《准则》的过程中，就要以上率下，一级做给一级看，一级带着一级干，一级抓一级，层层落实到“最后一公里”，使民主集中制真正贯彻到党内政治生活的方方面面。

以上率下要以领导干部为重点，抓住关键少数。中纪委专题片《永远在路上》中，时任中石油一把手的蒋洁敏为谋私利乱开“绿灯”，他的下属则睁一只眼闭一只眼，成了帮凶和同谋；“什么都要抓一把手才行，管住了一把手，就管住了问题的绝大部分。”而在专题片《打铁还需自身硬》中，广东省政协原主席朱明国因严重违纪落马后，也表示“当一把手35年，我的体会如果你一把手开口了，基本上没有人反对。”蒋洁敏和朱明国的话，既是对自身教训的沉痛反思，也是对一把手问题的警示提醒。

二、问题分析：分类要求，杜绝禁令性行为

《准则》坚持问题导向，对于坚持民主集中制，从正反两个方面明确了边界，划设了禁区。对于应该怎么做，有6处“必须”等指令性要求；对于坚持民主集中制不应该怎么做，有11处“不允许、不得、不能、不准”、3处“坚决反对和防止”、2处“坚决防止和克服”、1处“坚决反对和纠正”等禁止性规定。针对《准则》中的禁止性规定，本研究进行了调研。

1.各级党委（党组）存在的主要问题：集体领导不到位。受访者普遍认为各级党委（党组）最突出的问题体现在“议而不决、决而不行、行而不实”，占比42.2%；其次是“独断专行或各自为政”，占比35.6%。“以党委具体决策名义集体违规”虽有发生，但比例最低，占比13.3%。这些问题都是各级党委（党组）不能正确坚持集体领导制度的具体表现。

各级党委（党组）必须坚持集体领导制度，这是党实现正确领导、有效治理国家的根本保证。《准则》将各级党委（党组）集体领导摆在坚持民主集中制原则的首位，从三个方面作了强调：一是对什么问题进行集体领导。《准则》指出，各级党委（党组）要善于观大势、抓大事、管全局。这就决定了集体领导的内容主要是对重大问题进行决策。一般来说，所谓重大问题，是指对全局有着关键或者比较关键意义的问题，主要特点是全局性、整体性、战略性。凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用，都属于重大问题，必须经集体讨论作出决定。二是按什么程序进行集体领导。要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数作出决定。三是用什么制度规范集体领导。《准则》充分吸收了党在民主集中制发展过程中的创新成果，比如提出要落实党委常委会（或党组）议事规则和决策程序；要健全常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度；要建立上级组织在作出同下级组织有关重要决策前征求下级组织意见的制度。

2.主要负责同志存在的主要問题：发扬民主不到位。受访者普遍认为各级党委（党组）主要负责同志在贯彻民主集中制过程中，最为突出的问题是“名为集体领导，实际上个人或少数人说了算”，占比57%；其次是“名为集体负责，实际上无人负责”，占比27%；最后是“研究讨论问题时，搞一言堂甚至家长制”，占比24%。对主要负责同志而言，排名第一和第三的问题都是由于一把手不能很好地发扬民主的结果。正如习近平同志在参加河北省委常委班子专题民主生活会时讲到，有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。这是对民主集中制的巨大破坏。排名第二的问题，则是由于主要负责同志不够敢于担责。

如何杜绝此类问题的发生？《准则》指出，各级党委（党组）主要负责同志必须发扬民主、善于集中、敢于担责。一是发扬民主。各级党委（党组）主要负责同志要当好“班长”，必须要注意向自己的“一班人”作宣传工作和组织工作，要善于处理自己和委员之间的关系，把这“一班人”指挥好。遇事要明说，要勤说，要慎说，才能更好地发扬民主。明说，是要把问题摆到桌面上来。勤说，是要互通情报。主要负责同志要鼓励各委员之间把彼此知道的情况互相通知、互相交流。慎说，是不要轻易表示赞同或反对。要注意征求和倾听各部门的意见。很多地方实行的一把手末尾表态制，就是一把手在充分发扬民主的基础上，最后综合集体意见并作最后陈述表态的做法，这就从制度上为发扬民主提供了保障。

二是善于集中。“善于集中”的要求高于“正确的集中”。善于集中包含创造性、目的性和大局观三个层面的要求。当前，形势任务和党内情况发生了很大变化，面临着许多复杂的新情况新问题。因此，党委主要负责同志必须能够在应对复杂局面时，创造性地运用集中原则。善于集中的第二个要求是目的性。集中的核心是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，坚决同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不折不扣贯彻执行中央的路线方针政策和重大决策部署。善于集中的第三个要求是大局观。主要负责同志要学会“弹钢琴”。要学会抓中心工作，又要围绕中心工作同时开展其他方面的工作。要善于处理个人利益和集体利益、部门利益和全局利益之间的关系。

三是敢于担责。责任只有轻重之分，而无有无之别。作为党委（党组）主要负责同志，必须坚持原则、认真负责，面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争。

3.领导班子成员存在的主要问题：分工负责不到位。受访者普遍认为各级党委（党组）班子成员在贯彻民主集中制过程中，最为突出的问题是“研究工作时，不能充分发表意见”，占比65.6%；其次是，“决策形成后，不能一抓到底”，占比51.1%；“违背集体决定，自作主张，自行其是”排名第三，占比20%。

《准则》从三个方面对加强领导班子成员的分工负责作了强调：一是要充分发表意见。领导班子成员要切实增强全局观念和责任意识，在集体决策时充分发表意见。特别是对分工负责的工作，要吃透上情、掌握下情，提出具体意见供集体决策。在集体决策过程中，要秉承对党和人民事业高度负责的精神，敢于提出不同意见。二是要执行集体决定。领导班子成员要严明党的组织原则和党内政治生活准则，守纪律、讲规矩，集体讨论时可以畅所欲言，一旦作出决定，就必须坚决执行，一抓到底。如有不同意见，可以保留或向上一级党组织提出，但在上级或本级党组织改变决定以前，除执行决定会立即引起严重后果等紧急情况外，必须无条件执行已作出的决定，不得违背集体决定自作主张、自行其是。三是要维护班子团结。调研中，71%的受访者认为领导班子成员存在“当面不说、背后乱说，会上不说、会后乱说，当面一套，背后一套”的错误言行。这就要求领导班子成员在对集体负责的同时，必须尊重主要负责同志，积极配合支持工作；领导班子成员之间要相互协作，相互补台。当然，维护班子团结绝不是一团和气、相互包庇，而是坚持讲原则、讲规矩，发现问题和不足及时指出，共同维护坚持党性原则基础上的团结。

三、对策研究：制度治党，开创落实民主集中制的新局面

研究还对“深入贯彻落实民主集中制的现实途径”进行了调研。受访者普遍认可的现实途径是“加强民主集中制贯彻执行情况的经常分析和考核评估”（占比39%）和“关键要看高级干部做的怎么样”（占比33%），前者是机制的问题，后者是干部的问题。

《准则》除了抓住各级领导机关和领导干部这个重点，从各级党委（党组）、党委（党组）主要负责同志、领导班子成员三个层面进行阐述，还充分吸收了我们党在民主集中制發展过程中的创新成果，及时将民主集中制建设的理论创新、实践创新成果转化为制度成果，加强民主集中制的制度建设力度，进一步增强了民主集中制原则的针对性、指导性和可操作性。《准则》在阐述坚持民主集中制原则的部分，涉及四项制度。

1.坚持集体领导制度。健全和完善科学民主依法决策机制，落实党委常委会（或党组）议事规则和决策程序。明确议事决策事项，谁来议事决策，什么时候提交会议议事决策，努力实现细化、量化，防止抽象化和主观随意性。确定会前准备、会议召开、会议决定、会后跟踪、会议监督等流程，避免简化步骤、颠倒程序。

2.落实党委常委会（或党组）议事规则和决策程序。《准则》要求，凡属重大问题，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则进行议事决策。这十六字原则的制度化有助于推进党委内部议事和决策的民主化、科学化、规范化。具体地说，这“十六字”原则既有原则和纪律，又有方法和程序，既重视民主的形式，又重视民主的内容，把协商民主同程序民主统一起来，把个别和一般统一起来，构成了科学决策的严密体系，具有很强的可操作性。只要坚持按照这十六字原则去做，就可以从决策层面保证党的各项工作的成功。

3.健全常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。明确报告时限、报告内容、如何报告，明确监督对象、监督范围、监督方式，健全党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的方式和程序，坚决反对和防止独断专行或各自为政。

4.建立征求下级组织意见制度。上级组织在作出同下级组织有关重要决策前，要征求下级组织的意见。明确哪些决策属于征求意见的范围，征求意见的方式和操作程序，征求意见的结果运用，切实把统一意志和集思广益有机结合起来，充分发扬民主，增强决策的科学化、法治化水平。

习近平总书记指出，新形势下，我们党的自身建设面临一系列新情况新问题新挑战，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。要想从容迎接挑战，就要把民主集中制原则贯彻好落实好。关键要从思想上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，重点是要从干部和机制两方面努力，各级党委（党组）、主要负责同志和领导班子成员要对照《准则》，准确把握民主集中制的原则和内容，以制度作保障积极探索，不断健全和完善民主集中制的贯彻执行。

（作者：中国浦东干部学院领导学教研部副教授、博士）

责任编辑：狄英娜 李民圣