财政管理改革40年：回眸与思考

齐守印

内容提要：中共十一届三中全会后至今40年来，财政改革几乎一直是我国经济、社会、政治等各项改革的“突破口”和“重头戏”，在分步推进财政体制改革的同时，各个侧面的财政管理改革也在与时俱进地开拓前行，并取得了堪称丰硕的成果。本文着重从财政支出结构变革、财政调控方式转型和财政管理科学化方面对40年来我国财政管理改革的基本历程、主要成果及其历史价值进行了简要回顾与分析。

我国财政改革转眼已在持续不断的艰难探索中走过了40年不平凡的历程，一路沐风栉雨、披荆斩棘，取得了一系列堪称丰硕的成就，也积累了很多值得总结的经验。中共十八届三中全会将我国财政改革目标定位于构建现代财政制度，而现代财政制度包括既相互联系又可相对区分的两大侧面：财政体制和财政管理。限于篇幅，本文仅就财政管理改革的成就与效果加以简要分析。

一、财政收支结构的变革

财政收支是财政管理的基本对象，而财政支出结构的变革既基源于民间经济所有制结构和产业结构变化等客观因素的推动，也是财政管理自觉适应客观因素变更趋势的结果，而它本身的性质和特征则是构成一个国家财政制度的重要方面，其先进程度如何不仅反映一个国家治理现代化水平，而且直接关系到国家治理效果。40年来，随着所有制结构由一元向多元发展和财政收支管理改革的不断推进，我国财政收支结构逐步实现了向现代模式的转型。

财政收支结构包括财政收入结构和财政支出结构两方面。无论财政收入结构还是财政支出结构都可以从不同角度进行分类，用以说明不同方面的问题。其中，能够体现财政制度变革的财政收支结构分类，一是财政收入的形式种类结构和财政支出的功能分类结构，二是财政收支的政府层级结构；前者主要体现财政收支的公共性和现代性程度，而后者则主要体现财政收支责任和权力纵向分布的体制特征。这里仅就前一结构类型加以分析。

翻开1979年6月时任财政部长张劲夫在全国人大五届二次会议上所做《关于1978年国家决算草案的报告》不难看出，当时的财政收支结构具有两个显著特征：一是类级科目构成相当简单，表明那时财政收支管理仍比较粗放。财政收入主要有工业企业收入、商业服务业企业收入、工商税收、关税、收费罚没等几大类，财政支出的类级功能科目主要有基本建设投资、企业挖潜改造和流动资金、地质勘探和工交商业事业费、支援人民公社和各项农业事业费、文教卫生科学事业费、国防战备费、行政管理费、对外援助和总预备费等十类。二是财政收支科目序列和占比构成反映出那时以国有经济为主体、集体经济为辅助的所有制结构和以支持经济建设为主要功能。在收入方，基于国有资产权益的国营企业上缴利润不仅在类级科目中排于首位，而且在1121亿元决算收入总额中占到39.25%，而基于一般公共权力、依据社会契约性税法从民众和企业征收的工商税收仅占40.23%。在支出方，经济建设类科目不仅排在优先位置，而且在1111亿元国内支出总额中，用于经济建设领域的前六类支出占比高达62.76%，而用于直接提供公共物品的文教卫生科学事业费、国防战备费和行政管理费支出占比仅为29.69%（其中用于满足民众社会性公共需要的教科文卫支出只占10.14%）。

经过近40年的经济和财税管理改革，到2017年，中央和省、自治区、直辖市一级的财政预算已经扩展为由一般公共预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保障基金预算构成的复式预算体系，仅从全国一般公共预算来看，财政收支结构与改革前相比发生了重大变化。一是财政收支类级科目大为扩展，特别是一般公共预算支出类级科目增加到24个，呈现出细密化的结构特征，反映出预算管理已经朝着精细化和透明化方向显著推进。二是财政收支科目序列和占比构成已发生显著转型。据财政部官网公布的全国一般公共预算决算信息①2017年全国财政决算National Government Final Accounts（2017）［OL］.中华人民共和国财政部官网。计算，在2017年的一般公共预算决算收入总额（168630亿元）中，依据一般公共权力征收的各种税收收入占比提升到80.37%，来源于国有产权收益的国有资本经营和国有资源有偿使用收入合计占比下降到9.61%，其余为债务和收费罚没等非税收入。支出方面，类级科目基本按照公共性程度从高至低、从一般到特殊的顺序依次排列，而各类支出的占比构成则鲜明地显示出以直接用于提供公共物品为主的特征。在总额高达203085.49亿元的财政支出中，一般公共服务、外交、国防、公共安全这四类国家政权运转支出占比19.66%，教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、住房保障、城乡社区这七类保障人民生存发展性公共需要的支出合计占比52.7%，节能环保、农林水利、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、金融、国土海洋气象、粮油物资储备这八类经济建设性公共支出合计占比23.35%，债务付息和债务发行费用支出合计占比3.12%，援助其他地区等支出占比1%。

两相比较，我国财政收支结构在过去40年中发生了具有深刻意义的巨大变化。首先是收入种类结构的变化，充分表明我国财政收入来源已由较多地依赖直接投资取利转变为基本依靠公共经济终极主体依照社会契约性质的税法让渡经济权利，从而实现了公共收入形式结构的现代化转型。其次，财政支出结构在类级科目排序层面的明显更易，表现出我国财政已由改革前的生产建设型转变为市场经济国家通行的公共服务型；各类支出占比位置的显著调整，则反映出我国财政已由改革前以通过直接投资发展经济增强国家实力、满足人民物质生活和普遍就业需要为主，转变为以提供各种制度政策类和有形实体类公共物品满足人民公共需要为主；类级支出科目由简单到细化的显著演进，则体现出随着经济发展水平的不断提高，因应公共需求层次逐步递升的自然趋势，我国运用财政支出提供公共物品种类范围日益扩展和预算管理集约化水平明显提升。财政收支结构的上述变化无可争辩地向世界宣示，我国财政已经义无反顾地告别了以产权收益为主要支柱、以直接投资发展经济为支出重点的生产建设型模式，完成了向以各种税收为基本支柱、以提供各类公共物品为支出重点的现代公共型模式的华丽转身。

探究我国财政收支结构实现历史性转型的驱动力量，除了我国生产力发展水平由低向高攀升、所有制结构由一元转为多元、资源配置机制由计划为主变为市场为主这三项客观性基础因素以外，那就是我们较为自觉地顺应生产方式的演化，较为及时地扬弃了前苏联传授的“非税论”和朴素直隧的财政职能观念，分阶段有步骤地推进了以税制改革（包括利改税、费改税）为主要内容的财政收入形式改革和以满足市场活动主体公共需要为着眼点的财政支出结构改革。脱离客观基础因素而将转型之功归于推进改革的主观努力，显然具有唯心主义之嫌；反之，若仅强调客观因素的基础推力作用而贬低自觉改革之功，则近乎机械唯物论的界说。

值得辨析的是，绝不能依据过去40年我国财政收支结构所发生的历史性变化而否定我国改革开放前那30年财政本质上具有的公共性。道理很简单：建国后30年的中国财政，在解放初一穷二白、百孔千疮的经济社会基础上起步，在财力极其微薄、收支安排捉襟见肘的情况下，通过精打细算的艰难运筹，有力支撑了扫清残匪、抗美援朝、抗美援越等战争取得完胜和以两弹一星为代表的国防事业发展，维护了良好社会安全秩序和56个民族大家庭团结，支持建成了门类较为齐全的国民经济体系和铁路、公路、航运交通网络，通过支持农田水利基本建设、农业科技和国营农垦等事业总体上解决了世界第一人口大国的温饱问题，通过支持国有和集体经济发展保证了全体城镇劳动者普遍就业，同时也通过促进教育文化科技医疗事业空前未有的发展而显著提升了全民族的身体素质和文化科学素质。其中哪一项属于服务某个特殊阶级、特权阶层利益的非公共性支出？毋须赘述即可明了，它所支撑的国防安全、社会秩序、文教卫生、基础设施等固然属于公共财政理应保证提供的公共物品，即使是通过支持国有和集体经济发展保障劳动力广泛就业、通过支持农业发展保障6至8亿人吃饭穿衣，也无疑是公共财政需要设法解决的公共性问题，甚至可以说是确应摆在更紧要位置优先加以提供的公共物品，因为民以食为天是比什么都硬都大的世界性公理。可见，改革开放前的中国财政同样属于以维护和增进最广大人民公共利益为根本宗旨的公共财政，就实质而言勿庸置疑。当然，解决这类公共性问题，完全可以并且应当采取更加符合公共经济原理的间接途径实现，而不必或者不应采取当年我国所选择的那种通过财政投资举办国营农场、军垦兵团直接生产粮棉油和举办国营工厂直接生产民用工业品的方式，但这里所涉及的只是提供公共物品方式、层次和实现途径选择上的优劣之分，而与对当时财政是否属于公共财政的本质性判断无关。

二、财政调控方式的转型

财政运用预算、收支等政策手段对经济社会生活进行适当调节，作为广义财政管理的一项重要内容，是财政发挥国家治理基础和重要支柱职能的重要体现，无论在计划经济抑或在市场经济体制下都是责无旁贷的。但在不同体制下财政实施调控的政策模式和手段方法等机制（简称宏观调控机制）却有很大差别。40年来，适应我国经济体制由传统计划模式向市场经济模式的转变，财政宏观调控机制至少从两个方面发生了可谓脱胎换骨的变革。

其一，财政宏观调控的总量平衡模式逐步地由慎于安排财政赤字、注重保持年度收支平衡的古典模式，转变为旨在逆经济波动周期主动安排财政赤字、着眼于跨年度收支平衡的现代模式。改革开放以前，我国财政从理财观念到政策原则方面始终坚持年度平衡的古典稳健原则，虽然也曾多次通过发行债券或向人民银行透支弥补收支缺口，但基本上都是在迫不得已的情况下才安排尽可能小的财政赤字，并且很快就通过采取挖潜增收、紧缩支出等措施填补赤字、恢复到收支平衡略有结余的轨道上来。近40年来，随着对外开放的不断深入和市场经济体制的逐步确立，我国经济发展的对外依存度大为提高，越来越融入全球化轨道，以致在获取开放红利的同时，也日益深化和敏锐感受到国际经济周期波动的影响。适应这种变化，自应对1997年亚洲金融危机影响肇始，着眼于保持国民经济持续稳定增长，我国财政宏观调控理念和政策模式逐渐转向通过主动安排较大规模赤字、加大财政投资力度拉动国内需求填补因外贸出口缩减而出现的总需求缺口，并名之为积极财政政策。2008年由美国次贷危机引发全球性经济衰退以来，我国进一步加大了积极财政政策的实施力度。2013年后经济增速下滑成为“新常态”，积极财政政策欲罢不能，为强化逆周期调控，近年来则结构性减税降费与扩大财政投入同时发力，主动提升了赤字率。通过扩大赤字安排的财政支出大部分用于增加基础设施投资，形成了对改善经济发展基础条件和人民生活环境具有长期利好的大量优质社会资本，也有相当部分用于鼓励城乡生产生活消费和支持经济领域科技进步、产业结构优化升级等需求侧结构性改革，其积极效应已经并正在继续显现出来。为增强运用积极财政政策对宏观经济酌情及时施加预调微调的机动性，同时保持预算运行的稳定性和财政政策的连续性，中央财政自2006年开始建立预算稳定调节基金，此后又要求地方财政运用预算超收资金建立预算稳定调节基金。预算稳定调节基金的设立，不仅对维护各级财政预算稳定运行起到了积极作用，而且通过资金蓄水池功能有效地配合了实施逆周期调控、跨年度平衡的宏观财政政策需要。我国财政宏观调控政策模式所发生的这种重大转变，从1978和2017两个年份财政决算的相关数字比较中可以得到直观性证明。1978年在全国财政收支总计只有1100亿元规模的情况下仍有决算结余10.18亿元，而2017年在全国一般公共预算收入规模增长到16.86万亿元之时，收支决算差额却高达34455.49亿元，占当年支出总额（20.3万亿元）的16.97%，而且预算支出总额中仅债务付息支出和债务发行费用支出就分别达6273.07亿元和59.72亿元。其中，中央财政当年决算收支相抵后赤字15500亿元，年末国债余额已达134770.15亿元；预算稳定调节基金余额为4838亿元，相当于1978年全国财政收入总额的4.35倍。

其二，财政实施总量与结构调控的政策手段和方法发生显著变化。40年前，我国所有制结构中除居主体地位的国家所有制之外就是城乡集体所有制，国家通过国营企业和财政控制着资金、物资、矿产、外汇等几乎全部经济资源，一切经济资源都通过计划指标、行政审批、党政机关指令进行配置，资金、资源随着计划走；与此同时，在前苏联传授的“非税论”和“税收无用论”影响下，税制简而又简，税种单一、税率长期不变、税前扣除基本没有，税收仅具有向居民和非国有经济组织征集财政收入的功能。在此背景下，除了预算投资拨款及其数量增减这种手段和方法之外，财政对经济社会生活实施调控既无必要也无可能采取其他更多手段和方法，甚至可以说，财政连同拥有货币发行、信贷、利率、汇率等工具的金融一起都只是计划的“附庸”而不具有独立的宏观调控地位。1979年以后，随着所有制结构多元化、经济体制市场化、市场主体活动自主化等基础层面改革的逐步推进和参与经济全球化深度广度的显著提升，通过多次税制、非税收入制度、财政支出方式改革和财政调控政策模式的转变，我国财政对经济社会生活实施总量调控和结构调节的政策手段和方法日趋丰富、现代化水平日益提高。在收入侧，除及时运用税种、税目、税率、税前扣除、出口退税、政策性税收返还和各种行政性收费、公共物品使用收费、政府性基金、企业固定资产折旧等手段，通过减税降费减轻市场活动主体税费负担，致力于扩大投资、出口与消费需求促进供需总量以外，还广泛运用这些手段实现结构调整政策目标。在支出侧，着眼于实现总量平衡和结构优化政策目标，在继续运用财政全额投资加强基础设施建设、有计划地调节投资需求和经济社会结构的同时，还广泛运用部分补贴、贷款贴息、政府采购等多种调控手段，补贴和贴息范围扩大到社会保险、农业保险、保障性住房租金、科技开发、农机购置、退耕还林、节能减排、污染治理等众多领域，补贴、贴息方式逐步由事前、事中发展到事后根据实际效果兑现。在这些调控手段和方法的具体运用方面，多数都具有明确的针对性和指向性，根据调控目标和政策属性的差异，既有长期稳定持续有效的，也有适应形势变化随机适度调整的，同时逐步重视和加强对各种财政调控政策及其手段、方法的效果评估，并根据评估结果不断加以改善。

财政调控机制的上述两方面变革，从整体上明显提高了调控效果，显著增强了稳定增长、增加就业、稳定物价与通货、维护国际收支平衡等调控功能，对优化经济发展环境、平抑经济波动幅度、稳步改善人民物质文化生活、保障经济社会协调发展、促进科技进步和产业结构优化升级、加强生态文明建设起到极为重要的作用。

三、财政管理方式方法的科学化

在财政体制和财政政策既定的前提下，财政管理方式方法科学与否，对于财政资源配置效率、财政政策目标实现和财政资金、国有资产使用效果具有重要影响。改革开放以来，随着各级财政干部理论和业务素质的提高，通过加强对国外先进经验做法的学习借鉴和自主研究创新，我国财政运行各个环节的管理方式方法都得到显著改善，财政管理的科学化、规范化、精细化水平大为提高。

（一）预算管理

作为财政收支及其相互衔接平衡计划的预算是统筹配置公共经济资源的基本工具和各项财政政策的综合载体，在整个财政运行中处于中枢地位。因此，预算管理成为整个财政管理的核心环节，对财政资源配置效率和财政政策目标的实现起着关键性作用。但是，改革前，我国预算管理处于相当原始的粗放落后状态：预算编制起步晚、时间短、内容粗疏，各类专项资金基本上未能落实于具体使用项目，各级政府提交同级人代会审议批准的总预算只有几千字的预算报告和按收支大类列示的预算平衡表，致使人民代表机关对公共预算的审议批准权形同虚置；1994年3月全国人大八届二次会议通过、1995年开始施行的《预算法》虽然规定各级政府预算由本级各部门预算组成，但时至1999年，预算年度开始前，从中央到地方各级各公共部门都未曾编制载明可用资金总额与分类结构、列示具体支出项目的综合性预算文本，所用资金待人代会通过政府预算之后由本级财政部门按经济分类逐步批复；收支预算指标安排均在粗略估计基础上采取基数加增长的方法加以确定，对各部门支出数额的安排缺乏经过精细核算的分类支出标准，财政资源配置的科学性和规范度不高；预算安排不能统筹所有财政性资金，预算内外资金配置各行其是；各支出部门对财政资金只讲投入需要、不计产出绩效；预算缺乏基于法律约束的刚性，执行过程中根据党政领导意志随时追加调整，以致被戏称为“一年预算、预算一年”；基于预算内容粗疏、缺乏经过论证审慎安排的具体项目，预算执行效率较低，预算执行进度与时间进度差距很大，大部分安排用于经济社会发展的专项资金迟至每年第四季度集中进行具体分配、乃至最后一个月才能完全落实到使用地区和单位，致使除真正急用资金之外，其他大部分专项资金在整个预算年度内都处于闲置状态，严重影响政策执行效果、财政资金使用效益、公共物品及时提供和经济社会事业发展；只有年度预算，而缺乏中长期财政收支计划，以致预算编制难以瞻前顾后、未雨绸缪、统筹谋划，严重损害公共经济政策的预见性和连续性，制约财政作为国家治理和宏观调控基本支柱功能的有效发挥。

针对上述弊端，将预算管理改革列为各项财政管理改革的重中之重，从多方面进行了创新性探索并取得巨大进展。改革进程以2013年举行的中共十八届三中全会为界，大致分为前后两个阶段。前一阶段自中共十六大闭幕之后起步，中央与地方互动，以预算管理模式变革为中心进行了大量探索，在多方面取得初步成果。后一阶段从中共十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开始，党中央、国务院以构建现代预算制度为目标主导预算管理深化改革，不仅推进力度空前之大，而且在内容方面涵盖并远远超出了之前的改革探索，将我国预算管理改革推向崭新高度。

预算管理模式改革由地方先行探索，财政部以广阔胸襟及时总结推广地方所做的首创性有益探索，因势利导地引领改革不断深化。1998年春，在财政部和省政府主要领导支持下，河北省财政厅率先研究谋划制定出包括规范支出标准、分类细化核定、按部门编制、提早部署准备、预算内外资金统筹、采用零基预算法、非属特殊紧急事项杜绝追加调整等多项内容在内的预算改革方案，经省政府常务会议审议通过后印发实施，1999年4月开始按照改革方案编制下一年度政府综合预算和各部门预算。同年11月全国人大预工委副主任苏宁、张光瑞赴河北调研预算改革情况，12月全国人大常委会九届二次会议通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》要求细化预算编制，同时预工委要求在提交2000年中央预算草案时报送部门预算，先从教育部、农业部、科技部和劳动保障部开始试点。2000年2月，财政部在石家庄召开全国财政工作会议，由河北省介绍改革内容与做法，部长讲话提出要求，将预算管理改革推向全国。由此起步，河北预算管理改革步步深入，从规范管理提升到绩效管理（2004），由预算编制延伸到预算执行（加快支出进度，2005），由年度预算扩展到发展性资金三年滚动预算（2008），这些深化改革探索也先后被财政部以不同方式向全国推广。2013年以后，中共十八届三中全会将深化预算管理改革置于构建现代财政制度三项主要内容的首位加以部署并组织推进，强调“实施全面规范、公开透明的预算制度”“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”2014年国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，强调“改进预算管理和控制”“实行中期财政规划管理”“全面推进预算绩效管理工作”“加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。

横向预算体系改革一直由中央推动，自1991年国务院颁布《国家预算管理条例》规定“国家预算按复式预算编制”肇始，分步向前推进。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“改进和规范复式预算制度”“建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1995年《预算法实施条例》规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。在这些法定制度基础上，我国横向维度的预算体系从长期实行的单式预算逐步演化为由一般公共预算、政府性基金预算（1997）、国有资本经营预算（2008）和社会保险基金预算（2010）构成的复式预算。预算改按复式编制和执行，将不同性质的公共资金通过不同的预算文本和收支平衡表分别对应衔接平衡，资金来源与运用脉络清晰，不仅便于加强和细化管理，而且有利于增强预算透明度。2014年国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，强调“完善政府预算体系”“明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系”“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”。

此外，还在改革完善预算收支科目、提高预算执行效率、推进预算信息公开、完善预算民主制度等方面进行了大量探索。其中浙江省温岭市2005年以来在市和乡镇两级持续探索试行参与式预算民主，组织公民大众通过各种形式直接参与预算决策和执行监督，为我国在法定的间接式预算民主基础上嵌入公民亲身参与预算决策和监督的直接民主机制积累了经验。根据2014年8月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，温岭参与式预算民主实验已被吸纳为《预算法》修正案新增设的第四十五条。

（二）国库管理

财政资金的收缴、存放与拨付管理直接影响到财政运行效率、资金安全、使用效益乃至财政政策的有效实施。但改革以前，我国长期实行分散收付制度，财政资金在收缴过程中几经汇缴转手才进入国库；财政支出层层转拨、以拨作支，在最终支用之前大量分散滞留在作为中间环节的主管部门和基层预算单位的账户上。在这种收付管理模式下，一是资金运行效率低，影响财政资金使用效益和财政政策效果；二是透明度较低，监管难度大，容易引发截留、挤占、挪用等资金安全问题乃至贪污浪费等腐败现象；三是财政资金运行信息反馈缓慢，难以为预算管理提供准确的数据，影响宏观调控的决策。

为克服这些弊端，从2001年，财政部开始主导推进以构建现代国库制度为目标的财政资金收付管理机制改革。一是清理、整顿、撤并税费征收机构汇缴账户和预算单位多头开设的资金账户，按照规范化要求建立统一的国库单一账户体系，所有财政资金均须通过国库单一账户体系来运行。二是改行收支直达的资金收付方式，在税金和非税收入收缴方面，以财税库银电子缴库横向联网为技术基础依托，采取国库集中收缴办法，使税费收入直达各级财政在银行开设的资金专户；在财政支出拨付方面，区别不同情况分别采取财政直接支付或财政授权支付两种方式，大部分资金实行财政直接支付，其中工资和养老金等支出由各级国库直接拨付给劳务提供者，政府采购款项直接拨付到公用物品供应商和建筑施工企业账户，小部分实行财政授权支付的支出不再经过主管部门而由国库直接拨至用款单位。三是通过电子通信网络对财政资金运行过程实施动态监控，及时发现问题、纠正差错、制止违规行为。四是建立国库现金管理和国债余额管理制度，在对代理银行执行国库收付业务改行有偿服务机制的基础上，以保证财政资金及时支付为前提，对暂时沉淀闲置在国库的财政性存款实施增值运作，以实现资金保值增值、增加财政收入。经过多年努力，我国已经基本建成科学规范、高效透明、运行流畅、监控有力的中国特色现代财政国库管理制度。

（三）财政支出管理

除前面已经涉及的财政支出结构外，属于财政支出管理范畴的支出方式是否具有乘数效应、运行过程是否透明、拨付进度是否富于效率、使用效益是否合乎预期等，都直接关系到它所承载的财政政策目标能否有效实现。财政支出管理这些层面的改革同样丰富多彩、成果甚多。

一是支出方式改革。改革前，我国财政支出方式除支持农业农村发展的专项资金以外，主要采取全额拨款一种方式。在通过所有制结构改革使微观经济主体和资金来源渠道多元化的情况下，如果财政支出继续单纯使用全额拨款并在事前、事中拨付这一种方式，显然会局限财政投资的乘数效应和对其他渠道资金使用的引导功能，也不利于加强对财政资金使用效果的监督控制。有鉴于此，多年来我国各级财政根据专项资金性质和支持对象的不同，将支出方式由全额拨款一种扩展到差额拨款、部分补贴、贷款贴息等多种，以放大财政资金调控引导社会资金的杠杆功能；在拨付程序上，对许多财政支持项目资金采取执行中据实审核报账制以杜绝欺诈、挪用行为，或者采取执行完毕经验收评估后再视绩效情况兑现承诺的补贴、贴息资金，以确保资金使用效益。

二是政府采购支出改革。改革前，对机关事业单位所需批量公共用品、较大器具设备和建筑工程支出，都是将财政资金拨付给用款单位由其分散购置、自行支付。问题在于，一方面，在改行市场经济体制之后，公共部门本应利用购买需求量优势通过公开竞争批量采购获取价格优惠而节省财政资金，但在由各预算单位分散购置的支出机制下，却难以发挥这种竞争优势而达到节省资金的效果；另一方面，实行市场经济后人们的趋利动机大为增强，继续采取由预算单位自行购置和支付的管理方式，由于采购过程分散隐蔽、透明度低、监督难度大，极易产生单位或负责采购人员借公款购置吃卖家回扣、化公为私的腐败行为。着眼于解决这些突出问题，1996年河北、上海、深圳等地方财政部门率先探索试行通过公开竞争进行政府采购的改革，1997年夏季财政部要求河北省财政厅在烟台召开的文教行政财务工作会议上介绍相关做法，倡导各地广泛探索，从而将这项改革逐步推向全国。此后，通过公开竞争实施政府采购的覆盖范围不断扩大，并且将政府采购政策运用于支出节能环保、科技创新和相关产业发展，资金节约率一直保持在10%左右，财政节支、经济调节、环境保护和防治腐败等多重效果日益显现。

三是财政转移支付支出分配机制改革。财政转移支付是上级财政着眼于实现辖区内公共服务均等化和纵向财力平衡而对下级财政给予的各种资金补助，在提供者一方构成支出总额中或大或小的组成部分。因此，财政转移支付既属于纵向财政体制中上级承担支出责任、平衡下级财力缺口的一个环节，就其资金分配而言也属于财政支出管理的一项内容。在中国，财政转移支付古已有之。但在改革前，财政转移支付资金分配历来属于机密事项，主观随意色彩较浓，由于缺乏规范性和透明度，不仅难以保障资金分配的科学性，而且不可避免地引起“跑部钱进”的不正之风并由此造成资金分配不公，势必不同程度地减损财政转移支付制度的应有功能。1994年推出的中央与地方分税制改革方案中已包含政府间转移支付制度改革内容。在资金分配方面，经过各级财政部门持续不断的研究探索，已逐步由原来根据听取下级部门情况汇报后酌情进行的所谓“合理分配法”转变为依据相关基础因素和激励约束规则构成的“公式计算法”，科学性、公正性、规范性和透明度大为增强，显著提升了相关公共经济政策调控效果，并从源头上遏制了基于财政资金分配机制的不正之风和腐败行为。

四是建立和完善财政支出进度促进机制。预算编制改革将专项资金细化到具体项目，虽然为加快预算支出进度奠定了良好基础，但公共部门多年形成的“重扩大预算规模、轻预算执行效率”积习并未明显改变，财政支出进度缓慢、效率低下、年底突击花钱、年终结转过多的问题一直比较突出，严重影响财政资金使用效益、制约公共物品及时提供和经济社会发展。为克服这一弊端，2005年河北省财政厅报经省政府同意着手试行支出进度促进机制：明确各类财政支出进度要求，对各厅内支出管理处实施支出进度考核，对各省级部门和市县实施支出进度考评，在全省公共部门范围内按月通报，对省直部门财政支出年终结转超过合理比例的采取收回和扣减下年度同类专项资金预算的惩罚措施。这一办法很快得到北京市等地方响应。2009年后，财政部将加快支出进度列为预算执行管理的一项重要内容，开始逐步强化督导。2013年后，国务院将加快财政支出进度、提高预算执行效率作为扩大内需的一项重要措施列入行政效率督查范围，相关管理机制得到进一步强化和完善。

五是对以财政支出为资金来源的重大公共设施推行共建共用机制。长期以来，我国公共部门习惯于“大而全、小而全”的资产管理模式，即使像信息网络、电讯台站和科学实验室等财政投资较大的公共设施，各相关部门、科研院所、大专院校也都倾向于自搞一套，一方面由于使用者较少而致相关设施设备利用率低，而随着技术进步很快就需更新重置，客观上属于公共资金和资产浪费；另一方面，各部门各单位重复购建，不可避免地加剧财政收支矛盾。针对这种弊病，湖南、河北等省财政厅从20世纪90年代后期开始相继试行类似公共设施跨部门跨单位共建共用改革，得到财政部有关业务司倡导推广，对降低公共部门费用支出、提高公共经济效率产生了积极效果。

六是对无需均等化配置的经济发展类专项资金实行依据产出效益招标竞争分配。着眼于提高财政专项资金使用绩效，广东省财政厅经过研究于2008年3月出台《关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革意见》，对省财政预算安排的部分经济类专项资金，打破传统分配模式，改行以使用绩效为资金分配和项目遴选的判断标准，通过由使用者申报、公开招标、专家评审、集体研究确定等要素构成的竞争性决策机制优选资金使用者，将绩效管理贯穿于专项资金分配和使用全过程；对由国家立项、省级配套的同类项目资金，也在符合国家有关规定的前提下按此机制分配。这种财政专项资金分配机制中包含的绩效导向理念以及通过竞争性分配规则设计来保障资金使用绩效目标实现的改革思路具有合理性、创新性和启发性。

（四）国有资产管理

在权责发生制政府综合财务报告资产负债表资产科目中列示的国有资产三个构成板块与国家财政之间存在着不同性质的内在联系，对财政运行发展产生不同程度的影响。其中，机关事业单位占用的公务性国有资产既是财政资金的直接转化物，其初始购建和维修、改造、更新资金均来源于财政支出；经营性国有资产的大部分原始来源也是财政资金，国有企业财务与国家财政相对分离以后，虽然其新增投入主要来源于国有资本税后利润，但仍然通过国有资本经营预算与国家财政保持着内在关联，尤其是金融类国有资本时而需要借助于财政部发债转换机制使国有银行资产负债率保持在稳健水平；自然资源类国有资产有偿使用收入则是财政非税收入的一个重要构成部分。有鉴于此，自20世纪90年代以来，我国在国有资产管理方面先后推出一系列改革措施，各级财政部门都不同程度地参与其中。一是2006年财政部相继以第35、36号令颁布《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，将公务性国有资产各个环节纳入初级法制轨道，并据此推进资产管理与预算管理、财务管理有机结合，逐步深入探索公务性国有资产占用绩效评价，以提升国有资产占用和相关财政支出使用绩效；二是2018年6月中共中央国务院发布《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，将分散在多部门的金融类国有资产综合管理责权整合起来，由各级财政部门统一承担和行使；三是2017年末中共中央发布《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，以便强化全国人大常委会对各类国有资产管理的权力监督，国务院随之明确由财政部门负责包括公务、经营和自然资源三类国有资产管理综合报告工作的具体事务。这项改革，彰显出我国着力改变多龙治水、政出多门、争权诿责局面，逐步推进国有资产管理责权整合的体制优化趋势。

（五）财政监督机制

财政监督是借助于必要手段、方法、形式、规则、途径、体制等对财政运行过程中各相关主体行为依法实施监察督促，通过制止、纠正和查处违法违规行为，维护财经秩序、促进财政政策落实、实现预算控制和绩效目标、防范各类财政风险的活动。改革前，我国财政监督主体、手段、方法、形式、途径单一，监督规则粗疏，监督体制不完善，致使监督机制相当薄弱。

改革以来，在健全完善财政监督机制方面相继采取了一系列措施：一是通过加强市县级人大财经委建设和在中央、省级人大设置预算工作委员会，以及细化预算编制以增强可审性和增加预算提前预审程序规则等措施，强化县级以上各级人大常委会对财政事务的权力监督机制。二是在继续保留财政部门对财政收支运行过程控制和预算编制执行监督职能的基础上，组建专司公共经济监督的各级审计机关，主要以事后审查稽核形式对包括财政财务在内的各类公共经济行为实施专业化监督。三是河北省率先开发出软件系统，利用信息网络技术对财政资金运行和公务性国有资产管理进行实时监控。四是推进财政信息公开，旨在借助于社会公众和新闻媒体等体系外力量加强财政运行监督。五是中共十八届三中全会以后，着手建立与预算决算报告制度并行、以权责发生制为会计基础的政府财务报告制度，旨在强化权力机关和公民大众对财政流量、存量和公共财务可持续状况的全面监督。

（六）财政管理制度

用各类成文制度约束财政管理行为是实现财政管理规范化的基本途径。在各类成文的财政制度中，包括法律、法规、规章在内的财政法制具有较强的约束力，依法理财是现代财政管理的根本特征之一。但法制无论多么完善也不可能覆盖所有财政事务，因此，大部分具体的财政事务都需要通过公共部门制发规范性文件实现制度化管理。

首先从财政法制而论，改革前在我国一直属于薄弱环节，近30年内没有一部由全国人民代表大会及其常委会通过的财政立法，即使由国务院制定和颁布的财政法规也残缺不全，中央人民政府政务院1951年颁布的《预算决算暂行条例》独占鳌头，但长达40年时间里未作修改完善。改革以来，我国财政法制建设逐步加强，除提升税法层次、完善税法体系之外，全国人大先后通过了《预算法》（1994）、《政府采购法》（2002）、《企业国有资产法》（2008），2014年又根据预算改革进程对《预算法》做出与时俱进的修订；国务院先后制定并颁布了《国家预算管理条例》（1991）、《预算法实施条例》（1995）、《企业国有资产产权登记管理办法》（1996）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003）、《财政违法行为处分处罚条例》（2004）；在公务性国有资产管理方面，2006年财政部同时颁布了机关和事业单位国有资产管理两个部门规章。由此，财政管理主要方面初步做到了有法可依。一些地方根据财政管理与改革的需要，也因地制宜地制定实施了部分法规和规章，如《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》（2001）、《湖南省非税收入管理条例》（2004）、《河北省省级预算管理规定》（2005）、《河北省财政监督规定》（2006）等。

其次，改革以来，我国从中央到地方各级党委、政府和财政部门针对不同公共财政事项制发了数以万计的规范性文件，用以规范各个层次的财政行为乃至某项财政资金的管理，由此形成大大小小的财政管理制度。这些制度虽然不具有法制约束力，但如果违反了其中有关规定并造成财政资金或公共资产损失的，同样要受到责任追究。

总之，在前40年持续不断改革的推动之下，我国财政管理的形态特征日积月累地实现着从随意到规范、从粗放到精细、从人治到法治、从经验到科学的理性化演进，财政收支结构、调控机制、运行方式、管理方法等诸多方面已面目一新，作为财政管理现代化构成要件的科学化、民主化、制度化、精细化水平均有显著提高，基本完成了由传统落后的财政管理模式向初步现代化的财政管理模式的历史性转型。这足以让我们感到骄傲、自豪和信心倍增。

然而，一旦将考察视野扩展到世界范围特别是发达国家的财政管理，并且站在国家治理现代化的高度冷静客观地加以分析，就不难看到，我们在财政管理现代化方面所取得的进展仍然是初步的，目前还毫无理由为已经实现的进步而沾沾自喜，并不值得为既有成就而感到志满意得。这是因为，与当今世界先进水平和实现国家治理现代化要求相比，不要说我国现行财政管理仍有很多明显弊端亟待克服，甚至我们对财政管理现代化目标的认知方面都还存有很大差距，即使目前设计的财政管理改革既定目标如期实现，也只是搭建起了现代财政管理的基本框架。填补其中的空缺、强化其中的薄弱环节、细化其中的粗疏部分，进一步提升科学化、规范化、精细化、民主化程度，使我国财政管理的制度和机制、手段和方法全面达到以至超过世界先进水平，充分满足国家治理现代化的需要，是从财政管理这一侧面推进财政制度现代化的根本任务所在，因而理应成为进一步深化财政管理改革的努力方向。

任重而道远，有志者事竟成。只要我们在党中央领导下坚持正确的改革方向，在理论与实践互相促进的基础上自觉探索创新，不骄不躁地攻坚克难，肯于脚踏实地、坚忍不拔地持续不懈努力，就一定能够在不太长的时期内达到理想目标。