政府在普惠金融中的职能边界与作用体现

阚晓西 易 赟 郑智新

内容提要：普惠金融发展过程中，市场失灵、垄断、公共物品等问题在不同时期、地区都有一定体现，需要政府参与并发挥作用。本文从明晰普惠金融本质入手，分析政府参与普惠金融的重要意义和积极作用，提出政府参与的原则与边界，并在总结国内外普惠金融实践路径、得失的基础上，提出现阶段我国发展普惠金融面临的挑战和应对建议。

普惠本意是包容性（Inclusion），属于要素配置和分配范畴。普惠金融（Inclusive Finance）是金融资源的普遍性配置过程。相较于传统金融，普惠金融服务对象更为广泛、提供机构更加多元、业务种类更加多样，目的在于通过资金流动完成资源的整合和配置，提高整个社会的福祉与效率。

普惠金融应界定为金融公平。有观点认为，普惠金融关注弱势群体，演化成为一种零和博弈，必然会造成对其他群体的侵犯，变成对市场的某种矫正机制。其实不然，一是普惠金融不是单纯地缩小贫富差距，拉平强弱反而不利于公平，其体现为金融市场中以风险为规则的机会公平，初衷是降低金融排斥、提高金融包容。二是普惠金融的目标群体本身就是所有人，任何人都不能保证未来不会由于意外或者其他原因而成为普惠金融的潜在受益者。

一、政府参与普惠金融的意义和作用

金融是一种稀缺资源，弱势群体由于金融排斥作用而无法正常享有，需要政府积极参与，政府的决策和行为具有重要意义。一是保障金融发展权。普惠金融通过以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，是对金融发展权的维护，更是对人权的一种保障。在这一过程中，由于金融资本的“趋富”性，国家有义务进行分配。二是培育、维护、补充金融市场。当前我国金融市场尚难以自发地提供好的普惠金融服务，需要政府与市场的有效结合，推动建立公平、公正、合理的市场竞争环境，积极引导社会各方参与。三是促进机会均等化，缓解社会矛盾。弱势群体金融需求在难以得到满足情况下，只能转向高利贷等非正规金融途径，易给社会带来负面效应。普惠金融通过要素再分配，缓解个体间要素禀赋差异导致的不同群体利益分配不一致，为其提供均等发展机会，缓解社会矛盾。

政府在发展普惠金融中具有重要作用。一是发挥引导带动作用，增加资金可得性。在金融市场尚不够成熟、商业性金融产品功能偏弱、专业性金融中介数量不足的背景下，需要政府促进金融深化，充分利用金融市场资源配置功能增加被排斥人群的资金可得性。二是发挥成本分担作用，提高资金可承受性。政府可采取针对性财税金融政策，对特殊地域、业务、机构予以一定的支持，从而有效解决弱势群体、金融机构普惠金融成本与收益不匹配问题。三是发挥制度规范作用，推动普惠金融良性发展。政府发挥制度规范作用，可以让市场参与者树立风险和责任意识，营造良好的金融生态环境，有助于防范和化解金融风险，进而实现普惠金融的长期良性发展。

二、政府参与普惠金融需明晰边界

普惠金融提供的服务侧重于长尾群体，主要包括低收入者和小微企业，导致政府在推动普惠金融发展时容易产生偏误，与财政转移支付或社会扶贫产生混淆。我们认为，厘清政府参与普惠金融的边界十分必要，政府必须合理有效地开展普惠金融工作。

第一，要厘清普惠金融与财政转移支付、社会扶贫的界限。财政转移支付、社会扶贫都是在符合某些条件下向特定群体进行的单方面资金流动，并不存在资金偿还问题。而普惠金融在两个方面有所不同：第一，普惠金融是一种金融服务，其本质是资金的融通，讲究“有借有还”，强调可持续性；第二，普惠金融的服务对象并不局限于某些特定群体，帮助贫困人群只是普惠性范畴的一部分。

第二，要界定普惠金融重点人群。普惠金融提供的服务，应该侧重于当前金融制度下有经济行为和偿还能力，但不符合金融服务条件的群体。对于中高收入群体和大中型企业，政府应侧重于营造良好金融生态、合理调节收入分配；对于贫困人群，宜支持有发展潜力、能偿还本息、目前缺少脱贫启动资金的贫困人员，政府要引导金融机构把握好公益性与商业可持续性的平衡；对于无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人的“三无”贫困人员，政府宜以托底救助为主要方式，引导构建多主体参与的社会救助体系。

第三，要划清引导和干预的界限。普惠金融不能遵循完全由计划力量主导的发展路径，这会加重政府负担，造成低效供给，且难以满足多元化的实际需求。政府在普惠金融中履行资源配置职能应当正确处理好与市场的关系，参与的重点在于利用其资源配置职能为市场起辅助作用。金融机构是否提供、提供多少金融产品和服务，应该由其自身决定，政府可以适当引导不同类型的金融机构根据自身特点提供产品和服务，发挥各自比较优势。对于普惠金融服务对象的决策，如其在合法合规范围内发展生产、改善生活等，不应受到政府干预或包揽，政府可以引导低收入人群制定科学合理的计划，对其给予必要的培训和指导。

第四，要合理确定风险控制边界。普惠金融风险管理专业性强、难度大，政府应尊重市场机制的作用，合理把握调控力度、干预界限，实现规范与发展并举、创新与防范风险并重。一是不放任风险因素滋生，严控风险敞口过大，加强对微型金融的宏观审慎管理和微观审慎监管，健全风险监测、预警、应急处理机制。二是不照搬对一般性商业金融的管理做法，需保持一定的弹性和容忍度，实行分类管理、因地施策。三是提高金融机构损失吸收能力，建立政银担合作的风险分担机制，增强金融机构抵御风险能力。四是培育公众的金融风险意识，整合公共信息资源，加强与金融消费者权益有关的信息披露和风险提示，引导金融消费者根据自身风险承受能力和金融产品风险特征理性抉择。

第五，要因时因地审慎参与。目前多数国家普惠金融采取了内生式为主、外生式为辅的发展路径，会经历从初级到高级的两个阶段。初级阶段核心为“共有共享”，以推进主体、服务多样化，惠及人群扩大化为主要特征，解决的是金融排斥问题；高级阶段核心为“公平公正”，强调不同群体获得金融资源的权利、能力、机会及其必要差异性，需要政府更加全面的数据统计、处理、分析能力和应对变化的把控能力。另外，由于地域差异的天然存在，不同地区普惠金融的供需特点、发展阶段、宣传程度等各不相同，需要政府更加精细化的政策制定和施行。这都对政府的管理能力提出了更高要求，而拥有界限意识和合理行动的政府将更好地推动普惠金融发展。

三、在实践中总结提升政府普惠金融的功能

（一）普惠金融国内外实践

国际普惠金融发展大致可分为三个阶段：小额信贷阶段、微型金融阶段、综合性普惠金融阶段。20世纪70年代，一些国家出现小额信贷并不断发展，其中有代表性的是孟加拉国的乡村银行（Grameen Bank）、拉丁美洲行动国家（ACCICN）、泰国的农业和农村合作社银行（BAAC）、印度的自我就业妇女协会银行（SEWA）等，这些银行大多面向特定低收入群体发放担保要求较低的小额信用贷款。20世纪90年代后，随着金融机构的增多与扩张，为低收入群体提供泛金融服务的“微型金融”开始出现，贷款提供者更加多样，更加注重提高机构的商业可持续性。比较有代表性的实践是玻利维亚团结互助银行、墨西哥康帕图银行等。21世纪后，微型金融进一步深化发展，各国逐渐从资助分散的微型金融机构和金融创新转变为建立综合性的普惠金融体系，市场范围、服务手段、技术工具等不断得到扩展。

我国普惠金融的实践与深化金融改革高度相关，离不开经济发展水平的提升与发展方式的转型升级，可分成三个阶段。第一阶段是1997年以前，以公益性小额信贷为主要方向，贷款资金来源主要是个人或国际组织，致力于改善农民、下岗职工的贫困状况，具有试点和模仿性质。第二阶段是1997-2011年，以发展性微型金融为主要方向，随着资金需求的扩大和商业性金融机构的介入，微型金融体系逐步形成，效果范围也扩展至促进就业和改善居民生活。第三阶段是2011年至今，以综合性普惠金融为主要方向，村镇银行和小额信贷组织兴起，金融网络化、移动化趋势加快。2013年后，随着党的十八届三中全会首次将“发展普惠金融”纳入执政行动纲领，普惠金融上升为国家重大战略，进入快速发展时期。同年，互联网金融、移动支付等创新形式开始起步，普惠金融数字化趋势出现，服务深度、广度加强。

（二）实现普惠金融发展的路径与反思

近年来，我国逐渐走出了一条具有中国特色的普惠金融发展道路。一是适当减少金融管制，积极培育多样化普惠金融服务供给主体。通过有效的政策和制度激励，开发性、政策性、合作性、商业性金融机构逐步参与提供普惠金融产品和服务，目前我国普惠金融多层次供给体系已经形成。二是发展草根金融，创新普惠金融供给方式。草根金融是指基于依靠熟人或社圈识别贷款人信用进行贷款的金融服务提供方式。我国通过有序引导民间资本进入普惠金融领域，增加基层金融网点、社区银行，增设农村金融服务室、代理金融服务点、流动银行等，打通金融服务“最后一公里”。三是着力解决信息不对称问题，夯实普惠金融的发展基础。我国不断加强征信体系建设，完善征信系统功能，扩展信用信息采集范围，运用大数据技术革新征信信息处理方式，逐步降低金融机构对贷款人的信用识别成本，提升交易效率。四是积极运用金融科技手段，引导各类机构借助互联网、大数据、云计算等现代信息技术手段，逐步开发移动支付、人脸识别等新产品和新服务，降低金融交易成本，延伸服务半径，提高普惠金融服务质量和效率。五是利用财政资金给予普惠金融支持，不断提高财政资金利用效率。通过市场化方式，综合运用贴息、奖补、政策性保险、融资担保、专项资金、风险补偿、税收优惠等方式，降低、分散金融机构风险敞口，分担服务成本，促进普惠金融深入发展。六是逐步完善普惠金融监管体系。完善普惠金融法律及监管体系，运用支农、支小、扶贫再贷款和再贴现等，并适当降低提供普惠金融服务金融机构的存款准备金率，扩大金融机构资金供给和支持领域信贷投放。

在取得成效的同时，我国普惠金融发展仍存在一些亟待解决的问题。一是金融资源分配不均没有得到根本解决。当前我国普惠金融资源在不同地区、不同领域的配置仍存在不平衡，过度供给与过度稀缺并存，尤其是防风险去杠杆压力下，银行信贷结构性收紧，房地产、国有企业、基础设施等信贷资源释放缓慢，普惠群体获得金融支持难度加大。二是重“量”不重“质”。部分金融机构仅追求覆盖面和供给总量，提供的产品和服务不具有针对性，成本过高、期限过短、风险过大、流程过长，实际上降低了普惠群体获得金融服务的可得性。三是普惠金融相关数据统计指标、口径需要根据实践进一步优化完善。统计数据失真问题需要引起重视，数据基础需要更加夯实，数据分析利用需要建立起部门间共享协调机制。四是金融科技运用不当存在风险交叉传染和社会风险隐患。新型技术手段在提升服务效率方面具有一定优势，但在逐利动机驱动下，存在多头授信、信息作假、非法集资或自融资等乱象和信息技术安全等风险，一旦风险暴露，波及范围和传播速度相较于传统金融显著增大加快。

总体看，政府应当从全局出发，坚持“政府引导、市场主导”原则，借鉴国际和国内实践经验，完善普惠金融发展的整体框架，通过积极培育普惠金融服务供给主体、降低金融服务成本、运用财政金融支持政策、提升监管能力、用好技术手段等方式，加快普惠金融体系建设，让所有人公平享有金融发展权。