论人民法院审判管理规范化运行机制的建构

●石东洋 刘新秀 李志勇

一、传统审判管理模式存在的问题

当前法院新收案件数量继续大幅上升，办案压力持续增大，复杂新类型案件不断增多。以某法院为例，2012年该院共受理案件8360件，至2016年该院的受理案件数已达10983件，增幅达31.38%。传统审判管理模式已经不能适应审判发展的需要，提升审判质效，必须正视和理性分析传统审判不符合审判规律的各种问题，做到有的放矢。

1.传统审判模式不符合审判规律。法官承担程序性工作多，浪费审判资源。在“法官+书记员”审判组合模式下，法官不仅需承担审判核心事务，还要承担送达、接待当事人、案件信息录入等审判程序性事务。这些非审判核心事务耗费了法官大量的时间和精力，分散了法官处理核心审判事务的精力，使得法官无法专司核心审判事务，从而影响了审判效率，造成审判资源不必要的浪费。辅助性工作量大，挤压法官裁判空间。法官承担了过多的辅助性工作。关系定位不清，职能发挥不明显。改革之前，担任书记员是为了晋升法官，向法官学习业务知识，法官与书记员之间是“师徒+上下级”关系，很多书记员不安心本职工作，只想等工作年限满足条件之后晋升为法官。书记员的辅助职能不明显。法官与书记员的关系定位不清使得书记员的业务水平不高，影响办案质量。工作权限不明，分工不科学。在“法官+书记员”审判工作模式下，法官处于绝对主导地位，书记员在法官安排下工作，由于书记员人员较少、工作能力差别较大，法官与书记员的工作权限比较模糊，工作职责时有混淆。

2.审判权运行行政化。在传统审判权运行中，院庭长和一般审判员之间，存在着不同情形的层层汇报和层层审批的不成文却具有重要影响的非正式制度。裁判文书由承办法官拟制后须经院、庭长审核并签发后，才能予以发布。长期以来存在的院庭长审批案件制度、提前请示和汇报制度，从权力行使的过程来看，虽是以审判管理的名义实施，但实质上却是典型的“命令与服从”的行政管理模式。这种权力运行方式，虽在一定程度上保证了本院裁判标准的统一，但使法官的审与判相分离，由此产生了“审者不判、判者不审”的现象，违反了审判的独立性与亲历性原则，与“让审理者裁判，由裁判者负责”的精神相违背。

3.审判队伍参差不齐。一直以来，法院干警主要由部队转业干部、招干、大中专毕业生分配以及近年来招考的公务员，人员虽然经过各种形式的法律业务的培训，经过了多年的工作实践，但法律素养仍存在较大的差别。未能按司法规律配置司法人力资源，没有实现法官队伍的正规化、专业化和职业化，高素质的人才未充实到审判一线，审理案件质量和效率不高，无法应对案件持续增长的压力。

4.院庭长审判管理权、监督权与审判权混同。院庭长审判管理权、监督权与审判权的界限模糊不清，存在审判管理权、监督权对审判权的干涉与超越的不当情形。长期的审判实践中形成的院庭长签发文书等不成文的规定，使院庭长“凡事必问，每案必管”，法官只对院庭长负责，从而削弱了对案件、事实、法律负责的思想意识。院庭长将审判管理权、监督权视为审判权行使，出现管理权主导审判权、压制审判权、替代审判权等情形。

5.案件分配不均衡。法院内部各庭室之间根据审判业务进行案件分配，会出现案件受理不均衡的现象，导致各部门之间忙闲不均，办案效率不高。

二、审判资源管理模式的重构

1.遴选员额法官。2016年3月启动首批员额法官遴选改革工作。经过报名承诺、资格审查、书面考试、民主测评、业绩考核、组织考察、省遴选委员会差额遴选、省法院党组审批和县人大常委会备案等一系列严格的程序，以不超过该院政法行政编制数35%为限，在全院94名法官中产生了首批43名员额法官。法官员额改革保留了现有审判骨干，保持了审判队伍稳定，通过好中选优、优中选强，切实优化了法官队伍结构。

2.组建新型办案团队。结合前期制定的《某县人民法院法官审判团队职责分工及运行暂行规定》与《某县人民法院执行团队职责分工及运行暂行规定》，2016年7月，该院打破庭室界限，重置审判资源，全面组建员额法官与辅助人员相对固定的新型办案团队。根据工作需要，院机关组建12个“法官+法官助理+书记员”的审判团队和6个“法官+执行员+书记员”的执行查控、实施团队；五处人民法庭，按照各自内部分工，分别组建2-3个审判团队。各法官团队由员额法官负责核心审判事务，法官助理、执行员负责专业性辅助事务，书记员负责一般性诉讼辅助事务，将法官团队作为办案单元和管理单元，实现扁平化管理、专业化审判。为配合审判团队建设，充分发挥以法官为主导的审判团队的整体效能，推动司法责任制改革的深入开展，制定《法官指导法官助理庭前准备工作基本指引》，规范了法官与法官助理的工作关系，明确和细化了法官助理处理专业性审判辅助事务的职责。

3.加强司法辅助人员配备。为解决辅助人员不足的问题，任命法官助理11名。以政府购买服务的方式配备司法辅助人员103名，基本满足了日常开庭记录、协助送达和执行等工作需要。创新书记员管理制度，对书记员实行庭审速录类和审判辅助类“双轨制”能级管理，由速录速度快的书记员主要担任庭审记录，由法律基础业务素质高的书记员替代性承担部分法官助理职能，弥补法官助理的不足。将聘用制书记员按技能水平分为初级、中级、高级进行管理，各级对应不同的岗位津贴；设定绩效考核目标，考核结果与书记员每月岗位津贴挂钩，激励书记员爱岗敬业、提升技能，努力打造高素质的书记员队伍，为团队建设提供保障。

4.院庭长办案常态化。制定《关于院庭长办案制度的规定》，实现院庭长办案常态化。对记入员额管理的院长、副院长和其他院级领导必须到一线办案，对案件质量终身负责，院长、副院长、审判委员会委员编入相对固定合议庭，除参加审判委员会讨论决定案件外，还要直接主办或参加合议庭办理案件。对于上级法院发回重审、指令审理案件由入额院领导和审判委员会专职委员负责主审，与原业务庭法官组成合议庭进行审理，必要时组成委员合议庭审理。院庭长主办案件或者参加合议庭审理案件，作为履行审判职责的一项重要工作，纳入对其工作的考评和监督范围。2017年1至8月份，该院院庭长办案3401件，人均办案105件，其中入额院领导9人，人均结案95件，较好实现了院庭长带头办案，办重大疑难案件的目标，并起到了引领、示范作用。

三、提升审判管理质效的路径

（一）建立新型审判管理机制

1.落实司法责任制。推行司法责任制改革措施，现已全面落实员额法官的司法责任。所有审判案件，除少数由审委会讨论决定的以外，独任审判的案件由独任法官自行签发裁判文书；合议庭审理案件的裁判文书，合议庭成员签署后由审判长签发，院庭长不再审核签发裁判文书。实行法官会议集体研判疑难法律问题制度，为法官办案提供智力支撑，法官会议研判意见供法官、合议庭参考。入额院庭长主要审理相对复杂案件，除参加审委会讨论、法官会议集体研判外，院庭长不得单独就自己未参加审理的具体案件向独任法官或合议庭发表倾向性意见，切实保障法官独立裁判。构建独立裁判的运行保障机制。按审判部门、审判条线，分层次建立了法官联席会议、专家法官会议及民商事和刑事行政两个专业法官会议集体研判疑难复杂案件制度。

2.强化院庭长监督管理。完善院庭长的审判管理监督机制。加强院庭长对审判程序事项的监控，案件更换承办人、简易程序转普通程序、延长审限和案件中止等诉讼程序事项，需经庭长审核后报分管院长批准。实行审执流程节点和审执限周报制度及裁判文书报备制度。出台了《关于审判管理和监督工作的若干规定》，厘清院庭长管理监督权力与法官审判权力的界限，规范院庭长的审判管理职能，明晰审判权与审判管理权的界限，将监督管理重点放到程序事项审核批准、审判工作宏观指导、审判质效监督管理以及排除不当干扰等方面。切实规范和解决了落实司法责任制改革后院庭长不愿管、不会管的问题。将充分运用信息化平台，对案件办理和监督管理实行全程留痕，实现制度机制约束的全流程可视化，推进审判监督管理的科学化、程序化、公开化，促进审执质效提升。

3.加强诉前调解与速裁工作。人民法院正在成为引领多元化纠纷解决机制的核心力量，加大诉调对接工作力度，完善诉调对接基础设施建设，设置人民调解室，建立相对固定的人民调解员队伍，开展诉前调解工作。加强各基层人民法庭登记立案与庭前准备、庭前调解一体化工作。深入推进诉前调解工作，有效化解矛盾纠纷。深化立案登记制改革，赋予各基层人民法庭相应的立案职能，方便辖区群众立案。推动多元化纠纷解决机制建设，自2016年8月在诉讼服务中心开展诉前调解工作以来，已通过诉前调解结案136件，使部分案件在立案前即得以妥善化解。

4.建立诉前评估鉴定程序。在诉前调解阶段，将需要进行评估、鉴定的案件由诉前调解法官负责协调，特邀调解员和司法技术科负责实施，在正式立案前先行进行评估鉴定，制定《关于诉前评估鉴定程序的若干规定》，将该项工作措施制度化，规范化。案件评估鉴定程序前置，有效提升了案件审判效率，自该项工作实施以来，已受理诉前评估鉴定案件86件，办结57件，平均每件案件缩短审理期限45天。

（二）优化审判管理方式，推动审判质效提升

1.建立和完善案件动态调剂制度。为提高办案效率，解决各审判团队收结案不均衡的现状，实现均衡结案，该院在院机关各办案单位与人民法庭之间建立相对固定的调剂组合，根据办案进度，实行案件动态分流调剂制度。强化对各审执团队质效指标的调度，每月汇总审、执团队质效数据，进行全院通报，适时调度。完善审判团队的案件动态调剂制度，合理划分调剂组合，以员额法官未结案数和月结案率两项指标为调剂标准，按照各团队结案进度，实施调剂4次，调剂案件162件，有效提升了审判案件的结案均衡度。规范案件繁简分流，强化简易程序适用。2017年一审民商事案件简易程序适用率达79.69%。

2.加强类案指导，提高案件质效。建立并不断完善刑事类案指导性案例库，开展案例指导工作。制定《关于刑事类案案例指导制度的规定（试行）》，在院局域网设立刑事类案指导性案例库，类案指导性案例作为刑事裁判定罪量刑的参考，在审判类似案件时参照，保障适用法律一致。自2015年以来录入指导性案例库的案例达百余篇。一定程度上实现了刑事案件类案同判的目的。目前，该院正在积极准备，对民商事案件生效裁判文书进行筛选，确定典型案例，建立民商事案件指导性案例库。

3.推行要素式审判，为规范法官助理工作机制提供指引。对离婚、机动车交通事故、劳动争议、民间借贷和金融借款等常见案件类型，梳理法律关系构成要件，分别整理各类型案件的《审理要素确认表》和《审理要素对照表》，由当事人和法官特别是法官助理填写，帮助法官和法官助理明析案件审理思路和基本要素，解决庭前准备工作无章可循的问题，为规范法官助理庭前准备工作提供指引，促进一次开庭成功率的提升。

4.建立法官业绩考评机制。研究部署落实上级法院指导意见，探索建立法官绩效考核工资分配办法。法官业绩主要考评办案数量、办案质量、办案效率和办案效果，并结合综合审判调研等工作内容，综合反映责任轻重、办案质效、办案难度等因素，综合形成法官业绩考评，研究确定审执工作的指标体系，对各员额法官进行全方位考核。理论调研、信息宣传、日常考勤等亦纳入绩效考核内容。成立法官考评委员会、法官权益保障委员会。

5.建立审判辅助人员业绩考评机制。以岗位职责和承担的工作为基本依据，全面考评审判辅助人员德、能、勤、绩、廉，重点考评工作情况。各审判、执行团队建立法官助理和书记员工作台账，对法官助理的跟案、调查取证、庭前调解、草拟法律文书等情况，以及书记员跟案情况建立明细，提供基础数据，政策研究与审判管理团队每周逐月进行统计。

（三）加强信息化建设，助推审判质效提升

1.推进透明阳光司法。以信息化建设为依托，建立和完善审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大信息平台。制定《关于进一步加强司法便民工作提高办案效率的若干意见》等相关规定，从立案、送达、审理，到宣判、执行各环节，进一步规范工作流程。2014年以来，向当事人发送执行进展信息3万余条，在中国裁判文书网公开裁判文书26697篇。加强法院政务网站和政务微博自媒体建设，扩大司法公开的覆盖面。

2.加强智慧法院建设。推行网上公告、电子送达、远程视频开庭等措施，提高审执质效。2016年8月在开通淘宝网司法拍卖平台，所有执行财产均在该网拍平台公开拍卖，确保拍卖工作公平公正、高效便捷。至2016年底，经淘宝网拍卖平台拍卖后处置执行财产42宗8000余万元，在实现透明拍卖的同时，也为当事人节省了大量拍卖佣金。