行政审批清单下政府简政放权存在的问题及建议※

●王梦华

我国的行政审批是随着计划经济体制的建立而产生的[1]。在传统的计划经济体制下，政府习惯以万能的管理者的身份出现，指导着政治、经济、文化和社会各行各业的社会生产活动。在改革开放初期，法制建设的滞后使得行政审批制度成为一种法律的替代品，长期以来作为贯彻落实党中央、国务院决策部署以及维护社会秩序的一种重要手段。然而，随着社会经济的不断发展以及经济全球化的推进，我国行政审批制度的缺陷日益凸显，政府职能的越位、错位和缺位现象并存，“该放没放”、“该管没管”现象严重。因此，厘清政府、市场、社会三者的权力边界，列举行政审批项目清单是简政放权的基本方法和核心内容。

一、行政审批清单下政府简政放权取得的成就

第一，政府取消和调整了大量行政审批项目。2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，推进了行政审批制度改革。至此，从2001年至2012年间，调整或取消了六批行政审批项目，有效的释放了市场活力，增强了社会进行自我调控能力。2013年，李克强就任总理后向社会承诺，要取消和下放国务院各部门的行政审批事项567项[2]。截止2015年6月，国务院分九批共取消和调整行政审批事项3000余项。2016年国务院开出的简政放权任务清单，又取消了50项以上的行政审批事项。2017年国务院召开的第一次常务会议上，李克强总理再次决定取消一批中央指定地方实施的行政许可，并整理规范一批行政审批中介服务事项。我国各省、市行政审批项目在政策的带动下，也进行了行政审批制度改革。以天津市为例，2014年天津市在滨海新区建立了行政审批局，把18个部门216项审批职责全部划转到行政审批局，由行政审批局直接审批，109枚公章被聚合成1枚公章，极大的提高了政府效率[3]。我国基层行政审批制度改革也在进行，以江苏省盱眙县为例，2014年8月，盱眙县启动行政审批制度改革并建立“5张清单”，并且在2015年7月24日，盱眙县成立了国家首个县级的行政审批局，有115项行政审批权转入行政审批局，在盱眙县内实现了“一枚公章管审批”[4]。

第二，政府向社会组织和市场转移审批事项的举措行之有效。主要体现在两个方面：一方面，简政放权的不断深入，行政审批制度改革试图打破政府一元主导的格局，从2013年开始，中央政府决定将部分审批权交由行业协会承担[3]。行业协会在行政审批制度改革中存在地区优势、信息优势和专业人才优势，并且在协助政府行业管理与协调方面也有较大作用。另一方面，“三证合一”登记制度的实施使得政府事项成功向市场转移。2015年，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出要深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现三证合一[5]。

第三，政府行政审批体制的创新——行政审批局的设立。为了解决行政审批职责分散、效率低下的问题，2014年天津在滨海新区首建行政审批局。18个部门，216项审批权，连同部分审批工作人员，全都转入行政审批局，由行政审批局启用专用章审批，在新区内实现了一枚印章管审批。行政审批局还简化了审批流程，采用“车间式流水线”的方式，“车间式”管理审批工作人员，“流水线”作业，“一口式”审批，网上“直通车”办理[3]。随后，天津滨海新区的行政审批体制模式，受到广泛关注。2015年3月，国务院发出了《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，正式要求在天津市所有区县和河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。

第四，行政审批的制度化、规范化建设持续推进。近几年来，为巩固简政放权中行政审批制度改革取得的成果，国家先后制定了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》、《关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见》等40多个政策文件和规定。2004年7月1日《行政许可法》的实施，进一步从法律角度对行政审批的事项、权限、内容、程序作了明确的规定。各地方政府制度化、规范化建设在中央的领导下也逐渐拉开帷幕。湖南省是行政审批制度化、规范化较早的省份，从2008年开始，湖南省政府着手制定了《政府服务中心管理和服务规范》、《政府政务服务中心质量管理与考核评定》[3]。随后，山东、广东、浙江、河南、河北、重庆等多地纷纷制定相关政策来规范行政审批工作。山东省在2008年12月，根据新泰市行政审批服务中心的实践，制定了《行政标准服务体系要求》、《服务管理标准体系》、《服务工作标准体系》和《行政服务规范》等行政审批标准，2011年，山东省质监局等20个部门，还建立了“山东省服务业标准化协调推进制度”，为山东省行政审批规范化建设起到推进作用。广东省在2013年制定了《行政审批事项办事指南编写规范（广东省地方标准）》；浙江省宁波市、台州市都制定了《行政审批事项办理指南编制规则》；河南的鹤壁市制定了《行政审批标准化建设实施方案》；河北在2011年出台了《行政（审批）服务规范》，并在全省推广；重庆的涪陵区制定了《行政审批过程控制规范》、《行政服务中心服务规范》，并且今年在重庆全市推行。

二、行政审批清单下政府简政放权存在的问题

经过多年的改革，审批项目数量虽大幅削减，审批管理水平虽有所提高，但是随着简政放权的不断深入，面临的问题也逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面：

（一）有法不依，执法不严，简政放权程序不规范

权力是把双刃剑，把权力关进法律和制度的“笼子”是我们一直追求的目标，但是在简政放权的实际运行中依然存在不规范的现象。虽然政府高层一直积极推进“简政放权”，国务院和地方政府也出台了一系列推进行政审批制度改革的文件，但是落实效果仍不理想。如一些利益部门对保留下来的审批事项，随意增加前置要求，导致业务办理中提供的材料并没有少；此外，由于行政审批事项所对应的下放标准或取消标准存在差异，一些部门在开始分权工作时出现严重不匹配的问题；还有一些手握审批事项的利益部门执行人员在行使审批权力时“徇私”，“关系户”往往能在审批过程中更快地得到受理，这些现实状况都在一定程度上阻碍了权力的正常运行。

（二）各层级、各部门职责权限模糊且权责不对应

简政放权的推进，行政审批权下放力度的不断增大，使得它在实际运行中暴露出弊端。一是各地、各层级对具体的行政审批权力的职责权限划分模糊。经调研发现，一些行政审批可由两个或多个部门共同实施，这种共同实施模糊了行政审批权力的职责权限的划分界限，一旦出现重大事故，各部门则相互推诿，无人负责；同时行政审批权力的职责划分模糊也是造成“审批难”现象的一大根源。一项审批需要多个部门的多重程序，其中甚至夹杂重复审批，再加上一些行政机关的工作人员想从中获利，办事拖沓，受理人的“审批难”问题亟待解决。二是各部门各层级，尤其是上下层级政府之间职责分工不明确[6]。简政放权过程中，因法律的不完备，各级政府、各层级、各部门之间的关系梳理不清晰，各层级政府的职责重点不突出，职责分工不明确，各层级政府之间存在职责交叉，这种现象极易造成行政审批权力职责权限的模糊，从而引发出越俎代庖、相互推诿的现象。

（三）被放权主体承接能力不足

简政放权要求我们不仅要给企业、社会下放权力，而且还要做好下放事权的监管工作，提高下级部门承担事权的能力。然而目前，我国上级政府对下级政府下放权力过程中，存在权力下放的不配套问题[7]。该问题体现在两个方面：一方面，上级政府所下放的权力与地方的审批能力不配套。上级政府虽下放了大量具体的审批事项，但是相应的财权、人权没下放，基层部门财政紧缺又缺乏专业的人员编制，并且还存在上级部门迟迟不批准给基层审批接口的现象，造成下放权力与审批权力的不匹配；另一方面，上级政府所下放的事权与地方的财权不配套。中央向地方层层放权，但事权的下移并没有伴随财权下放，而是随着营改增和减免收费力度的增大，税收反而向中央收拢，地方税收减少，再加上事权的增加，使得地方政府财政吃紧，这种现状迫使地方政府实施“非正式”的地方自主权，陷入“土地财政”怪圈。并且，在简政放权中，上级政府部们没有发挥“放”的作用。上级政府部门只凭借一份文件将手中的行政审批权力下放到下级，没有相应的业务指导、战略规划，没有移交相关的工作资料，下级政府的衔接问题则成了一个“谜”。

（四）“打包”现象严重

为了更好落实“简政放权”政策，各地响应国家号召，简政放权积极性高涨，纷纷清理行政审批事项。然而，经过调研发现，行政审批事项的数量从表面上看似乎是减少了，实际上数量并未减少那么多，存在严重的“打包”现象。所谓“打包”即大项目中包含多个子项目，比如某市公安局的行政审批目录中，审批项目有12项，而实际上，“出入境管理许可”包括8个子项，“机动车管理许可”包括4个子项，“爆破作业许可”包括2个子项，“消防安全许可”包括2个子项，拆分后的实际行政许可数量为24项[8]。所以，从实际项目来看，行政审批并没有减少，从而演变成了一场“数”字游戏。对于行政审批事项中存在的“打包”现象，究其原因则是行政审批机构自身造成的。行政审批机构是设立行政审批事项的最大推动者和既得利益者，有着追求权力最大化的天然冲动，他们只关心自己权力的大小，对简政放权和减少行政审批消极应付是必然的，这就需要政府加大对审批机构的监管，放管结合，放管平衡。

（五）放管脱节，存在“重审批、轻监管”误区

简政放权不意味着“一放了之”，“放”和“管”同样重要，要“放”得有效，“管”得到位，然而在实际的操作中存在着“放管脱节”、“盲目放权”、“重审批、轻监管”的现象。对简政放权的事中事后监管，一些部门研究的不够，不少部门由于监管体制的不健全、监管力量的微弱等原因，制定不出有效的监管方法。有些基层部门甚至以简政放权为由，干脆放任不管，造成了基层部分领域简政放权后管理的真空。而且，一些部门对于保存和调整的审批事项，只注重审批前置材料的审查，不重视审批后项目的管理和监督，使得部分项目突破了审批的要求。在市场监管方面，一些政府部门依然存在以罚代管、以费代管、以批代管等等。这些都说明了当前管理部门依然“对审批迷恋，对监管迷茫”。“放”和“管”就像走钢丝人手里的平衡木，只有两边平衡，简政放权改革才能稳步前进。

三、政府进一步简政放权的建议

（一）简政放权要依法推进，依法规范

简政放权不是一朝一夕能完成的事情，在简政放权的过程中难免会出现机遇和分配不公的现象，这就需要政府及早建立与此有关的规章制度和法规政策，约束一些集团和个人的自私自利的行为。首先，要推动简政放权的立法进程，发挥全国人大及其常委会在立法中的核心作用[9]。全国人大要对简政放权的立法项目、立法原则和立法决策的每个环节严格把控，在立法工作的推动和执行上发挥主导作用。其次，简政放权的程序要依法进行，符合规范。第一，要加强取消下放行政审批项目的审查力度，并建立相关工作机制和工作制度。第二，对于有待被取消一系列行政审批项目，要经历三个阶段，即讨论阶段、提供证据阶段、审查阶段①，依据这三个阶段来进行程序规范。第三，对于下放到下级政府的行政审批事项，对其涉及的程序也要严格规范，并通过对下放事项的公开，保证下放的政府和承接事项的政府在处理该事项上保持一致，做好事后监督，确保事项下放后正常进行。

（二）各层级、各部门明确职责权限并做到“权责一致”

各层级、各部门要做到职责权限的明确需要致力于两个方面：一方面是厘清职责。各部门按照职权法定和市场优先原则，对政府部门现有行政职权进行全面梳理，理清层级之间、部门之间的职责关系，严格划分各部门的审批权，以防出现重复审批的现象⑩。

同时我们也要坚持大部门体制改革，在政府部门的设置中，坚持一个部门负责一件事情，出现多个部门管理一件事时，要明确领头部门，分清主次；另一方面是调整权限。根据现行的行政管理法律和条例，合理调整和规范各层级、各部门的权限，精简审批程序，并且，审批权限要公开、透明，接受各界监督，从而有效解决职权不明、不清等问题。

职权明确是为了实现“权责一致”。“权责一致”的实现需要建立一套中央与地方在行政审批事项方面的法律程序和评价机制。根据《行政管理许可法》列出的相关规定，明确行政审批权的事项的设定要求，研究行政审批权所涉及的实施问题，并为之建立健全配套的责任机制。对于在行政审批过程中，部分工作人员出现的“重审批”的现象，则需要增强政府工作人员的工作责任感，完善审批责任制，防止此现象的发生和蔓延。

（三）放、管、服结合，提高基层承接能力

首先，做好承接事项。中央政府在下放权力时，要考察地方政府的审批能力，下放的审批权力要与地方政府审批能力相符。如市级把部分审批权力下放到区级或县级之后，区级或县级缺乏专业人员，短期内又培养不出专业人员，是否可以考虑“人随事走”？应对上级部门迟迟不批准给基层审批接口的现象，是否可以考虑制定切实的责任清单，加强事中、事后监管？审批权限的下放要与人权和财权同步进行，中央政府应该帮助地方政府创建制度、培训人员，提供配套的资源，开放数据库，实现上下级之间的资料共享。同时，地方政府部门对上级政府下放的职能也要做好对接工作，在职能和方式上进行适当调整，做到下放工作的无缝对接。

其次，管理好应当管理的事项。中央政府要切实发挥“放”的作用在行政审批权下放的过程中，要制定相应的指导政策和战略规范，开展相应的业务指导。地方政府则应做好上下级之间的沟通和协调工作，加强下放事项的业务沟通，制定相应的服务标准，将对接项目，办事流程、主管人员对外公布，接受群众监督。

再次，完善基层审批基础设施建设，提供“一站式”服务。地方政府根据本地区的实际，完善各级行政审批服务的工作职能，将分散的不同职能部门审批分离，在行政服务中心集中办理，为企业和群众提供“一站式”服务。涉及所有审批事项的部门、人员、内容、收费都要公开，接受公众监督，各区、县的行政服务中心要完善基础设施，实现“窗口式”受理，落实市、区（县）、乡（镇）、村行政服务体系的机构编制，服务最基层的群众。

（四）彻底转变政府职能，推动行政审批机构改革，杜绝“打包”现象

首先，创建明晰的权力清单并公开权力清单，打造“阳光政府”[11]。政府部门行使权力的直接表现形式就是行政审批权。创建权力清单并公开权力清单就是把权力装进制度的笼子里，让公众清楚的知道政府的权力，防止一些部门在简政放权过程中明减暗增，玩“打包”游戏。简政放权不断深入，逐渐进入攻坚期，“硬骨头”成为改革中的重要阻力，创建并公开权力清单既有助于让一些既得利益部门甘心“割肉”，又能让公众参与到“项目由谁审批更合理、更有效”的探讨中，从而起到监督作用。河北权力清单的创建和公开近几年也被各级政府部门运用，我省邯郸市在2005年首次创建“权力清单”，以打造“阳光政府”。随后，在湖南、浙江、安徽相继运用，有些省份试点在实施改革中甚至要求单位晒出“权力运行图”，还有一些部门在向建立“负面清单”迈进，这些举措的实施能有效解决简政放权过程中的“打包”行为，让政府权力在阳光下运行。

其次，转变政府职能，健全政府职责体系[12]。创建政府的权力清单制度，从本质上来说是转变政府职能，政府职责范围的界定、政府职责体系的健全是转变政府职能的重要一环。朱光磊曾解释构建政府职责体系，“所谓构建政府职责体系，就是一个层级一个层级、一个部门一个部门、一项一项把政府的行政审批、提供公共服务方面的职责和监管方面的职责等一一理清楚，分解到位，立法确认。”[13]那么如何健全政府职责体系？这就需要政府确立权责一致原则、界定政府的职责范围、理顺政府间的职责关系。各级政府都要在宪法和法律的框架下，放下该放下的，承担该承担的，形成符合国情并合理的政府职责体系。

（五）健全监督体制，使简政放权落到实处

简政放权要想“放”的有效，“管”的到位，就需要建立健全监督体制。加强放权的事中事后监管，建立内外结合的双重监督机制尤其重要。首先，加强内部的政府监督机制。加强政府内部监督需要法律法规约束政府内部的行为，健全约束政府内部的法律法规，形成系统性的法律监督体系，通过法律的权威性，制约政府的行为，以防“权力真空”，无人承担责任。同时，政府要落实监管责任制。政府应建立明确的监管清单，划定监管权力的运行图、流程图，以防“管理真空”出现。其次，加强外部的政府监督机制。第一，发挥民主监督作用。加强党、人大、政协对政府部门及其工作人员的监督和约束。党要从严治理和约束政府部门的各种“歪风邪气”，保证政府及其工作人员的“清廉正气”，纪检监察部门要加强对行政审批工作事前、事中和事后的监督，保证审批部门依法审批，防止政府工作人员贪腐，同时，也要强化人大和政协的监督职能，通过工作评议、调研、询问，监督本级政府及其职能部门和行政审批人员的行政审批行为。第二，发挥舆论监督作用。利用大数据时代，开放网络监督平台，政府通过公开项目审批的标准、内容和程序，对行政审批事项进行科学、全面的评估和监督，也可以通过设立群众监督奖励机制，提高公众监督积极性，利用媒体舆论的效应约束行为是有力的外部监督。第三，基层要完善市场信用监管机制，建立多方监督体制。基层部门应协调各许可部门的关系，互通信息，充分发挥现代信息技术的作用，建立健全市场监管信用体系。运用信息公示、信息共享、信息约束等手段，加强简政放权后地方政府及部门对市场主体的信用监管；并且通过报刊、电视、网络等媒体的监督，对违法经营行为及时进行曝光，不断加大媒体和社会舆论对违法经营行为的干预力度，以此提高市场主体的自律意识。

注释：

①讨论阶段是对某些处于实施状态的行政审批项目，在不超出本级人大的审批项目范围内，行政审批制度改革机构可以通过座谈会的形式，就取消行政审批项目的程序，让与会人员提出自己的看法和建议；提供证据阶段，主要是业界人士为行政审批改革部门提供取消行政审批事项的有力证据；审查阶段是行政审批机构将准备妥善的论证材料呈交给相关部门予以严格审查。

[1]徐颖，赵焊.中国行政审批制度改革的由来与展望[J].团结，2014（2）:59-63.

[2]冉昊.我国简政放权和行政审批制度改革的过程、问题与趋势[J].新视野，2015（5）:26-32.

[3]朱光磊.中国政府发展研究报告2015[M].北京：中国人民大学出版社，2015:20-27.

[4]刘健.盱眙稳步开展相对集中行政许可权改革试点[DB/OL].http://www.xuyi.gov.cn/?WebShieldSessionVerify=Zij3DOfZkF3QLSDzug4S，2015-09-30.

[5]李克强.政府工作报告——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上[N].人民日报，2015-3-17（1）.

[6]雷淑妹.地方政府落实简政放权面临的问题及对策建议[J].黑河学刊，2016（2）:11-13.

[7]贠杰.当前地方政府简政放权改革的实施效果及对策建议[J].中国党政干部论坛，2016（08）:38-40.

[8]张晓，岳盈盈.简政放权重在落实——基于山东省某市行政审批效能的实证研究[J].中国行政管理，2014（10）:10-13.

[9]高佳.新常态下地方政府简政放权的困境与突破[J].中共云南省委党校学报，2016（03）:159-162.

[10]孟庆国.简政放权背景下创新政府职能管理的方法路径[J].国家行政学院学报，2015（04）:12-16.

[11]郑俊田，郜媛莹，顾清.地方政府权力清单制度体系建设的实践与完善[J].中国行政管理，2016（02）:74-74.

[12]胡宗仁.政府职能转变视角下的简政放权探析[J].江苏行政学院学报，2015（03）:106-111.

[13]张樵苏.中央政府“晒”出权力清单——专家解读国务院各部门公开行政审批事项目录[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-02/20/c_119431384.htm，2014-02-20.