论中国共产党反腐败程序法治化

尹奎杰，刘怡彤

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

2018年3月《中华人民共和国监察法》的出台标志着具有中国特色的国家监察体制已经步入法治化发展新阶段。中国共产党反腐败程序作为国家监察体制的重要组成部分，在长期的制度实践中，已经建立起制度化和规范化的党内反腐败程序长效机制，但与建设社会主义法治国家和完善国家民主政治的需要相比，与全面从严治党和全面依法治国战略布局的目标相比，还存在一定差距，有待进一步完善。中国共产党反腐败程序法治化是强化党的反腐败主体自我监督和规范用权的应然向度，也是以法治思维和法治方式惩治腐败的必然要求。如何进一步推进中国共产党反腐败程序法治化进程，使党在自身组织建设和对国家公职人员的领导、权力的依法运行与依法治理方面更加完善，对于平衡正当程序原则与有效治理腐败之间的现实冲突，促进党内监督与国家监察有机统一具有重大而深远的意义。

一、中国共产党反腐败程序法治化概念厘定

（一）中国共产党反腐败程序及其构成要素

如果从法治的程序视角解析和阐释中国共产党的反腐败行为，那么可以从理论和实践上将这一行为的发展过程概括为经历了一个不断加强程序化、法治化的过程。这里所说的中国共产党反腐败程序，指的是党的反腐败机构为预防和惩治腐败，按照国家法律和党内法规规定的时限和顺序，并按照国家法律和党内法规规定的方式和关系进行的反腐败行为过程。从理论上说，这一程序由以下基本的程序性要素构成。

第一，主体要素。党的反腐败程序的主体有广义和狭义之分。广义上来看，所有国家机关、社会组织和公民都有权依法对党内的腐败问题进行监督、制约，都可以成为党的反腐败程序的主体。但从狭义上看，党的反腐败程序的主体主要是指各级党委和党各级纪律检查委员会。《中国共产党章程》（下文简称《党章》）规定，党的反腐败工作和党风廉政建设由党委负主要责任，党的纪律检查机关负监督责任。各级党委的主体责任指担负统一领导、统一管理、全面落实、督查指导的责任。更具体而言，党的反腐败程序具体操作的专门机关是党的各级纪律检查委员会，其作为党内专门监督机关，在党委的统一领导下，根据党的决策部署，对绝大部分腐败问题拥有监督、执纪、问责的权力。

第二，对象要素。党的反腐败程序实施或者针对的行为对象，就是有可能存在腐败问题的党员和党组织，在实践中，主要是那些享有公共权力、掌管公共事务的党员领导干部。

第三，内容要素。内容要素就是党的反腐败程序实施的受案范围，具体是指哪些案件可以纳入到党的反腐败程序之中。当前，为了防止将党的腐败案件泛化或扩大化，党的反腐败程序的受案范围，是指依据宪法、法律和党内法规，构成了违反宪法、法律和党内法规的违纪违法案件。

第四，依据要素。实施党的反腐败程序，其主要依据除了宪法、法律、《党章》以外，还包括1987年7月14日中共中央纪律检查委员会印发的 《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、1991年7月13日中共中央纪律检查委员会颁布的 《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定》（以下简称《工作程序规定》）、1994年3月25日中共中央纪律检查委员会印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《案件检查工作条例》）及其《实施细则》和2017年1月8日第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《监督执纪工作规则》）等党内法规。

第五，形式要素。党的反腐败程序所应当遵循的形式要素，就是要具备法律法规和党内法规规定的程序性内容、方式和步骤，包括：受理（接受党员及领导干部腐败案件的线索和材料并予以处理）、初步核实（初步审查，按照规定对受理的腐败案件线索和材料进行初步核实）、立案（按照管辖权限经初步核实腐败行为确有违纪违法事实，依照规定决定立案）、调查（通过调查收集到的证据，查明违纪事实）、审理、处理等程序。党的反腐败程序是由规定的环节和顺序展开的，每个程序都有明确的工作流程，通常不可跳跃或缺少。每一程序都有具体的工作流程，比如，案件调查的具体工作流程为：（1）成立调查组；（2）制定调查方案；（3）实施调查；（4）将违纪事实材料与本人见面；（5）形成调查报告；（6）移送审理（即对经过立案调查并需要追究党纪政纪责任的案件，在调查终结后向案件审理部门移送）。

（二）中国共产党反腐败程序法治化的内涵阐释

中国共产党反腐败程序法治化就是针对党的反腐败程序内在属性和固有规律，立足国情，运用法治理念、精神、原则和方式指导党的反腐败程序实践活动，不断丰富法治元素，使党的反腐败程序从非法治模式转向法治模式，或从低层次法治化阶段向更高层次法治化阶段攀升，最终实现党的反腐败程序满足所有法治要求，达到理想的法治境界。

根据法治化的三重境界①标准，当前，党的反腐败程序已经达到了法治的第一重境界，即实现了“有法可依”和“依法办事”，并且也已基本符合法治的第二重境界，对党员自由与权利的保护和救济已经提供了稳定的制度渠道，对反腐败程序的权力也基本构筑起监督与制约的围墙，只是相关环节还有待进一步调整与完善。当前，党的反腐败程序法治化主要目标和任务是实现第三重境界的法治化美好愿景，致力于构建党的反腐败程序满足正当程序原则和强化打击腐败双重要求的良性发展模式。

腐败的本质是党员领导干部没有依法行使党和国家赋予的权力。由于党内腐败现象具有隐秘性、复杂性、长期性等特征，并且严重降低了党在人民心中的信任感，削弱了党的凝聚力和感召力，中国共产党在具体的执政实践中，越来越认识到党的反腐倡廉建设是一项宏大的系统工程，单纯依靠法律法规的制定不可能全面控制和规范人的行为和社会关系，并将整个社会群体带入预先设定的运行轨道。因此，不能仅仅关注腐败产生的阶段性或局部性因素，更不能简单地通过制度安排来解决由诸多因素相互关联而产生的复杂社会问题，必须通过完备的实体法规与严密的反腐败程序交织起党的反腐败网络，唯有如此，才能综合并集中治理腐败问题。

（三）法治化视阈下中国共产党反腐败程序的基本性质

第一，中国共产党调查处理党内腐败案件是一种程序性活动，具有程序化性质。也就是需要按照有关国家监察法、刑事诉讼法、党内法规规定的办案次序、时间和应当进行的步骤开展腐败案件的查办工作。党的反腐败程序的程序性体现为三个方面，一是程序的合法性，是指党的反腐败程序必须严格依据“法律”规定②，不得任意取舍和更改；二是程序的不可逆性，是指办案的进程必须遵循一定顺序，不可颠倒；三是程序的时限性，是指党的反腐败程序必须符合法定期限，不能随意中止或延长。党的反腐败程序属于形式范畴，它是党内反腐败法规的实践载体。

第二，根据中国共产党的执政党属性，中国共产党反腐败程序具有鲜明的政治性。③中国共产党是国家各项事业的领导核心，引领着国家政治、经济、文化和社会发展等方面的实践走向。党的反腐败程序在开展腐败治理工作过程中，会做出行使国家权力的行为，甚至对国家和社会产生“内部规则外化”的政治效果。同时，国家公共权力集中于党员领导干部手中，腐败问题也主要出现在党员领导干部之中。党的反腐败程序无论对于党风廉政建设还是国家反腐败斗争均具有重要的政治意义。

第三，党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，说明中国共产党反腐败程序必须充分体现法治性，中国共产党反腐败程序法治化与全面依法治国和全面从严治党战略布局是一脉相承的。党内法规与国家法律在价值和目标上具有同向性，党的领导和社会主义法治建设的基础均是为了实现人民利益和福祉。中国共产党反腐败程序制度是规制党的反腐败程序的制度依据和保障，根本目的是全面实现党内监督与国家监察的有机统一，构建党统一、全面领导的权威高效和全面覆盖的国家监察体系。中国共产党反腐败程序需要在国家宪法和法律框架之内活动，遵循“宪法为上、党章为本”的基本要求，通过运用宪法思维和法治思维全面提升中国共产党反腐败程序制度建设的科学性。

第四，根据中国共产党的先进性和纯洁性特征，中国共产党反腐败程序蕴含着丰富的伦理性，中国共产党在全面从严治党的过程中坚持依规治党与以德治党相结合。中国共产党反腐败程序与刑事司法程序的定罪标准和主要目的存在一定差异，一是对腐败的零容忍和无禁区，对贪腐的数额和情节均没有最低标准④；二是坚持以治病救人、纠偏改错的初衷，更加注重预防腐败，抓早抓小，防微杜渐。中国共产党反腐败程序作为体现无产阶级政党纪律性的重要方式，必须严于一般法律标准和社会道德标准，其不仅是党内腐败治理活动的制度规范，亦是对党员伦理道德修养形塑的主要途径。

二、中国共产党反腐败程序法治化的实践探索及其反思

自1921年成立至今，中国共产党无论在艰苦卓绝的战争年代，还是在领导人民实现中华民族伟大复兴的和平年代，廉政建设和反腐败斗争一直是党自身治理的重要内容，中国共产党反腐败程序制度建设总体上呈现出不断规范化、制度化、科学化的发展态势，法治化水平日益提升。国家监察体制改革不断深化，党的反腐败斗争进入新的历史时期，为中国共产党反腐败程序提出了新的要求，添加了新的内容。

（一）中国共产党反腐败程序法治化的实践历程

习近平总书记提出“用法治思维和法治方式反对腐败”，标志着党的反腐败斗争已经进入“法治反腐”的新阶段。党的反腐败程序经历了“运动反腐”阶段到“制度反腐”阶段，再到“法治反腐”阶段⑤，充分证明了新形势下党对反腐败工作的特点和规律有了更为科学、理性和精准的把握，与以往相比，最根本的超越是将治标为主转向治本为主，将反腐败斗争从“形式”转为“内核”，从简单进行制度建构到真正触及权力异化问题的实质，体现了法治的精神与要义。

目前，一系列相关党内法规的出台使主要的反腐败程序已经实现了“有法可依”，并建立起一套规范化、制度化反腐败程序长效机制，确保党的反腐败工作有序开展。2017年1月8日第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》是目前最新的党的反腐败程序性法规，涵盖了党内主要反腐败程序。《监督执纪工作规则》对执纪人员工作原则和工作方式的约束，体现了把执纪权力关进制度笼子的目的和宗旨。《监督执纪工作规则》中对党的反腐败程序相关规定已经具备了大量法治元素，不仅从宏观上体现出公平正义、权利保护、公开民主、权力监督、权责统一等法治精神，而且在微观上显示了对案件程序的设计更加科学和具体。同时，《监督执纪工作规则》要求党内监督执纪工作在严格遵守党规党纪的前提下，还要宽严相济、惩前毖后、治病救人。此处理方式表现了党的反腐败程序的伦理性，与刑事司法程序相比，更显温情与灵活。通过帮助和教育功能，可以卸下党员领导干部心理负担，使其更愿意坦白悔过，对党员领导干部也是一种保护和挽救。

（二）国家监察体制改革对中国共产党反腐败程序的实践影响

国家监察体制改革作为国家反腐败工作的创制之举，赋予了中国共产党反腐败程序崭新的时代内涵，对中国共产党反腐败程序的诸多环节将会产生质的改变，主要体现在三个方面。

第一，国家监察体制改革将政府的监察部门、预防腐败部门以及检察机关的预防职务犯罪、失职渎职以及查处贪污犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公。党的反腐败程序主体与国家司法反腐败程序主体由完全独立的两个部门转变为同一机构，党的反腐败程序与国家司法反腐败程序由两个性质完全不同的程序转变为同一程序的不同阶段，无论从办案时间、办案依据、办案方式、强制措施，还是从组织安排、办案资源、工作保障等方面全部实现了质的飞跃，避免党的反腐败程序与国家反腐败程序运行中职能冲突和相互推诿现象，节约国家反腐资源，有助于实现党内监督与国家监察高度统一。

第二，监察体制改革将国家行政机构和国家司法机构的反腐职能整合以后，党的反腐败程序适用将更加简便、快捷、直接。从办案时限来看，传统的纪检监察程序中，党的纪律检查机关办案时限一般为 3个月，如有特殊情况，可以申请延长至6个月。当发现涉嫌犯罪移送检察机关审查起诉以后，检察机关将再次启动侦查程序，拘留15日之后，如果批准逮捕则侦查时限为2个月，如果变更强制措施，则侦查时限为12个月。而监察委员会发现涉嫌犯罪以后继续立案侦查，极大缩短了办案时限。从办案方式来看，传统的纪检监察程序将案件移送起诉以后，检察机关重新启动侦查程序，纪检监察机关属于党的政治机关，检察机关属于国家司法机关，两个独立部门和两套人员致使办案思维和办案方式必然会存在一定差异，而监察委员会巨大的体制优势将有效化解上述难题，办案目标也会更加明确集中。

第三，反腐败国家立法工作的顺利开展，将逐步实现党的反腐败程序相关环节和措施有法可依、于法有据。党的反腐败程序中调查手段的合法性问题一直存在很多争议，主要集中在调查程序中。党的十九大报告提出依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用“留置”取代“两规”以来，改革试点一直推进调查程序法治化工作，监察法的公布进一步对调查程序进行解释说明，作出了更加细化的规范，例如“留置时间不得超过三个月”“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”，并“应当保障被留置人员的饮食、休息，提供医疗服务”。“两规”作为党的反腐败程序中重要和有效的调查手段，最终实现了法治化。

（三）中国共产党反腐败程序法治化实践面临的现实障碍

党的反腐败程序已经暗合法治思路推进反腐并取得了诸多成功经验，但在法治化实践中依然面临一些现实障碍，是今后国家监察体制改革不断深化过程中，亟待研究和解决的重要课题。

第一，与国家层面的法律制度相比，党的反腐败程序法规制度在规范性、科学性、系统性等方面还存在一定差距。一是在立法环节，创制主体不够专业，创制程序相对简易，审议标准相对宽松，导致党的反腐败程序法规质量受到一定影响。二是部分党的反腐败程序法规过于笼统抽象，执纪主体在程序具体运行过程中很难精准把握。如在《监督执纪工作规则》第40条中，提出了“重大、复杂、疑难案件”如符合相应条件经审批可提前介入审理，但是对于“重大、复杂、疑难”的判断标准却没有给出明确界定。三是部分党的反腐败程序法规逻辑结构不完整。标准的法律规则结构形式包括假定条件、行为模式、法律后果三项构成要件，而少部分党的反腐败程序法规只有义务性规定却没有具体的责任后果，导致责任追究制度缺位。如在《中国共产党纪律处分条例》第71条中规定了有关违反反腐程序的处分条件，其中追责标准分别为“情节较重”和“情节严重”，但两者之间并没有进一步做出明确的程度区分和构成要件限定。四是党的主要反腐败程序法规比较滞后，在四部综合性党的反腐败程序法规中，只有《监督执纪工作规则》是刚刚出台的新规则，但仍处于试行阶段，而其余三部都颁布于本世纪以前。虽然之后出台了大量关于党的反腐败程序的决议、决定、意见、通知等，但其并不是具有法规效力的党的规范性文件，这些文件从制定程序到审查程序再到贯彻落实，权威性、稳定性和规范性远达不到党内法规的水准。例如中央在2013年12月20日印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，作为具体指导十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争的工作规划，其只规定了工作的“总体要求、作风建设、惩治腐败、预防腐败、党的领导”方面的内容，没有明确的有关程序性的具体要求。

第二，传统的党的反腐败程序与刑事司法程序衔接带来一定消极影响。一是两者存在职能交叉情况。在纪检机关的调查程序和检察机关的自侦程序中，两者的受案类型、适用对象部分重合。根据原《中华人民共和国刑事诉讼法》第18条规定，国家工作人员构成贪污贿赂犯罪、渎职犯罪的由人民检察院立案侦查。而《中国共产党纪律处分条例》第27条规定了党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。二是传统的检察机关办案模式容易造成重复调查现象。纪检机关将涉嫌犯罪的案件移送检察机关之后，检察机关需要重新启动侦查程序，依据刑法再次对案件已经核实的情况和掌握的证据进行调查和质证，势必会造成国家司法资源浪费、办案效率降低的情形。三是传统的党的反腐败程序与司法反腐败程序案件移送环节容易产生冲突。纪检机关和检察机关是相互独立的两个机关，案件移送需要一定时间，同时案件是否移送由纪检机关判断，有可能出现不符合立案标准的案件被移送，而真正应该受到法律制裁的案件却逃脱法网之外的情况。四是纪检机关证据的收集和质证程序与检察机关相比有一定差异，相对简易和宽松，导致证据认定和转化存在障碍。认定刑事诉讼证据的一项基本原则是“非法证据排除规则”，纪检机关移送的全部证据并非能够全部被司法机关采纳，如果其中与案件主要定罪事实和关键情节相关联，却因非法证据而丧失证据能力，则会产生完整证据链条断裂的不利后果。

第三，中国共产党反腐败程序有待进一步公开。一方面，党内大量作为反腐败程序依据的法规保密。有的不对社会公开，有的在党内一定范围内公开，有的在一定时期内不予公开，阻隔了党员群众了解信息的直接渠道。如2008年出台的《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》和2010年颁布的《关于进一步加强党的纪律检查机关办案安全工作的意见》仅为党内印发的执纪程序性依据，在纪检机关的公共信息平台上则无法查阅。另一方面，在《国家监察法》“第五章监察程序”部分，明确规定在留置措施实行过程中，应当保障被留置人员的饮食、休息、人身安全、医疗卫生等基本权利，但是还缺少对被留置人员所在单位和家属适当公开被留置人具体人身情况的要求。

三、实现中国共产党反腐败程序法治化的制度路径

回顾党的反腐败程序制度实践，党的反腐败程序从相对泛政治化逐渐过渡到规范化、制度化、稳定化。当前，国家反腐败机制体制构建已经进入新的历史时期，中国共产党反腐败程序制度建设应有新的法治考量，中国共产党反腐败程序法治化是一项系统工程，需要以法治思维和法治方式整体推进，具体应从下述几方面做出规范。

（一）进一步健全完善中国共产党反腐败程序法规制度体系

建立内容科学、程序严密、配套完备的反腐败程序制度体系是中国共产党反腐败程序法治化的基本前提和制度保障。中国共产党反腐败程序法治化需要党的反腐败程序法规制度体系既参照国家法律体系的制定思路，严格规范党的反腐败程序法规的立法工作，从党的反腐败程序的原则、目标、制度、机制等方面不断融入法治元素，又需要在党的反腐败程序的运行、监督与制约、配套保障等方面给予法治支持。

第一，建立完备的中国共产党反腐败程序法规制度体系。首先，进一步健全党的基础主干性反腐败程序制度，补充和完善调查程序、审理程序中举报和受理制度、信息收集和处置制度、辩护制度、党员权利保障制度、程序公开制度、民主审议制度、纪法衔接制度、申诉办理制度等。其次，进一步完善党的反腐败程序配套制度，在党的反腐败程序各项条例、准则架构起之后，通过细则、办法、规则等低位阶形式对其进行细化解释。最后，进一步健全党内法规立、改、废机制，对于合理性较强的党的反腐败程序法规在条件成熟之时通过法定程序上升为国家法律；对于合理性较低，且与宪法法律相冲突的党的反腐败程序法规及时修改或清理，保证党的反腐败程序法规制度体系的精确性、连续性和前瞻性。

第二，完善中国共产党反腐败程序公开制度。首先，对党的反腐败程序法规进行全面公开，不仅面向全部共产党员，而且面向全社会，不能因职权划分和职位高低对党员享有党的反腐败程序法规的知情权进行限制。其次，在调查程序进入限制被调查人人身自由状态的阶段，调查程序应从被调查人自由受限时起告知被调查人家属其基本情况，适时安排与被调查人家属见面或通话。国家监察法出台以后，“留置”作为取代“两规”的重要调查措施，解决了长期困扰反腐败程序的法治难题，但国家监察法中规定存在有碍调查情形时不得通知被调查人家属，因此，还应进一步细化有碍调查的具体条件，并对有碍调查情形解除后通知被调查人家属的时间做出明确规定。最后，逐步公开审理程序，案件公开审判不仅有利于提升案件“依法”审理的精准度，而且有利于党内和社会对其进行有效监督。

第三，建立中国共产党反腐败程序辩护制度。首先，辩护制度中辩护人的范围可限定在党内，并不必然引入律师制度，可以选择被调查人所信赖的或者熟悉反腐败程序的党员作为辩护人。其次，党的反腐败程序辩护制度应从对被调查人实体权利造成实际限制的那一刻起便介入党的反腐败程序，主要负责告知调查人享有的权利和反腐败程序运行的法定流程，包括时间、地点、执纪方式、执纪措施等。最后，在案件审理阶段，应允许辩护人查阅阅卷笔录、审理笔记等相关记录文件，只有在全面了解案件事实的基础上，辩护人才能在审理过程中进行客观、准确、充分的辩护；辩护人在审理室事务会议、党的纪律检查机关常委会会议集体审议上都应该拥有参与权和辩护权，保证审理程序在平等自由的氛围中充分对话，平等交流。

第四，健全中国共产党反腐败程序申诉制度。首先，改变申诉复议程序的主体为原审案件的上级机关。这不仅遵循了审理独立原则，而且对原审机关也能实现有力监督和制衡。其次，为节约反腐资源，提高工作效率，申诉复议程序应以书面审理为主，全面调查为辅。但当申诉人提供重要证据或线索表明原审理结果有可能存在严重错误，或者原审理遗落重要情节会对审理结果产生实质影响的情况时，应重新启动调查和审理程序，重新收集证据并组织质证，保证不受原审机关的审理思路干扰。最后，在审理过程中，给予申诉人充分表达意见的机会。认真倾听申诉人的陈诉不仅有利于查明案件事实，也有利于做好申诉人的思想教育工作。总之，申诉复审程序应坚持积极主动发现原审问题、原审错误的原则，这不仅是避免发生冤假错案的客观需要，也是保护党员合法权利的真实体现。

（二）注重中国共产党反腐败程序制度与刑事司法程序制度的协调和衔接

在以往的纪检监察体制中，党的反腐败程序与刑事司法程序一定程度上存在衔接不畅、交叉重叠等问题。监察委员会成立以后，党的反腐败程序与刑事司法程序的交流与衔接需要新的制度安排来突破以往存在的冲突和隔阂。为实现党的反腐败程序与刑事司法程序无缝对接、协同合作，应基于以下几点内容做出相应调整。

第一，案件移交严格遵循法定程序。党的纪律检查机关查处需要追究法律责任的案件，应及时制作立案决定书，并将有关材料依据法定程序移交司法机关。司法机关对党的纪律检查机关移送的案件及时进行审查并提起公诉，并将审查的结果和意见及时反馈给党的纪律检查机关。

第二，坚持打击腐败与保障人权并重。在党的反腐败程序中被调查人移送司法机关以后，依然要全面保障被调查人的人身、人格、诉讼等法定权利，被调查人虽然进入刑事司法程序，但其身份只能是嫌疑人，在没有确凿证据证明其构成犯罪之前，不能作为罪犯对待。

第三，搭建党的反腐败程序与刑事司法程序沟通平台。设置移交案件信息网络登记与查阅机制，及时更新案件审查的最新进展，并定期或不定期召开工作交流会议，针对案情、办案情况、法律法规适用等有关案件移送和审查起诉相关环节中需要研讨协商的问题创设更多意见交换的机制和渠道；还应建立统一高效的信息化系统，包括数据、线索、法律法规、专业技术等，消除信息不对称、资源浪费、重复工作等现象，确保信息共享、业务协同、相互配合和相互监督。

第四，提高党的反腐败程序证据标准。此调整目的是便于证据直接适用司法审判，既可以解决由于非法证据排除规则限制而不得已废弃的重要调查证据，又可以提高工作效率，省略司法审查相关程序，有效整合国家反腐败资源。在国家监察法中对证据转化问题已经做出了明确规定，但是比较笼统，还应进一步做出具体的解释说明。⑥同时，可以由纪检机关承担对于腐败案件调查程序中收集证据合法性的举证责任。证明方法包括出示讯问笔录、播放调查期间的录音录像，还可以要求案件调查人员出庭说明情况，为此，对调查人员出庭作证的权利和义务及其相互关系应做出明确规定。

（三）强化对中国共产党反腐败程序性权力的监督与制约

随着监察体制改革逐渐深入，国家反腐败机构的地位显著提高，反腐败权力明显增强。继“打铁还需自身硬”以后党的十九大提出“打铁必须自身硬”的新表述，可以看出党对自身建设提出了更高要求。近年来，许多贪腐案件发生在党的纪律检查机关或检察机关的反贪部门内部，可见，加强对权力监督者自身的监督与制约与加强对权力执行者的监督与制约具有同等重要性，全面从严治党要从党内监督机构做起，防止“灯下黑”，这是对全党最佳的示范。为了有效防止党的反腐败程序主体自身腐败，完善党的反腐败程序监督与制约机制就显得十分重要。

第一，应进一步强化上级党的纪律检查机关对下级党的纪律检查机关的反腐败程序监督工作。上级党的纪律检查机关对下级党的纪律检查机关的监督与制约历来都是最强势、最有效的方式之一，也是党的反腐败程序监督工作的主渠道。上级党的纪律检查机关通过受理投诉、案件督办、办案质量检查等工作方式，可以直接加强对下级党的纪律检查机关办案程序的监督。首先，下级党的纪律检查机关案件查办过程中向同级党委报告的同时，必须向上级党的纪律检查机关报告。其次，下级党的纪律检查机关不仅应定期向上级党的纪律检查机关汇报案件的调查结果，还应严格履行查办案件报告程序，及时提交办案程序基本信息。最后，案情需要时，上级党的纪律检查机关应委派人员参加下级党的纪律检查机关有争议的或重要复杂的案件讨论工作，进行会议记录，提出意见和建议，对于无法协商一致的问题及时上报上级党的纪律检查机关做出明确回复，发挥对下级党的纪律检查机关的反腐败程序的工作指导职能。

第二，应进一步加强办案部门的内部监督与制约。树立党的反腐败程序各部门之间互相监督、互相约束的理念。目前，党的纪律检查机关内部应设置专职负责党的纪律检查机关人员违法违纪行为的督查部门，并保持其与其他部门的适当分离。同时，办案部门主要负责人向党的纪律检查机关常委会专题报告办案工作制度和查办案件重要事项报告制度应继续积极推进。并且，在逐步实现案件受理程序、侦查程序、审理程序相对独立的前提下，应竭力构筑各职权之间严密的监督与制约模式，保证前一办案环节如若出现问题能够得到及时发现和有效遏制，第一时间扭转不良运行态势。

注释：

①姚建宗教授在国内较早地提出了法治的境界标准问题，阐述了法治的理想境界与现实境界、法治的理论境界、实践境界、文化境界、精神境界等问题。参见：姚建宗：《法治的生态环境》，济南：山东人民出版社2003年版。法治的境界说，还可参见：邓俊明：“法治的三重境界”，载法律资讯网，http://www.dyzxw.org/html/article/201206/11/92064.shtml。

②这里的法律不是指狭义的国家法律，而是指包含国家监察法和党内法规在内的涉及对党的反腐败程序规范的法律法规。

③党内法规本来是规范中国共产党内部事务的，但是，由于中国共产党的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。具体参见：姜明安：“论中国共产党党内法规的性质与作用”，载《北京大学学报》2012年第3期。

④根据“中央八项规定”，党员及领导干部从调查研究、参加会议活动、发表文件简报和文稿、进行出访活动、日常警卫工作、进行新闻报道到工作和生活待遇都必须求真务实、一切从简，体现了零容忍、无禁区的反腐高压态势。

⑤“运动反腐”阶段主要指党从1941年延安“整风运动”开始一直到新中国成立30多年的时期。这一时期，以依靠大规模群众运动惩治腐败的反腐方式成为常态，这种反腐方式以群众性政治运动为主，以党内规章纪律为辅，揭露和惩治腐败分子，带有强烈的阶级斗争色彩，比较典型的反腐运动还有“三反”“五反”等，在“运动反腐”中程序还没有得到足够的重视。“制度反腐”阶段主要是指从党的十一届三中全会开始到党的十八大以前的时期。党的十一届三中全会宣布停止使用“以阶级斗争为纲”的决定以后，党开始探寻规范化、制度化的新型反腐模式，1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“克服特权等腐败现象，既要解决思想问题，又要解决制度问题。”宪法恢复实施以后，党的各级纪律检查机关重新开始正常工作，司法机关也逐渐恢复正常运转，党的反腐败程序开始逐步有了制度上的保障。

⑥《中华人民共和国监察法》第33条规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”