乡村振兴时代小城镇功能与作用认知

张志国

河北阡陌城市规划设计咨询有限公司 河北 石家庄 050000

正文：

我国小城镇的发展一直不温不火，除部分具有特殊区位或者稀缺资源的小城镇外，大多数发展成效并不显著，普遍发展动力不足、人口集聚程度不高，经济规模总量偏小，产业特色不突出，服务功能薄弱，人居环境较差、基础设施建设滞后、体制机制不完善，没有充分发挥其带动乡村经济社会发展的作用。如何通过小城镇的全面发展带动实现乡村振兴是需要认真研究的课题，而前提是认清小城镇在乡村振兴时代的功能与作用。

1、小城镇相关概念界定

1.1 相关概念辨析

镇，《新编汉语辞海》解释为“名词。中国的行政区划单位，一般由县一级领导，也指较大的集市”。小城镇即为较小的城镇，其含义可以概括为小城市、建制镇、集镇；小城市、建制镇；建制镇、集镇和建制镇四种情况。

狭义的小城镇指除设市以外的建制镇（包括县城，如全国重点镇中有40%左右是县城）。《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）界定“镇（town）：经国家批准设镇建制的行政地域”。《镇规划标准》（GB50188-2007）界定“镇（town）是经省级人民政府批准设置的镇”。这一概念，较符合《中华人民共和国城乡规划法》的法定含义。

广义的小城镇还包括集镇的概念。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》:集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。集镇带有明显的乡村性，是城乡结合地带，具有工农结合属性，是乡村地区的社会和生产活动中心，是我国城镇化发展的重点地区。

2014年10月29日国务院关于调整城市规模划分标准的通知（国发〔2014〕51号）明确统计口径为城区常住人口，将城市划分为五类七档。小城市一类划定标准为城区常住人口50万以下，又分为两档，其中20万—50万为Ⅰ型小城市，20万以下为Ⅱ型小城市（以上包括本数，以下不包括本数）。

特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态。特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。

本文小城镇界定为：Ⅱ型小城市、县城、建制镇（特色小城镇）和集镇。

1.2 小城镇行政管理范围

中共中央1982年第51号文做出实行市领导县体制的决定。市管县体制打破了市县间的行政壁垒和城乡分割、工农分离格局，便于发挥中心城市对乡村的拉动作用，但也造成了广域型城市的大量出现，市管理县、县管理乡镇、乡镇管理村庄。小城镇的范围除了城镇建成区还包含了建成区外其所管辖的其他区域，造成部分地区出现“小马拉大车”局面。

2、当前小城镇功能与作用

2.1 小城镇是乡村地区经济中心

杨小凯依据科斯教授的“交易成本”理论分析得出小城镇与周边农村商品（包括服务）的交易成本最低，证明小城镇是一种有效率的组织，合理的存在，符合健康城镇化的现实。

小城镇是广大乡村地区的经济中心，对乡村起着组织和领导作用：是实施农产品规模经营、提升农业生产力的载体；是周边农村的政治、文化、商业、卫生文教等方面的服务中心；是实现农民就地就近低成本进城，缓解大城市过快膨胀的栏杆；是保护和利用文化遗产实现可持续发展的重要基地；是启动内需的主战场；是促进农业科技创新和成果转化推广的孵化器。小城镇能有效吸纳农村富余劳动力就近就业，为农业产前、产中、产后提供规范化服务，对提高乡村现代化水平意义重大。

2.2 小城镇是乡村向城市过渡的中间形态

小城镇介于城乡之间，兼具城乡居民点特征，是城乡居民点的交融与连接，是乡村向城市转换过程中的过渡形态，在经济上具有城市和乡村相结合的特点，兼有城市和乡村的经济特征。

同乡村相比，小城镇具有明显城市特征，是乡村发展和进化后的高级形态：以非农人口和非农活动为主体，在地域、人口、经济、文化、环境等方面同乡村联系密切，对推动城镇化进程、调整农业产业结构、解决“三农”问题、保护生态环境以及促进乡村可持续发展有十分重要的作用。

与城市相比，小城镇明显地保留着更多的“乡村性”：自然生态景观优越，农业经济比重较大，为乡村服务特征明显。经济集聚程度，结构现代化程度，集聚效应均不如城市。随着经济发展，非农产业比重不断扩大，其经济结构、产业结构逐渐向城市型过渡。

小城镇价值在于：是我国人口承载的重要空间载体、维持城乡社会稳定的“蓄水池”、中华文化延续的重要空间载体、国土保全的重要保障和城市居民亲近自然、健康休闲的场所。

2.3 小城镇是实现乡村振兴的战略支点

截至2016年，中国农村常住人口约5.9亿，超过4亿直接或间接与农业相关的人口聚集在小城镇，实现乡村振兴，在小城镇建设上有所突破是关键点之一。小城镇以城市为依托，以乡村为腹地，是乡村地域性政治、经济、文化和社会化服务的中心，是城市与乡村联系的纽带，是乡镇企业集约化的载体，是乡村富余劳动力转移的“桥头堡”，是乡村经济繁荣的源动力。小城镇承载着面向乡村的服务功能，“城市之尾，农村之首”的地位决定了其在乡村振兴战略中的支点作用，小城镇建设是实施乡村振兴战略的重要着力点、支撑点，具有不可替代的承上启下的地位与作用。

乡村振兴的实现形态是城乡融合发展，而小城镇本身就具有城乡融合特征。小城镇建设是拉动城乡联动的“催化剂”，作为城乡聚落体系中间环节与过渡地带，小城镇的建设可快速推进城乡公共资源均衡配置，催化乡村振兴。作为乡村经济中心，小城镇全面发展，有助于带动乡村经济快速复苏，产业层面的改革可以兼顾乡村农业的优化和二三产业的融入，创造就业机会，大量吸纳农村剩余劳动力，进一步推动就地城镇化，推动城乡融合发展，实现乡村振兴。

与大中城市相比，小城镇生活成本低，自然环境好，具有一定亲和力。小城镇的发展有利于减少大中城市压力，从整体上推进新型城镇化发展；有利于民众就近就业，为乡村劳动力进城提供可行路径。小城镇是连通国家管治和地方自治的弹性层级，各方面改革均可尝试，可塑空间大。加快小城镇的建设发展，提升小城镇的质量，是目前我国实现乡村振兴的当务之急。

2.4 特色小城镇是推进乡村振兴战略的有效途径

乡村振兴的路径是构建多维度发展体系。小城镇数量多，分布广，生态本底好，发展潜力巨大，适宜择点建设，重点突破，带动周边发展，补齐乡村发展短板，实现乡村振兴。小城镇作为城乡结合的社会综合体，是新型工业化和农业现代化发展的重要平台，是推进乡村振兴、实现新型城镇化、促进区域协调发展、推进乡村振兴的支撑点，是最适合发展生态经济的区域。

特色小城镇作为小城镇的重要组成部分，因其特有优势，成为乡村振兴建设的排头兵。特色小城镇建设是当前产业结构转型升级形势下的产业创新，是小城镇全面发展、改善落后面貌的一次重要历史机遇。要发挥好政府、企业、市场社会多元主体作用，从生产、生活、空间、生态、科技等方面加强统筹规划和综合推进，增强其对乡村的辐射影响能力，走上共生发展的乡村振兴道路。

产业选择决定着特色小城镇未来。产业定位不能“大而全”，力求“特而强”。通过特色小城镇建设，持续推进一批乡村发展特色产业、提升文化旅游，加快建设特而强、聚而合、精而美、活而新的特色小镇，加快推进农业农村现代化。每个特色小镇都要紧扣本地特色产业和历史经典产业，主攻最有基础、最有优势的特色产业，不能“百镇一面”、同质竞争，要差异定位、细分领域、错位发展，发展要有个性、独特性、差异性。

3、结语

2018年中央一号文件指出我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。发展建设小城镇是解决三农问题、化解乡村矛盾的重要途径，是实现乡村振兴大战略。小城镇要明确自身功能地位，找准自身战略定位，切实发挥其带动乡村地区发展的作用。