关于城市开发强度控制的实践案例与启示

柳广杰

大连市城乡规划测绘地理信息事务服务中心 辽宁 大连 116011

正文：

1.目前开发强的确定方法及存在的问题

目前城市土地开强度控制并没有统一的技术标准，各地对土地开发强度指标的确定方法也不同，大部分地区主要通过城市设计的手段或考虑土地开发的经济成本来确定开发强度，考虑的因素较为单一，也没有形成制度化的开发强度管理方法，往往导致一系列的后果出现：一是控制性详细规划无法有效落实城市总体规划的指标要求，各控规单元按照各自的因素考虑开发强度，最后控规单元总人口往往远超城市总体规的确定的人口规模，二是在由传统的基础性控规向单元控规转变的过程中，开发强的控制指标由以前的缺少弹性变为指标弹性过大，造成为开发强度管控能力弱化；三是由于市场的逐利行为导致城市土地开发强度越来越高，尤其是在进行城市更新的过程中，往往与一些大城市所提出的疏解老城人口目标背道而驰；四是由于局部地区开发强度过高，容纳人口远超交通承载能力，造成一系列的交通问题。

2.开发强管的相关实践案例

（1）深圳

深圳是在国内是最先开展城市容量研究的城市之一，2002年开展了《深圳经济特区密度分布研究现状解析和规划对策》，主要研究成果纳入了《深圳市城市规划标准与准则》。深圳开发强度分区的划定采用了综合区位模型，通过交通、服务区位、环境等主要影响因素，其下又包括若干小类影响因子，其目的在于尽量多的匹配与开发强度相关的城市系统，从而达到土地价值最大化和综合福利最大化的目标。在宏观层面主要通过土地供给、土地需求等因素，结合环境价值的判断标准来确定城市整体开发强度。中观层面基于效率原则，通过交通、服务区位、环境区位等主导因素，以及生态、安全、美学等修正因素来划定不同用地的开发强度分区。微观层面通过具体地块的用途、地块规模、交通条件、城市设计等因素进行调节。

（2）武汉

武汉是国内对开发强度进行制度化建设管理较早的城市，从2006年开展《武汉市主城区用地建设强度研究》至2008年市政府以管理规定的形式出台了《分区指引》，再到2015年市政府出台了《武汉市主城区用地建设强度管理规定》，共经历了10年时间。《武汉市主城区用地建设强度管理规定》其核心管控内容是“两图三表”，“两图”即主城区居住用地建设强度分区区划图和公服用地建设强度分区区划图，“三表”即主城区居住用地建设强度控制指标表、公共服务设施用地建设强度控制指标表及基准容积率调整系数表。强度分区作为主城区建设用地开发强度的宏观调整手段，以相关经济学理论为基础，以城市总体规划确定的人口分布作为开发强度指标的分配依据，在尊重城市现状建设，根据城市道路、地形地貌、城市地标等因素的基础上，划定开发强度分区，作为建设用地开发的基准容积率，其中居住用地分为四个强度区，公共服务设施分为五个强度区。在基准容积率基础上，再根据具体地块距离轨道站点的服务范围，地块周边道路数量以及地块规模等因素进行微观调节。

（3）上海

上海市在由市政府办公厅发布的《上海市控制性详细规划技术准则》中针对土地开发强度设置了专门的篇章。上海的土地开发强度通过强度分区、街坊强度和地块容积率结合进行控制。强度分区划定是以轨道交通站点不同的服务距离进行分别赋值，再将不同线路的服务范围分值进行叠加累积，最后形成5个强度分区。在街坊强度方面，施行街坊总量保持不变的前提下，可以优化街坊内部地块的开发强度。在地块容积率调整方面通过距离轨道站点的服务范围，地块周边道路数量以及地块规模等因素进行微观调节。

（4）香港

香港土地资源十分紧张，因此，确立了“兼顾发挥土地经济效益和注重自然环境保护培育”为价值导向的高强度开发模式。发展密度（开发强度）分区的划定主要考虑开发地块周边基础设施和生态系统所能容纳最大活动量以及交通设施的承载能力、交通站点的服务距离等因素，划分为都会区开发密度分区、新市镇开发密度分区、乡郊地区开发密度分区。香港的开发密度分区的强度指标采用的是可接受强度，每处用地的开发强度控制指标是在保证自然环境、基础设施和安全设施的基础上，确定可以接受的开发强度最大值。在微观调节方面主要考虑地块周边的临路数量。

3.相关案例的启示

（1）城市应当明确土地开发利用的价值导向

不论香港、深圳还是上海都确立了土地开发价值导向。土地开发价值导向的选择应当有所取舍，对于每一个规划决策都来说都希望城市土地开发利用价值导向能够最优地匹配城市每项系统，但现实中必然会存在顾此失彼的情况，价值向应有所侧重，不能面面俱到。

（2）开展以模型量化为主的开发强度分区划定

开发强度分区是城市开发强度管理的基础，也是开发强度法定化管理的重要基础。在城市总体规划指导下，开展以模型量化为主的土地开发强度分区划定工作，作为总体规划与控制性详细规划的衔接，能够有效减少控规中开发强度指标确定的人为因素干扰。

（3）制定土地开发强度分区管理规定

法定化管理是城市土地高效、集约利用的制度保障，目前已经完成制度化建设的城市主要是通过制定专门的管理规定或在地方规划技术标准中设立专门的土地开发强度篇章，这两种方式都需要由地方政府批准发布。

（4）土地开发强度可采用分层、分类控制

强度分区是城市开发强度宏观控制的基础，强度分区可采用设立基准开发强度与最高开发强度相结合的方法进行控制。中观层面可采用街区（街坊）开发总量一定的前提下，可以在街区（街坊）内进行开发强度优化。微观层面可采用交通条件、用地面积等因素进行微观调整，重点地区还应加强城市设计的引导作用。同时，针对不同性质的用地还应加强轨道交通站点周边土地开发强度的引导。