乡村土地利用规划编制与思考

■ 刘友志 胡传景

一、村土地利用规划历史沿革及定位

2016年中央一号文件首次明确提出“加快编制村级土地利用规划”；2017年中央一号文件再次重申“加快编制村级土地利用规划”。2017年2月3日，国土资源部规划司出台《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号），对村规划编制工作提出具体指导意见。2017年5月8日发布的《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部部令第72号）第五条第二款规定“村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分。”第二十条规定“村土地利用规划，应当重点突出下列内容： （一）乡（镇）规划中土地用途分区、布局与边界的落实。 （二）农村集体建设用地的安排，农村宅基地、公益性设施用地等的范围。（三）不同用途土地的使用规则。”2017年9月8日，国土资源部办公厅下发《关于印发村土地利用规划编制技术导则的通知》（国土资厅发〔2017〕26号），从技术层面对村规划编制进行了指导，其中规定“村规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划。村规划以乡级规划为依据，在村域空间内统筹安排农村生产、生活、生态空间。”这就决定村规划是以乡（镇）土地利用总体规划（以下简称：乡级规划）为蓝本，并在此基础上进行细化，而不是简单地分割，侧重于指导具体的生产建设。

二、村土地利用规划编制面临的问题

（一）法律法规地位弱势

村规划出现较晚，具体法律法规仅有部门文件，法律地位较为弱势，这就为村规划在编制及实施过程中埋下了隐患。现行5级土地利用总体规划的编制是根据《土地管理法》第十七条规定，“各级人民政府应当……组织编制土地利用总体规划”，村民委员会是村民的自治组织，不是一级政府，因此土地利用总体规划只到乡镇一级，且规划编制是自上而下开展的“必做动作”。国土资源部《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）规定，“开展农村土地制度改革试点……和特色景观旅游名镇名村保护的地方，应当编制村土地利用规划；其他地方要明确推进时间表，结合实际有序开展”，村规划是“可选动作”，作为村级规划中的专项规划之一，如何与村内各项规划（包括村级产业规划、村级交通规划及村庄建设规划等）及作为法定规划的乡级规划进行衔接，产生冲突该如何协调，都缺乏法律依据。同时，有的地方开展村规划编制，有的地方没有开展，后期在实施过程中，如土地整理项目申报、征地报批及违法用地查处等规划审查到底是依据乡级规划，还是依据村规划，这些在法律中都没有明确。

（二）勘察调查任务繁重

虽然乡级规划是可实施规划，对农村各项土地利用活动进行了安排，但是由于比例尺较小、内容安排相对粗疏，难以适应新时期农业农村发展要求。为了对乡级规划有关内容进一步细化，统筹安排农村土地利用各项活动，国家鼓励有条件的地区编制村规划，深入推进农业供给侧结构性改革，促进社会主义新农村建设。为了编制好村规划，必须采取实地踏勘、入户调查等方式，调查走访每户农家、每幢住宅、每处地块，摸清村域经济社会发展现状、各类资源利用状况，了解村民实际需求和发展愿景，为村规划编制提供第一手详实资料，对全村生产、生活、生态空间布局进行优化、细化。在规划编制过程中充分考虑村民意愿，合理安排各类用地规模、布局和时序，规划成果要通过多种途径反复征求村民意见和建议，为后期规划顺利实施创造条件。这些做法对试点阶段少量的几个村，工作量还是可以忍受的，但如果要全面铺开，一个县级行政区域大多有200个村，任何一个编制单位都难以在短期内完成如此大规模的勘察调查任务。

（三）工作底图精度不够

正在实施的乡级规划编制采用的是2009年全国第二次土地调查数据作为底图，“二调”农村土地调查以1∶10000比例尺为主。村规划是乡级规划的细化，属于详细型和实施型规划。村规划图件村庄建设用地规模边界和扩展边界；农村宅基地、集体经营性建设用地、公益性设施等用地范围；交通、水利等基础设施和其他独立选址建设项目的位置和用地范围；永久基本农田保护红线和生态保护红线；一般耕地和其他农用地的范围；土地整理复垦开发、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩及工矿废弃地复垦利用等项目区范围必须清楚明了，能够指导农村生产、生活、生态建设，实现农村土地利用供给精细化管理。为了实现这些规划目的，二调成果1∶10000土地利用现状图显然难以适应村规划编制精度要求，因此村规划编制宜采用1∶2000或1∶500比例尺精度土地利用现状图作为工作底图，精确到地块，确定地块用途，发挥村规划优势。但是目前各地基本都缺乏如此高精度的图件，为村规划编制工作带来了很大障碍。

（四）经费来源难以保障

分税制改革后，地方财政收入明显减少，一些县（市）级政府为了地方发展，一方面通过大量举债进行经济建设，2014年修订的预算法、国发〔2014〕43号文件及财预 〔2017〕50号文件相继发布后，中央对地方政府举债控制越发严格，通过举债进行经济建设的道路逐渐收紧。另一方面通过大量出让土地获取财政收入，个别地方财政支出严重依赖土地出让收入，形成所谓“土地财政”，在国家土地宏观调控逐渐加码的背景下显然不可持续。因此一些地方县市级财政就是“吃饭财政”，乡镇级财政只能通过转移支付运行，村级基本是“一事一议”，根本没有经费来源保障村规划编制，缺乏经费来源成为推动村规划编制的重要障碍。

（五）新增规划指标匮乏

《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度……地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”本轮土地利用总体规划采用的是自上而下的编制方式，规划控制指标逐级下达，新增建设用地指标实行总量控制。在编制乡级规划时，大部分地方在保障能源、交通及水利等重大基础设施建设用地需求后；剩余的一部分分配给工业园区，以实现工业向园区集中；一部分分配给城镇和中心村，以促进人口向城镇和中心村聚集；绝大部分村庄根本没有分到新增建设用地指标。国土资源部《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）明确“村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划在村域内的进一步细化和落实”，这表明上级不会为村规划编制单独下达规划控制指标，更不会下达新增建设用地指标。缺乏新增建设用地等规划指标，对于后期规划实施，推进农村基础设施、公共服务设施及公益事业建设，因地制宜地发展农村第三产业，实现美丽乡村建设造成了很大困惑。

（六）公众参与有待优化

规划层级越低，涉及的问题越具体，就越与个人切身利益直接关联，由此引发的社会矛盾也越突出。一些地方在乡级规划编制征求意见时，为了提高工作效率，乡镇政府往往只是召集各村支部书记和村委会主任开个会讨论一下，支部书记和村委会主任面对专业很强的规划术语，基于文化水平和专业知识限制，短时间内也说不出个子丑寅卯，即使提也大多是一些无关紧要问题，没有触及问题根本，假如真正遇到一个比较专业人士触及关键问题，也会被要求“服从大局”，所谓征求意见变成了走过场。规划成果公示阶段，一些地方往往只在镇政府公示栏进行公示，受众面非常窄，没有达到应有的效果。

三、村土地利用规划编制的对策建议

（一）明确地位多规合一

尽快开展村规划立法启动工作，将其编制与实施，纳入相关法律法规框架内，尤其要修改《土地管理法》，明确村规划是实施性规划，各项建设必须符合村规划，建设项目用地预审、土地征收报批以及违法用地认定等方面规划审查要依据村规划，促使村规划编制由“可选动作”向“必做动作”转变，这是促进村规划工作顺利开展的法律基础。在村规划编制过程中应充分吸收借鉴相关规划的技术方法，参照“多规合一”的有关要求，融合土地、交通、生态、文化、历史、产业等要素，既要与相关规划相衔接，又要协调好各项规划之间冲突，优化村域内生产、生活和生态的“三生空间”，形成“一张蓝图、一本规划”。

（二）多方参与摸清详情

首先，查清村庄基本现状、了解村民发展愿望，积极发动多方力量参与调查。一方面，鼓励大中专院校特别是土地规划、土地管理、地形测量及公共管理等方面专业的在校大学生，结合自己的研究方向，为村规划编制工作提供志愿服务，既收集到了第一手研究资料，也为他们提供了实践机会。另一方面，聘请部分村民与专业技术人员一起参与调查，由于村民更熟悉村庄家庭人口情况及土地利用现状，方便工作开展。彻底摸清村域内人口及用地规模、当地农村经济社会状况、农民生产生活方式、土地利用现状和各业各类用地需求，调查评估各类土地地质安全现状，了解村民实际需求和发展愿景，合理安排各类用地规模、布局和时序，为村规划编制做好准备。

（三）借力三调完善底图

《村土地利用规划编制技术导则》“建议采用不小于1∶2000土地利用现状数据和工作底图。各地可根据村域实际，适当调整数据精度。有条件的地区，可以采用1∶500比例尺精度。”。而始于2017年年底的第三次全国土地调查，要求农村土地调查全面采用优于1米分辨率的航天遥感数据，逐图斑开展全地类内业人工判读，制作调查底图，逐图斑开展实地调查，细化调查图斑的地类、范围、权属等信息。这些表明三调成果数据完全能够满足村规划编制精度要求。三调成果完成后，经国务院批准，向社会公布，以后核定实际耕地保有量、新增建设用地数量、农用地转用、土地征收、建设用地审批、土地出让、不动产登记、土地利用总体规划修编、耕地质量提升、土地整治审批、城乡建设用地增减挂钩、低效用地开发等土地管理工作涉及的基础数据和图件均以第三次全国土地调查数据库为准。从避免重复工作、节约成本及方便后期实施管理角度考虑，村规划编制，应以第三次全国土地调查为契机，使用三调形成的大比例尺村域土地资源利用调查数据，建立村级土地利用现状数据库，为村规划编制夯实数据基础。

（四）多管齐下筹集经费

首先，为了提高各级财政用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金使用效率，做好村规划编制工作是不二选择，通过整合各级各部门涉农资金，可从中提取一部分用于村规划编制支出。其次，依据国发〔2010〕47号、国土资发〔2011〕224号及国土资规〔2016〕2号文件精神，使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，可从中提取一部分用于村规划编制支出。再次，县级财政要对村规划编制所需费用不足部分进行兜底，并将其列入财政年度预算，按时拨付，确保足额到位，保证村规划编制工作顺利进行。最后，对开展村规划编制的地方申报耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工况废弃地复垦及农村土地综合整治项目不再编制项目规划，而是以村规划代替，从节约资金和提高效率上引导各地尽快开展村规划编制工作。

（五）刚柔兼顾合理规划

村规划是可实施规划，既要体现土地利用总体规划用途管制刚性原则，也要考虑农村社会经济建设用地现实弹性要求。一方面，落实乡级规划空间管控任务，对村域土地利用主要指标实施严格管控，包括耕地保有量、基本农田保护面积，合理划分村域生态空间、农业空间和建设空间，划定村镇建设边界（包括规模边界和扩展边界）、永久基本农田保护红线和生态保护红线，明确各类空间规模和管制措施。另一方面，参照国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发〔2000〕408号）精神，在村规划编制中继续引入建设用地置换指标概念，根据村内农村建设用地整理潜力，把规划期间可以复垦成耕地的建设用地面积落实到地块，按照空间置换原则，转化为规划建设用地指标，落地上图，优化村庄用地布局，同时规定建设用地置换指标只有建设用地复垦地块完成通过上级部门验收后方可使用。

（六）公众参与切合实际

在确定规划目标、规划重点内容、方案比选、公告公示等阶段，要坚持“专家领衔、公众参与”的原则，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。采取访谈法、问卷法、会议方法、代表磋商会、专题座谈会、专家研讨会、村民微信群等方法和途径，征求村民意见和建议，了解村庄实际情况和村民发展意愿，全面准确掌握村庄基础设施建设、产业发展、生态保护等用地需求，合理安排各类用地规模、布局和时序，分类汇总整理意见建议，作为规划成果佐证材料，做到“自下而上”共同编制规划。制定符合实际、操作性强、简明扼要、通俗易懂便于村民了解和实施的规划方案。通过创建公众号、村民政务公开平台、LED展示等方式公示规划成果，让村民能够及时了解规划管制内容及村域发展蓝图，树立村民“主人翁”意识，增强村民参与规划实施以及规划管理的主动性和积极性，增加规划的可实施性。

村规划是乡级规划的重要组成部分，以乡级规划为依据，规划期限与乡级规划保持一致。本轮乡级规划将于2020年到期，国土资源部已经部署开展了新一轮土地利用总体规划编制试点工作，同时国家已经启动的第三次土地调查将于2020年完成。鉴于我国农村情况复杂多样，发展很不平衡，资源分布不均，需求有缓有急，因此现阶段开展村规划编制要因需而为，不宜强制全面推进。