扶贫开发存在的问题及对策建议

齐桂珍

编者按：“十三五”期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。要实现这个目标任务还非常艰巨，本文就深度贫困地区的生存条件恶劣，如何脱贫；贫困地区工业化、城镇化、农业现代化发育程度低如何脱贫、如何提高脱贫攻坚的工作效率等问题提出了具体的对策。

我国的开发扶贫自20世纪80年代中期实施以来，已经历了扶贫攻坚、区域开发和精准扶贫的不同发展阶段。成果卓著，脱贫攻坚战取得决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下，但要实现2020年消除绝对贫困人口的目标，还有一些难题要解。

一、存在问题

（一）深度贫困地区的生存条件恶劣，脱贫攻坚的难度大

全国14个连片深度贫困地区集中在革命老区、少数民族地区、边远山区、边疆地区、生态脆弱地区，自然条件恶劣、生存艰难、问题很多，是扶贫攻坚最不容易的地区。

自然条件不利于生产生活。14个连片深度贫困地区地形以山地、丘陵、高原、荒漠为主，生态环境脆弱，资源承载能力低，是水土流失、洪涝和干旱频繁出现的地方，泥石流、滑坡和风沙等自然灾害频繁发生。

经济社会发展滞后。14个连片深度贫困地区的贫困人口约占全国贫困人口的一半，贫困发生率20%多（全国为4.5%）。农村基础设施落后，缺电、缺水、行路难、看病难的问题还较普遍。人均纯收入仅为全国平均数的六成。

产业服务、生活服务的保障程度低。14个深度贫困地区的龙头企业和专业合作社组织小、散、弱，特色产业尚未成为助农增收的支柱产业，生产服务业（物流）尚处于初创阶段。生活服务方面的交通、电力、教育、医疗、社保等的水平较低。

（二）贫困地区工业化、城镇化、农业现代化发育程度低、就业困难

工业化程度不高。西部地区第二产业的产值仅占全国的20.6%，仅为东部地区51.4%的40%。工业内部结构不合理、不协调，资本密集型和资源开发型的重工业比较大；制造业比例小、链条短，产品以初级产品、高耗低附加值产品为主，缺少精、深加工工业；轻工业发展不足，并以农产品为原料的加工业为主，规模小。西部贫困地区的城镇化率仅44%（2016年），比全国平均城镇化率57%低13个百分点。无论从城镇化的整体水平，还是单个城镇化水平，西部城镇化水平的质量远远低于东部地区。除西安、成都、重庆等特大城市高新技术产业已成为经济的引领产业和支撑产业，其他大、中、小城市工业仍以传统制造业为支柱产业，中心城市和县镇、乡镇对周围地区的辐射和带动力低，对农村劳动力的吸引力弱，要素空间聚集程度不高，形成不了规模经济。城市工业化和现代服务业与乡村的融合程度差，就业困难，劳动力外流严重。

农业现代化滞后。西部地区，特别是深度贫困地区，农业仍以手工业劳动、家庭分散经营为主，农业的组织化、现代化水平不高，农业的现代化服务体系（现代物流、电子商务）不发达，农产品工业化加工程度低，劳动生产率低。农业仍以自给性生产为主，农产品商品化率低，不适应市场经济的要求。

（三）扶贫开发中的问题较多，原因复杂，化解难度大

改革开放以来，我国的扶贫开发成果辉煌，但出现的问题也不少，虚报冒领、挤占挪用，以权谋私、贪污腐败、请客送礼和损失浪费等问题突出。

工作失职，差错严重。由于一些基层干部利用权力搞优亲厚友，使一些扶贫数字失真。2016年，全国开展扶贫对象“建档立卡回头看”，共计清理出不符合扶贫对象的人数达929万人，补入扶贫对象807万人，占当年贫困人口的13.2%和11.5%，差错率高达24.7%。全国低保人数高达5000万人，真正属于建档立卡的贫困人口仅2000多万人。2017年，据全国审计网报道，全国有105個县11.34万名建档立卡贫困人口基本信息不准确或未更新，有47个县未按教育扶贫给2.99万贫困家庭子女发放助学金。

工作懈怠，项目难以落实。全国有58个县22.12亿元扶贫贷款和贴息由于基层干部工作懈怠，未及时论证，未按规定使用；有55个县367个异地搬迁和以工代赈项目存在前期论证不充分，扶贫对象不精准，执行政策不严格；有54个县，健康扶贫政策未完全落实。

工作马虎，项目投资失误。全国有53个贫困县189个项目，由于论证马虎，脱离实际、管控不力，项目建成后被改作他用，或被废弃，涉及资金1.41亿元；有32个贫困县工作图省事，不按规定发放扶贫资金，而搞平均主义，涉及项目81个、资金1.33亿元。

弄虚作假，搞面子工程。全国有24个贫困县56个扶贫项目与贫困户、贫困人口的利益联系较弱，不是搞“雪中送炭”，而是搞“锦上添花”“垒大户”“造盆景”，把大笔扶贫资金给“龙头企业”或农业生产合作社使用，涉及资金5643.48万元；在19个县的已脱贫人口中，有1.7万人存在多计预期收益或义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”未落实等，被提前脱贫。

二、对策建议

要解决上述三个方面的问题，提高脱贫攻坚成效，关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。利用超常规脱贫攻坚模式。

（一）改善生态环境，提高深度贫困地区的宜居度

我国有14个连片深度贫困地区，地处石漠化、荒漠化、水土流失、泥石流和旱涝灾害频繁出现的生态脆弱地区，生态条件恶劣。地理位置又处于交通闭塞、贫困落后的革命老区，少数民族地区、边疆地区。依靠常规扶贫方式，很难在2020年实现全部脱贫目标，必须采用超常规的脱贫攻坚模式。

（二）集中力量，加大财政投入力度

中央要集中力量，对14个深度贫困地区加大财政投入力度，改善交通、电力、水、互联网等基础设施落后和电子商务、现代物流等现代服务业不发达的情况，改善生产、生活、生态环境，使人和货物进得来、出得去，投资者愿意来。

（三）把资源、資产产权化（股份化），扩大融资渠道

要解决深度贫困地区融资难的问题，除了依靠金融服务网以外，还要允许贫困地区用土地、山林、矿产的资源作抵押；要允许资源产权化后上市交易融资；要大力发展网络金融和项目融资，以及众筹、众贷、众投等社会新颖金融渠道，解决深度贫困地区资金不足问题。

（四）发展优势产业，融入“一带一路”大战略，推动贫困地区经济的发展

新疆塔格拉玛大沙漠可发展无土栽培的沙漠农业，发展富含红色素的西红柿，成为世界优质西红柿酱基地；广西、云南、贵州的石漠化地区可生产亚热带特种果蔬；西安、成都、重庆和兰州、昆明、贵阳、南宁等大城市，可发展新能源、新材料、航空航天、电子数据库和现代制造业，纳入“一带一路”大战略规划，通过中国—东盟自由贸易区、中缅柬老经济走廊、孟中印经济走廊、中国—中亚—中东经济区，以及中国与中东欧经济联盟，走出困境，融入世界，加快西部地区大开发、脱贫攻坚战略的全面实施。

（五）依据地区特点，立足当地资源，建立特色城镇、特色乡村

搞好《城乡一体化规划》和《城镇化规划》，建立特色城镇、特色乡村。整个西部地区的《城乡规划》和《城镇化规划》，一定要考虑西部地区石漠化、荒漠化、山地丘陵等资源的特殊性和区域空间的异质性，坚持走有特色、集约型多样化的绿色城镇、绿色乡村的发展道路，优化城乡布局结构，要融合山水大漠风光、民族文化风情和时代风貌，使城市“农村化”、农村“城镇化”，将城乡融为一体，使工业集群化布局，城乡产业相衔接，让西部成为人才高地、技术高地、产业高地，让外流的人才回归，就地就业，就地创业，用城镇化来推动农业现代化，让农民增收脱贫。

（六）把生态环境保护和修复作为一种产业来抓，建立西部生态屏障

建立西部地区生态屏障，有利于改善中、东部生态环境和整个中国及东亚的环境。采用常规保护和修复生态环境的办法，奏效较慢，必须创新，要把生态环境和修复作为一种产业来抓，各地要建立生态环境保护和修复的专业化队伍，这种专业化队伍要经过职业培训，不仅具有较高的生态环境保护意识，还要有较高的技术素养。生态环境保护所需要资金，除由中央和地方的环保专项基金以外，还要建立地区补偿基金：河流中、下游得益区要向河流上游和源头损益区按GDP的比例进行价值补偿；污染排放区或企业要给生态环境保护区一定的价值补偿，使生态环境保护、修复和生态屏障建设成为国家治理的一项重要战略，成为全党全国人民的共同职责。

（七）依法确立农村基层自治制度，让村民能够有效的实施民主管理和监督

农村基层自治制度是我国的基本政治制度，不仅有宪法保障，而且有《中华人民共和国村民委员会组织法》这一专门法律。1998年全国人大通过、2010年又作了重新修订的这部法律，主旨就是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，促进农村基层社会主义民主和农村社会主义物质文明、精神文明建设的发展。该法明确规定，村民委员会作为基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其内容包括：村民委员会组成人员由农民选举产生；涉及村民利益的重要事项需经村民会议、村民代表会议讨论决定方可办理；村设村务监督委员会，负责民主理财，监督村务公开等制度的落实；村委会成员接受村民会议或村民代表会议的民主评议，村民有权经一定程序罢免村委会成员；村委会成员实行任期和离任经济责任审计，等等。目前在我国贫困农村基层自治制度的建设和发展与法律法规差距很大，这正是扶贫对象不准，虚报冒领、挤占挪用，以权谋私、贪污腐败、损失浪费等干部作风问题的重要根源，也是精准扶贫的一个重要制度短板。所以，当下刻不容缓的一项重要工作，就是必须按照全面依法治国的要求，着力贯彻落实《村民委员会组织法》，推动农村基层自治制度的发展，为精准扶贫提供制度保障。

发挥人民群众在脱贫攻坚中的主体作用，促进基层社会治理的现代化，只有让农村基层社会有良好的内生机制和活力，才能持久和根本地改变农村面貌。建立农村基层自治制度，应是驻村工作队和各级干部入村扶贫的中心任务之一，要切实抓好，同时要注意不能违反法律要求，而应在村民自治的制度框架内做好扶贫工作。群众的眼睛是雪亮的，只有建立农村自治制度，才能解决贫困人口的精准识别、精准帮扶等问题。村领导者的权力才能得到有效监督。派遣的支驻工作队以及大量驻村干部就能起到很好的帮扶作用，合力打赢脱贫攻坚战。

（作者为国家发展改革委体管所研究员）