乡村旅游扶贫中PPP模式的应用与探索

宿伟玲 郑岩

[摘 要] 作为脱贫致富的重要手段之一，乡村旅游扶贫在我国正发挥着越来越重要的作用。PPP模式是西方国家兴起并广泛应用的一种公共服务供给新模式，是以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的运作模式。文章概述PPP模式的含义，分析我国乡村旅游扶贫采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在我国乡村旅游扶贫中的运作模式，最后探讨PPP模式在我国乡村旅游扶贫应用中需要注意的问题。

[关键词] 乡村旅游扶贫；PPP模式；公私合伙伙伴关系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 046

[中图分类号] F830 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）03- 0115- 03

0 前 言

为贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，国家旅游局、国家发展改革委等12部委共同制定《乡村旅游扶贫工程行动方案》。“十三五”期间，力争通过发展乡村旅游带动全国25个省（区、市）2.26万个建档立卡贫困村、230万贫困户、747万贫困人口实现脱贫。通过实施乡村旅游扶贫工程，使全国1万个乡村旅游扶贫重点村年旅游经营收入达到100万元，贫困人口年人均旅游收入达到1万元以上。在乡村旅游扶贫中引入 PPP管理模式是确保乡村旅游扶贫资金，实现乡村旅游可持续性发展的关键。PPP 模式在我国一些城市公共基础设施和新型城镇化建设中已经得到成功应用，但在公共服务的其他领域如乡村旅游扶贫中却研究和运用较少，故探索在乡村旅游扶贫中引入 PPP 管理模式具有重要的启示意义和较强的指导作用。

1 PPP模式介绍

PPP模式是兴起于 20世纪 90年代的英国，随后在西方国家得到广泛应用的一种公共服务供给新模式。PPP（Public-Private-Partnerships）中文直译“公私合作”，是指政府与社会资本为提高公共产品或服务的质量和供给效率而建立的全过程合作关系，具有利益共享、风险分担、公共利益最大化、保证社会投资者合理收益等特征[3]。PPP模式以授予特许经营权为基础，通过引入市场竞争和激励约束机制，充分发挥政府和社会资本双方的优势，是充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的有效举措[3]，是符合我国现阶段经济新常态下的一种投融资模式。

PPP模式是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的运作模式，具有以下特质：（1）PPP 模式是一种公私合作伙伴关系。PPP 模式的核心问题是为了完成某些公共服务项目（主要是准公共服务项目）而在公共部门与私人部门之间建立合作伙伴关系。（2）PPP模式是一种项目融资和管理运行模式。PPP模式的实质是通过公共部门与私人部门的合作，以期达到借助私人资本提供公共服务或引入私人部门的管理与运作机制，在公共服务供给中以改善和提高公共部门运作绩效的一种新尝试。因此，它既是一种项目融资模式，又是一种管理运行模式。（3）PPP 模式是一种多元主体参与公共服务供给的模式。在PPP模式中，不仅有公共部门与私人部门的合作，还可能有社会组织或公民个人的参与，多元化的合作主体协作模式形成了多元化的主体监督制约机制[4]。

PPP模式以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，达到真正的“双赢”或“多赢”。

2 我国乡村旅游扶贫采用PPP模式的必要性

长期以来，困扰乡村旅游扶贫的关键性难题就是旅游扶贫过程中面临的资金问题。通过对旅游贫困村当前基本现状调研，发现绝大部分旅游贫困村旅游基础设施薄弱，当地村民自主经营旅游项目的能力不强，并且缺少统一组织和管理。旅游扶贫村要想通过发展旅游的方式达到脱贫致富的目的，首要的任务是进行旅游基础设施建设，例如需要建设较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施；需要建设游客服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。只有将这些公共基础设施建设齐全，才能进行旅游项目开发和经营。而进行旅游基础设施建设需要大量的资金，目前各旅游扶贫村的集体经济不够发达，远远不能满足建设的需要。

基于上述情况，本文认为我国乡村旅游扶贫采用PPP模式正好对症下药。

首先，乡村旅游扶贫本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。乡村旅游扶贫项目的运营并不是完全市场化的，而是具有一定的公益性[5]。

其次，有利于解决旅游扶贫过程中的资金难题。乡村旅游扶贫项目的开发与运营，需要巨大的投资。如前所述，旅游基础设施建设需要大量的资金，仅依靠政府财政和村集体经济不能满足建设需要。因此，通过引入具有资金实力的社会资本开发，能够很好地解决乡村旅游扶贫项目开发和建设的资金问题。

第三，有利于解决当地村民自主经营旅游项目能力不够的问题。众所周知，旅游项目具有经营性。经营旅游项目需要有专业的运营管理经验，旅游从业人员需要具有一定的综合服务素质，而旅游贫困村的当地村民大多数都不能满足这个要求。因此，引入PPP模式通过具有专业经验的社会资本来运营旅游项目，并对村民进行旅游综合素质培训，能够加强当地村民自主经营旅游项目的能力，提高当地乡村旅游的管理和服务水平。

3 PPP模式在我国乡村旅游扶贫中的运作模式

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，鉴于我国广大贫困乡村人均收入低下，村民不能依靠自身能力完成旅游基础设施建设，所以建议在我国乡村旅游扶贫中设计PPP模式的运作模式为：村委会（代表全体村民）通过一定形式与投资企业组建“乡村旅游服务公司（或合作社）”，并签订特许合同，由该公司负责投资或筹资，进行当地乡村旅游基礎设施和相关配套建设。

项目建成后由该旅游服务公司进行当地乡村旅游项目的经营。村委会与该乡村旅游服务公司签订特许经营协议，要求该旅游服务公司通过技术和投资等方式帮助当地村民打造农家乐等旅游项目，承诺让村民参与旅游经营，取得旅游收入，达到脱贫致富的目的；同时，村委会有权根据该公司所提供服务的质量、效益等指标，对该旅游服务公司进行考核。在项目成长期，村委会将其投资所形成的资产，无偿或象征性地租赁给乡村旅游服务公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期，村委会为收回部分投资，同时避免该公司产生超额利润，将通过收取租金或调整租金的方式参与收益的分配；在项目特许期结束后，该乡村旅游服务公司将无偿将项目全部资产移交给村委会或续签经营合同。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。PPP模式的组织形式比较复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织。PPP模式在乡村旅游扶贫的运作过程中，在合作各方之间有可能会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，只有村委会代表全体村民与投资企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

4 PPP模式在我国乡村旅游扶贫应用中需要注意的问题

在我国乡村旅游扶贫过程中运用PPP融资模式，有利于解决我国广大贫困村旅游开发建设资金短缺的问题，因此具有广泛的应用前景。但是，由于PPP模式在我国兴起时间不长，经验不足，故在乡村旅游扶贫应用中应注意以下几个问题：

4.1 建立公司化运作的PPP融资模式

我国乡村旅游扶贫PPP模式，需要吸引民营资本投资，充分发挥民营资本在乡村旅游项目建设中的作用，就必须建立有效的机制为PPP融资模式提供保障。因此，建立公司化运作的PPP融资模式，成为乡村旅游扶贫中民营资本的进入的有效路径。

4.2 确保村委会代表全体村民的利益

村委会作为旅游贫困村基层政府组织，要以全体村民的意志出发点，代表全体村民的利益与投资企业进行商谈，建立“××乡村旅游服务公司（或合作社）”，签订特许合同，确保村民通过PPP模式的乡村旅游项目获益。

4.3 建立健全项目监管机制

PPP模式下的乡村旅游扶贫项目周期較长，项目管理也比较复杂，必须有健全的项目监管机制才能保障项目顺利实施。在具体实施过程中，既要建立项目全周期监督机制，在项目不同时期采用不同的监管措施；又要构建PPP项目绩效评价体系，对项目运作、资金使用、服务质量等进行综合考核评价，确保项目建设和经营达到预期目标。

4.4 加强村民素质培训，营造良好经营环境

我国大部分旅游贫困村村民受教育程度较低，旅游业务素质不高，在采用PPP模式进行旅游项目建设与经营过程中，要不断加强村民培训，提高村民旅游服务水平和综合素质，营造良好的旅游经营环境，确保通过PPP模式使乡村旅游扶贫工作落地生根，开花结果。

主要参考文献

[1]黄国庆. PPP国内旅游扶贫研究综述[J]. 安徽农业科学，2013，41（13）：5821-5824.

[2]陈秋华，纪金雄. 乡村旅游精准扶贫实现路径研究[J]. 福建论坛：人文社会科学版，2016（5）：196-200.

[3]刘旭辉，陈熹. PPP模式在新型城镇化建设中的推广运用研究——以江西省为例[J]. 金融与经济，2015（2）：85-88.

[4]雷玉琼，贺丽平. 论 PPP 模式在新型农村合作医疗中的应用——以江阴为例[J]. 求索，2010（9）：66-68.