铁路建设项目清理概算常见问题分析及对策

张 旭 中国铁路上海局集团有限公司徐州铁路枢纽工程建设指挥部

1 铁路建设项目清理概算的目的及主要内容

1.1 铁路建设项目清理概算的目的

清理概算主要是针对铁路建设项目特点，为规范和加强铁路建设项目设计概算管理，客观真实地反映铁路建设项目概算变化情况，科学合理确定项目概算总额。通过对铁路建设项目征地拆迁费用、甲供物资和自购物资等各项价差、变更设计清理，达到确定项目概算总额、完善决策管理程序、下达投资计划、实施项目销号、控制竣工决算额度的目的，同时为项目末次验工计价奠定基础。按照铁路总公司规定，一般在项目建成开通后第二年安排清理概算，清理概算时项目主体工程已建成，项目概算已清晰，基本没有遗留问题或遗留问题较少，具备确定项目最终总概算的条件。

1.2 清理概算的主要内容

依据建设项目管理机构签订的相关合同、协议，对征地拆迁费用、十一章费用等建设项目管理机构直接发生的其他费用清理；按照施工承包合同允许调整合同总价的条款和铁路建设管理规定，对各项价差、变更设计、预备费使用等工程费用进行清理。

2 铁路建设项目清理概算存在的主要问题

2.1 变更设计程序不完善

按照按照《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设〔2012〕253号），变更设计必须“先批准、后实施，先设计、后施工”，变更设计手续应在清理概算前全部完成。但从实际情况看，铁路建设项目均不同程度存在变更设计手续不规范的问题，主要表现为，一是有的项目在上报清理概算文件的同时，还在上报Ⅰ类变更设计文件。二是收尾销号项目存在Ⅱ类变更设计手续不完善的问题，建设项目管理机构没有上报路局集团公司审核、批准。

2.2 补充合同签订不及时

建设项目管理机构与各参建单位签订的相关合同、协议是清理概算的重要依据和基础，清理概算中的各项费用调整必须依据建设管理规定和合同约定处理。但在实际工作中这项规定执行不到位，主要表现为，一是对建设中地方要求增加的立交、改移道路工程，初步验收、安全评估中提出的安全补强工程，“三电”、管线迁改等工程及相应的费用变化，大部分上报清理概算中仅提出调整的费用，建设项目管理机构未履行变更设计手续，没有签订补充合同、协议。二是个别项目在建设过程中因勘察深度原因或外界条件变化引起工程措施和数量变化较大，在上报调整施工图量差、包干内容等情况时未履行内部决策程序，没有签订补充合同、协议。

2.3 审价咨询工作质量低

按照铁路总公司要求，建设项目管理机构应委托第三方咨询机构对征地拆迁、各项价差调整以及岩溶、采空区处理工程数量、费用等内容进行审价。从清理概算情况看，不同项目的第三方审价工作质量参差不齐，有的项目第三方审价流于形式，没有起到真正的审核把关作用。主要表现为审价单位仅对建设项目管理机构提供的征地拆迁数量、费用只进行简单的累加、复核，对工程数量没有进行现场核实，没有对补偿标准、政策的执行进行把关；未参与重大拆迁的评估、谈判和补偿协议签订过程；对纳入施工合同的道路改移、重大“三电”迁改工程数量未进行审核（仅对合同额进行复核）；审价单位对征地拆迁资金流向未进行跟踪审价，经常出现征地拆迁资金与实际补偿额不符的情况，没有实现审价工作的目的和要求。

2.4 参建单位协调配合差

有的清理概算文件中征地拆迁、各项价差、其他费用、预备费使用等内容，由建设项目管理机构、设计单位分别编制，后续设计单位没有再进行统一编制、校核，仅仅是将各部分资料拼凑、汇总，文件整体性不强，主要表现为，一是部分项目征地拆迁、其他费用等文件资料主要由建设项目管理机构编制完成，存在征地拆迁费用总包合同范围界定不清、文件基础数据有误等问题。二是各项费用，特别是征地拆迁、其他费用等与原设计概算对照不清。三是在甲供材料、设备价差编制中，部分建设、设计单位也未能对甲供材料设备采购的范围、交货地点等问题进行核对。

3 清理概算问题对策

3.1 严格实施过程控制投资

加强建设项目过程投资管理和控制是建设管理的一项重要工作，和项目安全、质量、进度控制同等重要。建设项目管理机构应严格按照批复的标准、规模组织建设和清理，对于超标准、超规模必须履行规定程序，否则不能纳入项目概算。严格按照规定调整各项价差，按照风险共担的原则，属于由施工单位承担的由风险包干费解决。严格控制费用性支出，除有明确规定原则上不能调整。

3.2 加强征地拆迁过程管理

目前，征地拆迁资料整理已成为各项目编制清理概算文件的主要工作，究其原因，主要是因为缺乏过程控制，特别是对委托地方负责实施的征地拆迁，基础资料保存在地方相关市、县征拆部门，建设项目管理机构收集整理各项资料工作量大，时间长。

建设项目管理机构对征地拆迁工作负主体责任，应依规参与征地拆迁实施全过程，掌握第一手资料，对征地拆迁事项的执行要形成建设、设计、监理单位与地方政府、被征地拆迁人五方签认，按照国家和省级人民政府颁布的有关规定和标准签订协议；对国有地补偿、压覆矿产补偿，以及单项拆迁额较大的重大补偿事项，按照《中国铁路总公司关于加强铁路建设项目征地拆迁工作的指导意见》（铁总计统〔2014〕97号）规定及时报请总公司主管部门备案或协调解决。

3.3 强化项目变更设计程序

目前项目在清理概算时存在大量Ⅱ类变更设计工程数量未清理、概算未编制的情况，编制、审查批准Ⅱ类变更设计成为除征拆外控制清理概算工作的又一关键环节。

建设项目管理机构应严格执行“先批准、后实施，先设计、后施工”的变更设计原则，按照《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设〔2012〕253号），“本办法所称变更设计，是指铁路工程建设项目施工图审核合格后至工程初步验收合格后半年以内变更设计的活动”的规定，规范变更设计管理，对属于Ⅰ、Ⅱ类变更设计的应及时上报铁路总公司和路局集团公司审批。

3.4 依规计算调整各项价差

物资、设备价差计算应严格按照《关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见》（铁建设〔2009〕46号）和《关于补充铁路建设项目实施阶段材料价差调整目录的通知》（铁建设〔2012〕230号），一是严格按照文件规定，仅对允许调整物资价差进行调整，对除道砟外的当地料等不得调整，更不能仅对文件目录中价格上涨的材料调整，而对价格下降的不调。二是全部工程均应按照文件规定进行调整，包括使用地方工程和费用定额编制概算的站房工程。

3.5 规范使用项目预备费用

预备费按规定由建设项目管理机构使用，主要用于施工总承包风险包干费，解决限额以上Ⅱ类变更设计，标准变化、验收提出补强等合同外工程，非施工单位原因引起施工组织调整等。建设项目管理机构应规范使用并承担责任。一是严格按照合同约定处理相关问题，对于合同约定不予调整或属于风险包干费的内容，不得调整；对于合同外工程及其他特殊问题须依规签订补充合同后处置。二是要严格对各项变更设计、新增工程等真实性进行审核把关，对工程数量和费用的合规性、准确性负责。

3.6 切实发挥审价单位作用

对征地拆迁、价差、岩溶处理、变更设计等进行审价，充分利用审价单位的经验和专业力量，将事后审计环节提前，帮助建设项目管理机构及时发现问题、解决问题，强化管理，合理控制建设成本。

4 结束语

在铁路建设项目清理概算工作中，通过严格过程投资控制、加强征地拆迁过程管理、及时完善变更设计程序、依规进行价差调整、规范预备费使用、切实发挥审价单位作用等，能够有效解决铁路建设项目清理概算工作中存在的问题。