水资源管理中的监督问责机制研究

都吉龙

(辽宁省本溪市桓仁县古城镇政府，辽宁 本溪 117204)

随着社会经济的迅速发展，我国的水资源环境正面临着前所未有的污染威胁。水污染加剧和水资源短缺正在成为制约我国经济社会发展的重要因素[1]。为了解决水资源与经济社会发展之间的突出矛盾，党中央和国务院先后出台了实施最严格水资源管理制度的文件[2-3]。为了保障制度的实施，2013年国务院出台了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，以激发地方政府严格管理水资源的积极性[4]。显然，上述文件的贯彻和实施，仅靠政府职能部门的自发行为是远远不够的，必须建立起针对政府相关部门的监督问责机制，以确保地方政府能够充分贯彻和执行中央文件精神，同时也为我国实施最严格水资源管理制度过程中产生的问题提供责任考核依据。

1 我国水资源管理监督问责机制存在的问题

1.1 问责法制不健全

首先，水资源监督问责机制方面没有统一的立法。监督形式、监督权的行使以及监督过程中的隐私保护等监督管理中的一些根本性问题没有明确的法律界定，而问责也只能参考《公务员法》的相关规定执行。因此，法制的欠缺必然导致问责的监督权威性不足，造成问责过程中的权力滥用、走过场甚至打击报复的现象发生。其次，我国的法律法规主要针对的是具有严重危害性的责任事故的问责，而公职人员办事拖拉、态度恶劣、推诿扯皮等现象，也会影响到最严格水资源管理制度的执行，因此，有必要进行专门立法，约束政府工作人员的行为。

1.2 监督问责程序不完善

我国水资源管理领域的问责程序并不完善，主要是没有明确界定启动条件。目前，水污染事件的问责机制启动的依据是事件的损失程度和社会影响，具有较大的随意性。例如，一个水污染事件发生后，本可以不追责，但是受媒体曝光产生的舆论压力，就会启动追责程序。相反，对于不受舆论关注的事件，当地政府出于自身形象的考虑，就不会进行责任追究。因此，明确界定问责程序的启动条件，对规范问责机制具有重要意义。

1.3 问责机制的监督不足

水资源管理是一个复杂的系统性问题，涉及流域内不同地区、部门和群体[4]。因此，要解决我国的水资源短缺和污染问题，必须要扩张水资源管理部门的权力。当前，这种权力的扩张与整合已经开始，而相应的监督却明显滞后。部分政府部门的人员以牺牲公共利益为代价，换取部门或个人的利益。因此，政府应该创造良好的问责环境，积极引入社会监督，实现社会监督与行政问责并行，促使政府部门和工作人员更好地履行水资源管理职责。

2 水资源管理中监督问责机制存在问题的深层原因

2.1 监督问责机制不成熟

我国水资源管理中的监督问责机制尚处于初创阶段，人们对该机制的认识也不够成熟[5]。首先，当前的水资源管理问责机制缺乏完善的法律基础，问责缺乏明确的法律依据；其次，在水资源管理过程中启动问责机制的经验不足，这不仅有启动问责的条件要求较高的原因，也有政府领导对启动问责持较为审慎的态度的原因。最后，各级政府在启动问责时主要依据上级领导的意见，而缺乏规范可行的程序，导致监督问责机制难以发挥应有的作用。

2.2 监督与问责制度执行不到位

现行的政府机构监督问责机制虽然在促进政府履行水资源管理责任方面发挥了重要作用，但是这种上级对下级的监督和问责仍存在明显的不足：当前，我国的水资源管理问责机制仅限于政府体制内的问责，也就是上级机关对下级部门的问责。由于问责主体是政府，是否启动问责机制完全由上级领导决定，而问责行为对政府和工作人员的影响极大，这必然导致问责的主观随意性，并极易造成问责不利甚至体制内腐败现象的发生。所以，问责主体和方式的单一，是问责机制不能有效执行以及部分水资源管理领域过错事件逃脱责任追究的主要原因。

2.3 社会公众监督意识淡薄

目前，水资源管理领域的监督问责机制仍停留在行政同体之间，社会公众的监督问责意识淡薄。随着水资源领域的矛盾突出和大众生态环保理念的提升，社会公众通过各种媒体关注水资源与生态环境的意识大为提高[6]。但是，社会公众对水资源管理的监督问责意识仍然淡薄，难以通过网络和媒体参与到问责之中。究其原因，一方面是民不与官斗的传统思想在普通群众的意识里仍然根深蒂固，降低了群众的参与监督问责的积极性；另一方面是政府和公众在水资源管理领域的信息不对称严重限制了社会公众的参与，所有这些都使问责机制外部监督乏力，水资源管理领域的公众问责更是无从谈起。

3 我国水资源管理监督问责机制完善对策

3.1 推进服务型政府建设，引导社会公众参与

长期以来，我国均采取一种统治型政府的管理模式，较少顾及社会公众的民主权利[7]。在新的历史背景下，政府工作必须转变观念，实现统治型政府向服务型政府的转变，这势必会对水资源管理工作带来深刻影响。政府在今后的水资源管理工作中必须要和社会公众、企业形成良好的合作局面，实现多方共赢，从而促进政府、社会和企业更加关注水资源管理工作。

就水资源管理的监督问责机制而言，其一方面对改善水资源的开发利用与保护具有重要的促进作用，另一方面对被监督问责者而言是一种典型的负激励机制。因此，必须要依靠相关法律法规的规定，进行强制性的约束和行为修正。对水资源管理的监督问责的社会参与而言，其负激励机制的特征亦十分明显。因此，要使社会公众积极参与到水资源管理的监督中来，就需要政府规范相关的管理制度，为社会公众参与水资源管理提供政策环境[8]：首先，要积极利用微博、微信等新兴网络媒体，为社会参与水资源管理提供多元化平台；其次，对取得良好监督效果的行为，政府应该给予相应的奖励，以激发全社会参与监督的积极性；最后，对社会监督行为，政府不可存在排斥心理，要保障监督者的合法权益，尤其不能打击报复。此外，在加强社会监督的同时，还要进一步加强内部监督，特别是加强监察、审计、政协等部门的监督力度，通过内部与外部监督的有机结合，确保水资源管理部门能够正确行使职能。

3.2 规范问责主体，强化组织保障机制

(1)要落实水资源管理监督问责机制，就需要解决谁来问责的问题，也就是要明确责任主体，强化领导责任。具体而言，各级政府要成立必要的监督问责管理机构，落实领导负责制。要构建相应的工作制度和具体的实施方略，逐级明确责任，构建组织严密、领导有力的组织保障机制。

(2)要完善水资源管理的监督问责机制，还必须解决管理责任问题。对水资源管理执法过程中的执法不严等行为要严肃处理，对相关的责任人要依法进行问责。要进一步加大监管和考核力度，赏罚分明，对先进人员要予以表彰和奖励；对失职人员要给予相应的惩处。

(3)要落实水资源管理监督问责机制，还必须强化内部监督。建议在原有的问责制度基础上，各级政府抽调水利专业人才构建水资源监督问责工作小组，专职负责水资源管理制度和监督问责机制的落实，实现事前提醒、事后监督的工作模式，以充分发挥监督的独立性和专业性，有效预防行政不作为和乱作为的现象发生。

3.3 完善制度保障机制

制度是实现社会管理的基础和行为准则，良好的制度是一切社会活动得以顺利开展的前提。因此，要落实水资源管理监督问责机制，解决当前的水资源管理困境，就必须要从以下几个方面完善制度保障。

(1)要健全法律法规。当前，我国的社会法律法规均侧重于水资源的开发、利用和保护，而在监督问责方面没有单独立法。因此，建议出台一部水资源管理领域的监督问责法，对监督范围、形式和目标进行明确界定，对水资源管理部门的问责进行详细规定，实现水资源管理监督问责有法可依，促进监督问责的标准化和规范化。

(2)要实施水资源管理监督问责信息公开制度。社会公众享有知情权，才能有效行使监督权。信息的不公开、不透明是影响当前公共政策有效贯彻的重要因素。因此，各级政府要基于《政务信息公开条例》，主动公开政务信息，将水资源管理行为置于社会公众的监督和问责之下。此外，要实施政务信息公开，还要维护好新闻媒体的报道权，使社会能够迅速、充分地获取政府的政务信息，为实施水资源管理监督问责机制提供信息支持。

(3)水资源管理不同于一般的政务管理，具有极强的技术性和专业性，这也给水资源管理的考核带来了一定难度。因此，各级政府要基于水资源监督问责工作小组，建立水资源管理监督考核制度[9]。并将考核结果对社会公开通报，接受社会监督。在考核制度的构建过程中要广泛征求科研机构、高校和社会的意见和建议，综合考量考核指标的科学性和操作性，确保考核制度的有效落实。

3.4 完善问责程序

水资源管理监督问责机制的运行，不仅需要构建完善的监督问责制度，更有赖于一套科学、规范的运行程序。

(1)要完善水资源管理问责的启动程序。当水资源管理部门出现行政失范行为后，有关部门应立即成立调查组展开调查，并最终出具调查结果。问责主体根据调查结果与危害程度依据有关法律法规决定是否启动问责。在问责启动过程中要坚持集体决策的形式，减少问责启动失误。

(2)要健全责任追究制度。责任追究制度是强化政府部门责任意识，确保政令畅通的重要手段。在问责程序启动后，问责主体要依据调查结果，判定相关责任人的责任形式和大小，并作出相应的惩罚。此外，责任追究要和水资源管理监督考核相结合，建立健全责任追究制度，做到出现问题及时处理。

(3)拓宽问责救济途径。救济制度是社会法制化建设的重要内容，是监督问责机制的重要补充。由于水资源管理的技术性和复杂性，在调查过程中极易出现偏差错乱，因此完善救济制度极为必要。当前，我国还没有形成完善的法律救济体系，问责救济还不完善，特别是问责对象申诉困难，行政复议范围过窄。因此，需要不断拓宽问责救济途径，不冤枉一个好人。

4 结语

随着经济的迅速发展，我国社会对水资源的依赖程度不断提高。面对水资源领域的突出问题，必须要明确各级政府在水资源管理方面的权力和责任，突出内部监督与外部监督方式，充分发挥全社会参与治理和管理的积极性。通过构建完善的水资源管理监督问责机制，形成一套科学、完整的水资源管理模式，促进水资源和经济社会的协调发展。