水资源税推广面临的问题与对策

邢 伟

(辽宁省朝阳县凌河保护区管理局，辽宁 朝阳 122000)

2016年5月9日，财政部、国家税务总局联合印发《关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔2016〕53号)[1]，通知指出，目前我国进一步深化资源税改革的重点之一就是扩大资源税征收范围，同时强调，鉴于水资源是社会生产生活中不可或缺的基础性资源，具有稀缺性、复杂性和广泛性，牵涉到社会各个领域，为确保改革平稳有序实施，率先在河北省开展水资源税试点，待条件成熟后在全国推开。在新的历史时期，水资源管理部门总结部门现状、研究税改政策试行效果、思考部门改革路径就显得十分必要和重要[2]。水资源税改革并不是简单地将“费”直接转化为“税”，无论是征收依据还是征收标准，都将发生较大的变化，进而对取水和用水企业产生较大的影响。因此，文章试图以水资源税改革对企业的深层影响为研究起点，探讨水资源税在全国推广面临的一些具体问题，并提出相应的政策建议，以充分发挥水资源税对企业取用水行为的引导作用。

1 水资源税试点与推广面临的实际问题

水资源税试点改革一年多来，试点地区的水利部门强化责任，围绕科学核定取用水量这一核心工作，在掌握税源底数、加强计量设施安装、推广应用远程在线监测计量设施、制定严格税额标准等方面采取了措施[3]。试点地区在取得宝贵的经验，印证水资源税改革的重要性和价值的同时也暴露出一些问题。

1.1 取用水企业存在消极应对的现象

在试点地区，大部分取水和用水企业已经学习和领会了水资源税改革的新政策，并能够以水资源税费改革的具体要求为指导，采取切实有效的措施和手段应对改革。但是，也有部分企业对此次水资源改革工作充耳不闻，仍旧在利用传统方式应对，从而影响到改革的顺利推进。究其原因，一是当地的水利部门和税务机关宣传教育工作不足，致使企业对此次改革的重要性和紧迫性缺乏足够的认知；二是企业的管理者对此次改革认识不到位，没有及时引导企业领导层调整政策体系，导致企业对水资源税改革应对不力。另一方面，对水资源税改革消极应对的企业主要是用水量小或从事农业生产，税费改革对自身的经济利益冲击较小的企业[4]。从现实情况来看，部分企业虽然用水量较小，但是水资源浪费情况仍旧比较严重，如能结合水资源税改革调动这些企业的积极性，必将有利于我国水资源保护。此外，农业生产部门历来是耗水大户，但是此次改革对他们影响不大，也不利于水资源税改革对水资源保护功能的发挥。

1.2 水资源地区差异影响改革的推进

目前，水资源税改革仅在河北省进行试点，从实施效果来看，成效十分显著。但是，如果将水资源税的改革范围进一步向全国范围内推广，无疑会面临诸多新的问题。显然，河北省属于我国重度缺水的省份，平原地区地下水超采情况十分严重，日趋严酷的水资源供给形式已经使广大企业认识到保护水资源的重要性。因此，通过水资源税改革适当提高用水成本，得到了绝大多数企业的认可和积极配合。如果上述政策向水资源相对富足的南方地区推行，恐将会引起企业的质疑乃至抵触情绪。鉴于南方水资源供给形式显著好于北方地区，甚至部分地区水资源十分丰富，所以在全国范围内推广水资源税时，应该考虑水资源分布的地区差异，制定有差别的征收标准进行一定时段的过渡。

1.3 制度层面的从量计征缺陷问题

目前，我国的煤炭、石油、天然气等主要自然资源已经陆续实现从价计征，这种方式不仅是资源税改革的必然趋势，也符合市场化改革的基本要求[5]。但是，水资源税使用的仍旧是从量计征的方式，不仅有悖于资源税整体改革的趋势，也不利于通过税收杠杆和价格机制充分发挥其调节作用。当然，费改税仅是水资源税改革的开始，从量计征向从价计征是未来水资源税改革的必然。显然，从价计征的主要依据是资源的销售价格，在我国的水价形成机制尚在探索之中的背景下，水资源从价计征改革将面临诸多困难。因此，要推行水资源从价计征的先决条件是尽快完善水资源定价机制。此外，在试点地区水资源税改革中，农业领域存在大量的免税水量，且限额较高，也就是农业用水基本不纳税，这显然不利于提高农业用水效率。

2 国外水资源税政策借鉴

2.1 制定弹性水资源税标准

德国各州对水资源的征收管理具有较大的自主权，该国不同地区的水资源费征收标准也存在显著差异。英国和澳大利亚则特别强调水资源费与水资源价值之间的关系，这两个国家的水资源费并不是固定不变的，而是根据季节、水资源条件、实际耗水量等一系列因素综合决定水资源费标准，这使得水资源费具有较大的灵活性。就我国而言，不仅水资源的地域和时空分布不均，各地的经济社会发展水平也存在明显差异。因此，我国有必要建立起弹性水资源税标准，及时反映水资源供需双方的变化。

2.2 适当提高水资源税的征收标准

从国外经验来看，欧洲的丹麦和荷兰是最早开征水资源税的国家，因此水资源税收制度相对健全。其中，丹麦采用了世界上最高的水资源税，但是节水效果也最为明显[6]。荷兰的征收标准较低，但是也高于我国现行水资源费的标准，同时该国还强调水资源费要用于水资源的研究、管理和开发方面的成本补偿。因此，我国的水资源税标准应当以补偿水资源开发和治理成本为主要依据，适当提高征税标准。另一方面，体改征税标准可以通过经济手段激发企业和个人的节约用水意识，提高我国的水资源保护水平。

2.3 突出实际用水量

英国和澳大利亚等国在进行水资源税费征收时，不仅考虑用水单位的取水量，还考虑其实际用水量，实际用水量越高，需要缴纳的水资源税费就越多。就我国而言，计征依据往往是取水量，而没有突出实际耗水量，容易造成自己花钱取水，就一定要用完的负面意识。因此，在水资源税费改革中，应该借鉴国外经验，针对取水量和耗水量制定不同的征税标准，促进企业压缩耗水量，最大限度实现水资源的循环利用。

3 推进水资源税改革的政策建议

3.1 促进水资源税向从价计征转变

前文提到，从价计征是水资源税改革的必然趋势，而要实现上述目标，首先要构建起完善的水资源定价机制。当前，水资源的价值主要由使用价值、劳动价值、产权价值和补偿价值四部分构成。显然，水资源的价格要能反映其本身所具有的上述价值，体现供给和需求双方价格协调和平衡的结果。就目前的情况而言，我国的水价侧重于政府主导供给方单方定价，不利于市场调节作用的充分发挥，致使水价远低于用水户的承受上限。因此，政府在水资源管理领域要适当放权，积极发挥市场调节作用，在合理范围内适当提高水价，并以此为基础构建起水价的动态化调节机制，使水价能够真正反映水资源本身的价值[7]。

在构建起市场调节机制下的水资源价格动态形成机制背景下，即可实施水资源税按照销售价格计税的从价计征方式。显然，只要水资源价格按照本身价值和市场供需关系进行动态调整并位于合理区间，自然就可以保证从价计征的合理性和弹性。另一方面，从价计征方式不需要对水量的多少进行细化分解，可以大幅简化水资源税收征管过程中的工作量。在水资源税转变为从价计征模式时要注意合理制定税率，用水户的税负不可减少，亦不可大幅增加。此外，要注意地表水和地下水的区分，通过税收手段加强对地下水的保护。

3.2 适当调整农业用水限额

农业用水一直是我国的用水大户。在东部农业发达的平原地区，农业用水基本都占到当地整体用水量的6成以上，并且明显存在用水效率低下问题[8]。因此，通过税收手段抑制农业用水领域的浪费问题，对推动我国的水资源保护工作具有重要意义。然而，从目前试点地区的水资源税征收标准来看，政府向农业领域倾斜力度较大，农业用水几乎不存在税负问题。这种做法虽然有利于农业发展，但是不合理用水也会加剧我国的水资源危机。所以，笔者建议，要在深入调查的基础上，适当降低农业用水的免税水量，同时对超额用水部分水资源税从目前的每立方米0.2元增加到0.5元左右。在农业领域普及水资源税，有助于利用经济手段改变农民免费用水、大水漫灌的错误思想意识，提高农业生产领域的节水意识。此外，在农业领域普及水资源税的同时，政府要做好农村困难群体的帮扶力度，确保不因为水资源税改革影响这一群体的正常生产生活。

3.3 水资源税征收要突出实际用水量

要实现基于实际用水量的水资源税征收改革，仅依靠税务部门自身是无法完成此项工作的，还需要水行政主管部门和广大纳税人的积极配合。具体而言，要做好以下几方面的工作：一是水利主管部门要积极展开现场核查工作，保证水量核定、系统录入、计量设备安装等各项工作的顺利进行，同时确保用水户的基本信息能够及时移交到税务部门。二是通过全面摸排，抓好登记办理工作。税务和水利部门应该积极配合对本地的用水户进行彻底摸排检查，将所有的取水和用水户纳入征缴范围，并按月报送企业取水和用水量。三是水务部门要成立水量核查组，按照用水户上报的用水信息深入用水户核实企业的实际用水量，确保信息的真实性和准确性，不得以企业取水许可证上的水量信息代替实际用水量。对于实际用水量超过限额的应该加倍征收水资源税，而企业取水后没有利用的部分不得征收水资源税。

4 结语

我国属于淡水资源严重短缺的国家，人均水资源量仅有世界平均水平的四分之一。另外，由于工农业和居民生活水平的提高，我国的水资源污染和浪费情况较严重，进一步激化了水资源供需矛盾。因此，构建符合我国实际情况的水资源税制，利用税收手段强化全社会的水资源保护意识，实现水资源的合理、高效配置，无论是理论层面还是实践层面，均具有重要意义。全国的水资源管理部门也要以此为契机，通过自身改革，实现职能转变，高效落实最严格水资源管理制度，促进全国水资源的可持续发展。