西昌市农田水利建设与管理思路探索

(西昌市水务局，四川 西昌，615000)

1　西昌市水利基础设施现状

西昌市地处青藏高原东缘，川西南横断山区，安宁河谷中游地段，是凉山州州府所在地，也是全州政治、经济、文化、交通中心。全市多年平均降水总量28.50亿m3，平均降水深1013.1mm；多年平均水资源总量54.01亿m3，其中：本地地表水12.21亿m3，地下水1.0亿m3，外来入境水40.8亿m3(雅砻江外来水量无利用可能，未计算在水资源总量之内)，人均水资源量9404m3。水资源的天然补给主要靠大气降水。

根据水利普查统计，全市已建成各类水利工程5.0185万处，蓄引提供水能力量2.25亿m3，设计灌面2.706万hm2，有效灌溉面积2.518万hm2，其中节水灌溉面积1.725万hm2，旱涝保收面积1.442万hm2，现有水利工程实际供水量中，农业灌溉供水2.02亿m3。已建成各类水库16处，总库容0.0645亿m3，有效灌面0.1342万hm2，均为小型水库；建成引水工程204处，引(提)水能力1.38亿m3，有效灌面2.067万hm2；建成山平塘、石河堰、水窖等小型水利工程777处，总蓄水能力0.722亿m3，有效灌面0.18万hm2；建成水轮泵、机电提灌站工程126处，提水能力0.087亿m3，有效灌面0.1373万hm2；建成小型水电站65处，总装机166249kW；建成农村安全饮水工程49112处，解决困难人数11.04万人；建成堤防90处，共计178.7km。

2　水利发展存在的主要问题

2.1　农田水利基础设施薄弱，发展不平衡

全市水利工程大多修建于上世纪60、70年代，还有一部分是解放前修建的，这些工程当初设计标准偏低，再加上施工工艺简单，因而质量不高，经过多年的运行，渠堰工程老化，年久失修，渠道输水损失增大，渠道利用系数极低，再加上渠堰工程中各支、斗、毛、农渠引水口控制的不足1%。绝大部分为有口无闸工程，调水配水困难，水资源浪费严重，全市水利工程基本上无量水测水设施；灌溉方式陈旧，漫、串灌较为普遍，水量损失严重，不能适应高产、优质、高效农业的发展；全市水利工程中蓄水工程所占比例很小，蓄水量少，调蓄能力差，虽然全市水资源总量较丰沛，但季节性缺水严重；由于全市水利工程调蓄能力差，仍不能解决枯季工农业生产用水矛盾。此外，地处水尾及二半山区的中坝、阿七、黄联、黄水、礼州、兴胜、安宁等乡镇仍存在部分旱片死角，地处中高山区的荞地、磨盘、银厂、巴汝、白马、马鞍、洛古坡、安哈、民胜、琅环、响水等地水利设施不足，农业生产及群众生活用水等问题仍不能保证；绝大多数库塘因为上游植被破坏，淤积严重，效益锐减，供需矛盾十分突出；提水工程设备老化，工程运行费用高，供水成本高。季节性缺水和工程性缺水问题仍是全市农业生产的主要矛盾。

2.2　农田水利前期工作相对滞后，部分项目规划设计不合理，存在重复建设现象

按照水利基本建设程序，水利基本建设项目的立项报告要根据国家的方针政策、已批准的江河流域综合治理规划、专业规划和水利发展中长期规划，由水行政主管部门提出，通过基本建设程序申请立项。立项过程主要包括项目建议书和可行性研究报告阶段。水利基本建设项目前期工作阶段报批程序一般包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、开工报告的上报、审核和审批。但受资金计划安排的制约，很多项目在很长一段时间内也仅仅只是落实在规划层面而已，另外一部分项目，在资金计划下达时，离项目要求的完成时间已经很近了，要想完成任务，则必须缩短前期工作时间，再加上前期工作成果上报审批手续繁琐，真正留给项目开展前期工作的时间少之又少。部分承担项目前期工作任务的设计单位出于时间及资金等方面的原因，在前期资料收集不全，分析不够、缺少实地考察，缺乏地勘、测量等资料的情况下急于开展水利工程前期的规划设计，造成设计与实际情况存在较大差距；同时由于国家没有统一的政策规定，农田水利项目来自多个主管部门，政出多门，部门之间缺乏统筹，也给项目规划设计带来了很大难度。各部门在选择项目建设区时，都注重了选择交通便利，农业基础条件较好，农民相对富裕，项目实施难度小的地方。这些地方成了各项目实施部门的“必争之地”，在相邻几年间或同年度，农业综合开发项目、现代农业项目、小农水项目、高标准粮田建设、烟水配套等项目都在同一区域实施，导致工程项目重复建设，造成人力、物力、财力的大量浪费。

2.3　农田水利设施管理责权利不清，重建轻管问题突出

一是体制不顺，管理乏力。2003年水管单位机构改革以来，全市除保留了盐中片区水管站、南宁片区水管站、高枧片区水管站、黑沙河管理站4个基层水管站外，其余水利工程管理均按照属地管理的原则，由乡镇农业服务中心和受益村组负责。虽然大部分乡镇农业服务中心均设有水利员岗位，但由于人员偏少，年龄结构不合理，在乡镇还要兼顾许多地方行政工作，加上管理投入严重不足，使得水工程管理缺乏监管，设施破坏严重，维修不及时。例如，盐中灌区在2002年前由盐中灌区管理处管理，撤销灌区管理处后，由盐中片区水管站管理进水口，各乡镇管理各自范围内渠系。现状是进水口进水是有保证的，但渠道管理效果则较差，盐中灌区九龙堰2009年初整治完成后，当年运行情况非常好，但由于缺乏管理，仅仅过了4、5年，渠道就淤积得非常严重，效益锐减。部分小型水利工程虽然明确由村或组负责专管管理，但没明确到人，管护经费没得到落实，导致管理形同虚设、工程无人管理。

二是位置分散，重建轻管。小型农田水利工程在全市分布较广，建成后没有专管机构，缺乏后期管护，责、权、利不明确，表面上“人人有份”，实际上“人人无责”，形成政府建成后管不了、群众使用又不管的局面，导致工程设备提前老化，渠道垮塌淤塞，利用率降低。

三是水利设施管护工作缺乏完整、规范的制度，致使乡(镇)政府、村委会和农民等责任主体责任不明确，责任感不强，管理混乱。乡(镇)政府、村组争取水利设施的积极性高，但管护工作严重不足，“重建轻管”的问题突出，群众存在“等、靠、要”的思想，主人翁意识淡薄，水渠淤积、渗漏、断裂后无人及时维护，引水保灌能力差，管护不到位导致工程使用周期不长，工程不能正常发挥效益。

2.4　基层干部参与农田水利项目建设的积极性不高

由于我市农田水利项目基本上是根据资金渠道的不同由各相关部门组织实施，项目的考核、考评、验收等也是针对各相关部门，项目区所在地乡镇村组没有多大责任，所以积极性不高。有的乡镇对实施项目持消极态度，积极主动配合相关部门做项目区群众工作的积极性差。有的村组干部出于利益原因，消极抵制，甚至鼓动群众阻扰施工的现象时有发生。部分乡镇干部认为兴修水利的主体应是农民群众，“谁受益，谁投资”，政府只能是引导鼓励；而大多群众认为兴修农田水利是政府的事，与他们无关，特别是税费改革后，取消农民义务工，群众“力不出，工不出”，对农田水利基本建设不管不问，但是一旦项目建设影响到其个人利益时又阻挡施工，致使工程难以顺利实施。此外由于农田水利项目建设占用田土及其附着物毁损，没有补偿规定也在很大程度上影响了基层干部群众参与项目建设的积极性。在农田水利工程建设中，修建道路、修建水利设施、整治田土，不可避免地要占用少数农户的承包田地和毁损其附着物，事关农民的切身利益。而项目建设经费中又未将补偿和毁损附着物的资金列入预算，给项目实施带来很大的障碍，当事农民阻挠施工的现象经常发生，成为项目实施的难点问题。

2.5　水利管护经费不足，体制机制有待完善

新时期以来，各级财政对水利的投入逐年加大，全市水利事业快速发展，行业能力大幅度提升。据不完全统计，“十一五”、“十二五”期间全市水利总投入17.16亿元，是“十五”期间水利投入的10倍，水利工作大规模的投入，促进我市水利建设迈上了新的台阶。但是，各级财政基本没有安排水利工程管护经费，随着水利工程建设投入的增多，管护经费不足的矛盾则更加凸显，工程建得越多，管护包袱越大。全市农业水费标准过低(从上世纪90年代初起，全市大多数地方农业灌溉水费标准为每年20元/亩，至今未变)，农村税费体制改革后，水费征收难度加大，近年来，有的乡镇索性就不再征收水费，有的乡镇虽然征收了水费，但也基本上没有用在水利工程的管理维护上，致使工程损毁淤积严重，效益锐减。此外，水管单位人员偏少，待遇差，年龄结构偏大，文化程度偏低也给工程管理带来了很大的困难(例如，西邛渠管委会，目前的管理人员仅1人，且年龄已超过60岁，几次要求退休，但由于无人接手，只有暂时继续维持)，体制机制亟待完善。

3　水利建设与管理思路探索

党的十九大的胜利召开，对水利工作提出了新的要求，也给西昌水利人提出了新的思考，为了适应新形势的需要，必须确立新的治水理念，进一步提高水利工作队伍人员素质，水利管理与投入机制、运营机制、水费改革、水权拍卖与转让、基层水管单位队伍建设等问题需要专题研究。笔者从以下几个方面进行了一些梳理，希望探索出一些有用的思路。

3.1　科学规划，防止盲目建设

政府应重视农田水利基本建设的规划工作，坚持统一规划并严格按规划建设。在规划设计时，应因地制宜，因势利导，综合开发。首先解决制约当地生产发展而自身又难以解决的问题，要充分尊重民意，自下而上，自上而下反复论证，筛选最佳规划设计方案，避免因规划设计方案不科学而造成项目重复建设，造成资金浪费。

3.2　增强管理职能，协作配合打总体战

市级成立统一的农田水利建设工作机构，政府应赋予该机构一定的权力，对上级各个部门下达的项目进行统一规划，统一布局，统一设计，统一招投标，统一检查验收，避免各部门各行其事，各自为政。对同类型项目加大整合力度，打捆使用资金，真正做到中央要求的“统筹安排，连片推进”，扩大规模效益和示范效应。这样可以较好地解决各部门各吹各的号，各唱各的调，机构重叠，人员重叠，项目重叠，重复建设等弊端，实现项目建设规模化，资金效益最大化。

3.3　完善政策规定，加大财政投入

(1)统一投资标准。相同建设内容的小农水工程、烟水配套工程、中低产田改造、标准粮田建设、商品粮基地建设等项目，国家在制定投资标准时，应尽量统一，不能相差太大。

(2)项目预算资金要切合实际。上级部门应当充分考虑项目建设区实际情况，并对项目单位面积按要求建设所需资金量进行足额测算，下达项目建设任务，使项目任务更加符合实际。从源头上防止工程投入的“先天不足”。

(3)取消农田水利项目建设配套资金。西昌市虽然近年来财政收入逐年增加，已跨入少数民族地区先进行列，但总的来说财力还是不足，特别是近年来项目增多，需要的市级配套也很多，配套工程建设经费仍然困难，建议取消州、市两级涉农项目的配套经费。

(4)在项目经费中增加毁损农户土地补偿费和毁损土地附着物补偿费，以维护农民的合法权益。

(5)增设项目管护费。一是在项目预算中安排一定资金；二是地方政府每年按工程资金额度的2%～3%安排工程维护费。以保障建成的工程处于良好状态，充分发挥工程效益。

3.4　搞好项目储备，加大向上争取项目的力度

“十三五”期间，国家将继续加大水利投入，农田水利建设将迎来发展的大好机遇，市级相关部门要加大项目储备和申报力度。市财政应当解决项目储备的规划设计、立项申报和前期工作经费，充分调动各部门争取项目的积极性。

3.5　建立管理机制，加强工程管护

农田水利工程的管护与建设同等重要。对现有农田水利项目，要落实管护主体和管护资金。对有专门机构管护的水利工程，要尽快解决人员定岗定员问题，让其在其位，谋其政，履其责。对绝大多数没有专门机构和专门人员管护的农田水利项目，应在工程建设资金总额中预算管护费用，以便落实专人进行工程维修管理。在项目未列入管护费前，市财政应落实一定资金对管护人员进行补贴，对因自然灾害严重毁损的工程，要拨付专项资金及时进行维修。

3.6　加强项目建设宣传，调动干部群众积极性

农田水利项目确定下来后，项目实施部门应该及时主动地与项目建设区的乡镇党委政府进行沟通和协调，注意听取他们的意见和建议，争取他们的支持和配合。与乡镇村社干部一道，深入到项目区群众中去，宣讲党的惠农政策，项目建设的规模、质量标准、工程作用，使项目建设始终置于群众的监督之下，增强项目建设的透明度，使项目区群众要我干变我要干，真正成为工程建设的主人翁，真正把项目建设当成自己的事来办，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性，使项目建设有坚实的群众基础。

4　结语

新时期水利任务十分艰巨，西昌水利人要发扬“献身、负责、求实”的水利精神，树立科学的治水理念，求真务实，锐意创新，营造人水和谐的自然环境，努力把西昌市的水利工作推进到新水平，为实现西昌水利中国梦目标而奋斗！