从一起强制清污费用索赔纠纷反思海事强制清污工作

高 宁

一、强制清污费用索赔纠纷案例

案例：2016年某月某日，A轮（船舶所有人为甲公司，在乙保险公司投保）由曹妃甸驶往江阴途中，在长江下游与从南京港驶往日照港的B轮发生碰撞，造成A轮沉没、B轮球鼻艏破损。当日，DL海事局启动溢油应急预案，指派丙公司进行油污防控清除，产生费用220余万元。为索取清污费用，丙公司对甲、乙公司提起诉讼，一审法院认定丙公司与甲、乙公司之间不存在法律规定的民事权利义务，丙公司实施的油污防控清除系行政强制中的代履行行为，丙公司诉讼请求无事实和法律依据，一审法院裁定驳回。丙公司遂提起上诉，二审法院确认一审法院认定事实无误，不影响对案件事实及性质的认定，最终驳回上诉，维持原裁定。①案件源于湖北省高级人民法院民事裁定书（2018）鄂民终604号。

二、海事强制清污法律规定

关于海事行政强制清污法律规定，在《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律法规中均有规定。

《海上交通安全法》第四十条规定了主管机关强制打捞清除的权力；《海洋环境保护法》第七十一条规定，“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施”；《行政强制法》第五十条、五十一条规定了代履行适用条件和应遵守的规定，第五十二条规定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行”；《防治船舶污染海洋环境管理条例》第四十一条规定，“发生船舶污染事故，海事管理机构可以采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施，减轻污染损害。相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担”。 综上，海事行政强制清污是在污染责任人（下称当事人）②根据《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第九十七条规定，可以是造成油污损害的船舶所有人或/和承保的保险人。在发生污染事故时不履行法定的清污义务时，由海事机构或其委托无利害关系的污染物清除作业单位（下称第三人）代为履行行政法规定的清除污染物义务，而由当事人承担后果并支付清污费用的一种行政强制方式。此种代履行行为，可以由行政机关自己实施，也可以委托第三人代办。

三、海事强制清污法律性质和费用主张

案例中，丙公司实施了清污行为，而主张费用为什么得不到法院的支持？清污费用应由当事人承担，那么谁能主张清污费用？要弄清上述问题，就要对海事强制清污的法律性质分析清楚。

首先，从民事角度分析海事强制清污性质。根据《中华人民共和国民法总则》第一百一十八条第二款规定：债权是因合同、侵权行为、无因管理、不当得利以及法律的其他规定，权利人请求特定义务人为或者不为一定行为的权利。在海事机构委托第三人代履行情况下，第三人和当事人之间没有订立合同，不存在合同上的权力义务关系。同时，清污公司实施清污行为，目的不是为了损害当事人的权益，而是消除海洋污染或防治环境污染的扩大，更不存在侵权法律基础。无因管理，是指没有法定或者约定义务，为避免造成损失，主动管理他人事务或为他人提供服务的法律事实。无因管理是一种自发性的行为，而海事强制清污不具有自发性的特点，第三人是受海事机构委托履行清污义务，不符合“主动管理”，也不属于无因管理。不当得利是指没有合法根据，或事后丧失了合法根据而被确认为是因遭受损失而获得的利益，表现为一方受益他方受损，利益与损失存在因果关系，在海事强制清污中虽然存在当事人受益的情形，但没有必然导致第三人利益受损，亦不属于不当得利。此外，在海事强制清污中，行政机关或其委托的清污人与当事人也不存在其他法律规定的具体情形。综上，海事强制清污不符合民事债权的产生条件，案例中两审法院认定丙公司与甲、乙公司不存在法律规定的民事权利义务关系认定无误。

第二，从行政角度分析海事强制清污性质。从前述法律规定可以看出，海事行政强制清污是行政代履行，是在发生污染事故后当事人不履行法定清污义务而由海事机构代为实施的一种行政强制执行方式。海事机构代表国家履行保护海洋环境的职责，海事机构委托无利害关系第三人代当事人履行清污义务，是清污义务的代替而不是行政权利的授予，海事机构与第三人之间不存在行政权力的转移，只是具体行政事务的委托。因此，海事机构与受托第三人之间存在委托法律关系，海事机构与当事人之间因履行国家职权存在行政管理关系，受托第三人与当事人之间不存在直接的法律关系。

既然海事强制清污费用是一种基于行政关系产生的代履行费用，只能是海事机构向当事人要求给付，若当事人在合理期限内没有给付，经催告后只能申请海事法院强制执行，待海事机构收取费用后再转交其委托的第三人。若海事机构怠于行使职权，受托第三人可以依据委托关系提起民事追偿程序，但对象只能是海事机构。回到案例，丙公司无权向甲、乙公司要求清污费用，但可以向海事机构主张权利。

四、海事强制清污的适用前提及法定程序

海事强制清污作为代履行的一种方式，会对当事人权利义务产生影响，因此明确其适用条件十分重要。依据《行政强制法》第五十条规定并结合实践，笔者认为海事强制清污适用条件如下：一是海事机构收到或发现海上污染后，当事人在履行期限内不履行清污义务或者没有能力履行；二是程序上经海事机构催告当事人后仍不能履行或履行不能；三是实质上因当事人不履行清污义务，已经造成海洋环境污染①本人认为对可能会造成海洋环境污染损害的情形在行政强制法中没有界定，现实中不宜由行政机关主观判断，且对未来可能发生的海洋环境污染不存在代履行的现实基础。但也有观点认为对海洋污染的应急防备也属于广义海事强制清污范畴。；四是海事机构依据《行政强制法》委托无利害关系第三人代当事人履行清污义务，从而实现其行政管理目的。

为规范海事行政强制行为，部海事局制定并发布了《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（以下简称《规定》），在第三章第一节专门对代履行进行了规定，对强制文书格式及制作进行了规范。海事机构要在《规定》基础上完善须知文件，做好转化落实。从上述案例法院裁定中，虽不能直接推断但可以看出DL海事局在实施海事强制清污过程中程序上存在瑕疵，法院虽然没有直接给出程序违法的认定，但实质上存在较大的执法风险，在丙公司主张清污费用无果后不排除会向DL海事局提起民事诉讼的可能，DL海事局在申请法院强制执行时若无文书证明程序上无瑕疵则可能会面临较大风险。鉴于海事强制清污现场的紧急性，参考《规定》第二十五条简易程序要求①第二十五条为实施代履行的简易程序，前提是“需要立即清除水面、水下碍航物或者污染物的”，行政强制法中并没有规定代履行的简易程序，且《规定》中也没有对“需要立即清除……污染物”进行界定，建议海事机构不要擅自解释和扩大使用。在使用简易程序的同时，亦建议按照一般程序有条件地适时、适当补充相关文书资料。，笔者认为海事强制清污应遵循下列程序：

一是当事人在场的，责令当事人立即予以清除②船舶进出港前会与污染清除单位签订《船舶污染清除协议》，并制订污染清除作业方案，当事人应在报告海事机构同时按照方案立即启动清污工作。，有条件下尽可能送达书面的履行清污义务行政决定。当事人不在场的，海事机构应当立即通知当事人履行义务。

二是海事机构在实施海事强制清污前制作《催告通知书》并送达当事人，要求其按规定履行清污义务（适用简易程序无此要求）。当事人收到《催告通知书》后有权陈述和申辩，海事机构应充分听取当事人陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。

三是当事人不能清除、清除不能或者不在场的，海事机构制作《海事行政强制代履行决定书》，立即实施代履行。

四是实施海事强制清污时，海事机构应当通知当事人到场，并派海事执法人员到场监督，对海上清污形势作出准确合理判断，指导清污单位按照最恰当的方式实施，避免因委托第三人不当履行行为对当事人合法权益造成损害。当事人不到场的，邀请见证人到场。

五是代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式进行，在实施过程中海事机构发现委托第三人不具备相应海上清污能力或者素质的，海事机构应及时终止代履行（解除和第三人合同），另外挑选合适的人实施代履行。

六是代履行实施完毕后，制作《海事行政强制现场笔录》，记载代履行情况，交当事人或者见证人、代履行人签名（盖章）。当事人拒绝签名（盖章）的，在笔录中予以注明。

五、海事强制清污中需明确的几个问题

由于船舶污染事故原因、情况复杂，现场执法更是千变万化，法律无法对所有情形一一列举，需要执法人员熟悉法律法规，掌握海事强制清污原则，及时准确判断并作出应对。在此结合工作实际，对现实中需要明确的几个问题进行探讨：

一是如何紧急处置海上不明来源油污。近年来，全国各地海上不明来源油污频现，特别是在港池、码头等船舶密集区域。发现不明油污后，因无法或暂时无法确认油污来源及责任人，所以海事机构是当然的污染清除责任人，应立即启动清污程序③此程序按照《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》中的应急预案实施，而不是行政强制代履行。，开展清污工作。在开展清污工作的同时，对造成不明油污进行取样封存，尽可能扩大范围地对可疑船舶的机舱污油、污油水处所及时取样，送交鉴定机构化验，通过比对查明油污来源，为下一步判明污染责任提供支撑。海事机构要不断完善应急防备和应急反应机制，强化专业应急队伍和船舶污染应急专用设施设备器材库建设，以提升不明油污应急清除能力。同时，建议通过地方立法确定专项补助资金用于不明油污应急处置，青岛海事局以《青岛市海上交通安全条例》修订为契机，将第五十条第二款改为“市及沿海区（市）人民政府应当设立应急救援专项补助资金，用于海上应急救助、海上不明来源油污应急处置以及海上搜救奖励、演习、培训等”，为不明油污处置提供了资金保障。

二是如何确认当事人不能清除或者清除不能。这是实施海事强制清污的关键节点，合理准确的判断会有效减少海洋环境污染的扩散，降低清污时间及成本，但海事机构忽视法定程序强制清污也易侵犯当事人合法权益。《行政强制法》第五十二条规定，当事人如果怠于履行其海上污染物清除职责或者海洋污染情况严重当事人已明显达到“清除不能”，行政机关可以决定立即实施代履行。对于前者，海事机构应综合考量发生污染事故后当事人是否启动相应的应急预案，是否按规定报告海事机构及联系清污单位，是否采取有效措施清除污染和减少扩散，清污单位是否按既定的清除作业方案实施行动，实际清污效果是否符合预期等因素进行综合研判，并保持与当事人之间及时沟通。对于后者，一般认为溢油量较大仅凭协议单位已明显无法清除或者当事人因客观原因受限无法清污。

三是如何有效保障当事人的合法权益。海事机构作为组织方，从履行政府职能义务角度看，应当对海事强制清污代履行行为负责，若当事人对此有异议可以通过行政复议、诉讼等途径得以救济。在强制清污中，海事机构要规范文书制作和送达程序，按照法定程序开展清污工作，细化强制清污操作程序，清污费用按成本合理计费，清污效率按标准客观反映，尽可能在作出强制清污时告知代履行预算费用或费用标准，并加强对清污单位的监督，杜绝违规行为，邀请当事人监督和见证清污过程，客观真实地记录和反映清污工作量，为事后双方清污费用结算提供真实可靠的数据和标准，减少不必要诉讼的发生。

四是如何有效保护第三人的合法权益。海事机构作为行政委托的委托人，应当在合理成本原则下使清污行动尽快实施，尽可能与第三人签订书面合同，明确双方权利义务、违约责任及解决争议的办法。海事机构作为清污活动组织者，有条件地建立委托第三方单位名录，明确清污行动标准、费用计算①以实际支出为依据，根据当地市场价格对执行成本合理估计原则。、响应时间等问题，一旦采取海事强制清污时按程序及时启动，切实担负起强制清污快速、有效的政府管理职能。清污工作中，及时做好当事人与第三人之间的信息传递，不断优化调整清污方案，准确记录第三人清污工作开展情况，积极帮助其及时得到清污费用。

五是如何有效沟通和送达相关法律文书。对于强制清污法律文书的制作，部海事局已经给出了规范，执法人员要客观真实予以填写，对于需要当事人、见证人签字的文书，一定按要求进行签字确认，并按照执法全过程记录要求对执法过程进行记录。对于强制清污法律文书送达，可以参考《民事诉讼法》有关规定，还可以依据《海事诉讼特别程序法》第七章关于送达的要求执行，每件文书应使用单独的送达回证。邮寄送达的应通过邮政EMS进行并尽量取得回执。相对人要求使用电子邮件、传真、无线电甚高频（VHF)等方式送达的，海事管理机构可以按照相对人要求的方式送达。有证据表明相对人收悉的，海事执法人员应当在送达回证上记明相关情况，并妥善保存相关证据。