HG/T 20276—2018《化学工业建设工程质量监督规范》标准解读

陆 军

江苏省化工建设工程质量监督站 （江苏 常州 213001）

工业和信息化部批准发布HG/T 20276—2018《化学工业建设工程质量监督规范》（以下简称“本标准”），自2018年7月1日起实施。

1　编制背景

化工建设工程质量监督以促进化学工业技术进步，确保化工建设工程的质量安全，确保人民生命财产安全和人身健康，充分发挥固定资产投资的经济效益、社会效益和环境效益为宗旨，为化工建设工程提供质量监督保障，属于为政府履行职能提供技术保障支撑的公共管理范畴，是行业管理的重要内容和主要方式。基于立法原则、立法定位和立法技术，《建设工程质量管理条例》只作了原则性、倡导性、禁止性的“权利义务”和“法律责任”规定，体现的是法规的强制性、约束性，并没有涉及操作层面的具体内容。执法实践中，规章及规范性文件对工程质量监督的范围、职责、权限、要求进行了明确，但对流程、手段、检查细节、后续处理等技术性内容没有做出详细规定。

近年来，面对国内经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的复杂形势，化工行业大力推进“转方式、调结构”，项目建设数量和规模不断扩大，建设与管理模式不断创新。在化工行业发展不平衡、不充分和多元化投资背景下，利益格局日趋复杂，部分参建单位重效益、轻质量，施工管理粗放，违反施工程序、降低质量标准等违法违规行为时有发生，不同程度地存在质量安全隐患，化工建设工程质量监督方式、手段等都需要相应丰富、完善和调整，以适应经济发展新常态对监督管理工作提出的更高要求。

为了“立规则标准等刚性制度于前，施严密的常态化监管于中，行猛药去疴重典治乱于后”[1]，以提高行政人员对工程质量法律法规的遵从度和监督机构的公信力为目标，加强标准与法律法规、政策措施的衔接配套，充分发挥标准对法律法规的技术支撑和必要补充作用，将监督实践中取得的理论、实践和制度创新成果予以固化，完善公共服务体系，营造良好发展环境，从根本上解决工程质量监督相关制度过于原则、治理结构不尽合理，重理念轻操作、重实体轻程序、重结果轻过程的情况[2],规范监管行为、明确监管要求、提升执法效能，经多方论证，本标准被工信部确定为工业领域“十三五”工程建设标准体系建设方案（化工）重点项目。

2　编制原则

本着既遵循国家工程质量监督总体要求、符合化工建设工程的专业特点与行业惯例，又与GB 50300—2013《建筑工程施工质量验收统一标准》、GB 50252—2010《工业安装工程施工质量验收统一标准》以及HG/T 20237—2014《化学工业工程建设交工技术文件规定》相协调的思路，确定如下编制原则：

1）突出重点、注重实效。以工作制度化、运转规范化、管理精细化、法律效果与社会效果高度统一为目标，以规范行为、厘清事权为重点，以创新工作模式、完善工作机制为手段，坚持问题导向，结合化工行业特点，契合行业管理需要。凡法律法规已有明确规定的，不再重复；法律法规已有原则性规定的，细化完善条款的操作性。

2）依法履职、公正监管。以《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》为依据，理顺政府与企业的关系，准确界定职责范围，明确监督内容，按照权责一致、依法履职、失职追责原则制订权责清单，编制履职指引，确保规范内容与相关改革政策相衔接，能够适应当前和今后一个时期化工行业工程质量监督的需要，经得起历史和实践检验。

3）层次分明、条理清晰。按照化工建设工程质量监督的工作流程和建设程序编排，构建制度科学、程序正当、过程公开、责任明确、运转顺畅、协调高效、全程覆盖的工作机制，监督内容覆盖所有责任主体，涵盖化学工业建设工程施工、验收全过程，形成较为完整的执行体系。

4）求真务实、积极稳妥。以工程质量监督实践为基础，坚持积极稳妥与继承创新并举，坚持现实性和长远性相结合、合法性与系统性相统一、科学性与操作性相并重、技术监督与行政执法并举，统筹兼顾“依法、科学、规范、统一”和“有力、有序、有效、有度”的基本要求，既对行之有效的传统经验型监管模式进行了规范，又引入了创新性、前瞻性的信用约束机制，夯实监管过程程序化、监管方法规范化、监管质量目标化的科学管理基础。

5）便于理解、利于执行。遵循依法行政、简明实用、勤勉尽责、审慎履职、积极创新、持续改进原则，将法律原则的抽象性、模糊性体现为质量监督的具体性、准确性，满足系统性、科学性、专业性、适用性、导向性和可操作性，实现激励约束，多元共治。

3　主要内容与监管创新

本标准按照化工建设工程质量监督的工作流程和建设程序编排，构建制度科学、程序正当、过程公开、责任明确、运转顺畅、协调高效、全程覆盖的工作机制，规定了化学工业建设工程质量监督的职责、程序、内容和要求。由总则、术语、工程质量监督职责、工程质量监督方式、工程质量监督预备程序、施工阶段工程质量监督、交工验收监督、工程质量监督报告、工程质量监督档案管理以及附录、规范用词说明和条文说明构成，适用于新建、扩建、改建化工建设工程及技术改造项目的工程质量监督活动。

1）基本要求。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，坚持防范风险与有序规范相结合，突出事前预防和源头治理，强化从“过程管理”到“结果控制”的刚性约束要求，明确化工建设工程质量必须符合法律、法规、规章和技术规范的规定，满足公共安全、生态环境安全以及社会经济管理基本要求，保障人身健康和生命财产安全，体现了经济社会运行和公共利益的底线要求。据此，质量监督机构应对未经验收或者验收不合格的化工建设工程行使质量否决权。

2）职责权限。根据“法定职能必须为，法无授权不可为”的基本准则，围绕推进职能转变，突出以“服务”意识为基础的职责定位、以合规性判定为核心的程序性稽查治理，本着既强化管理、合理规制，又切合实际、有序引导的原则，立足宏观指导，注重问题导向，以防事故、控风险、除隐患、保质量为目标，突出抓重点、补短板、强弱项，严格界定行政监管与自律约束的边界，不越位、不错位、不缺位，防止过度监管和不当监管，严禁违法监管，做到明职知责、履职尽责。

3）监管措施。为推进依法行政，杜绝任性执法、防止任意执法，优化监督流程，提高监管效能，本标准依据《行政处罚法》、《建设工程质量管理条例》相关规定，按照抓大放小、防微杜渐和综合运用法律、行政、经济、市场手段实现协同共治的指导思想。根据违法事实、问题性质、严重程度和危害后果等，对检查、建议、命令、处罚、管理等监管手段的适用条件与自由裁量原则进行了规范，明确规定监管措施（手段）应当合法、必要、适当，不得损害行政相对人合法权益、不得影响正常的工程建设与施工管理活动。

4）监督责任。监督抽查的随机性使得质量隐患漏查的风险客观存在，而“依法行政”又要求行使质量否决权必须依法取得满足行政证据要求的充分必要证据。由于现行法律、法规、规章对工程质量监管执法责任边界缺乏明确规定，而苛求监督人员按规则推定的法律事实必须真实还原客观事实既不现实也不科学，为培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，激励工程质量监督人员忠于职守、履职尽责、敢于担当、严格执法，建立“尽职照单免责、失职照单问责”制度。本标准尝试对监管执法责任边界、履职内容、追责条件等做出规定，并明确对于监督人员按经批准的监督计划明确检查内容、监督频次、抽查比例、处置要求履行监督职责的行为视为尽职。

5）监督方式。根据监管的公平性、规范性和简约性要求，对随机抽查、信用监督、智能监管进行了规范。一是明确随机抽查不是随意抽查和盲目抽查[3]，应注重公平、兼顾效率，按计划规定的内容、比例、频次、程序、方式实施，确保可操作、可追溯、可考核；二是明确信用监督适用“守信便利、失信惩戒”原则，为推行信用承诺、开展信用核查、应用信用报告、归集信用记录、实施分类监管、强化失信惩戒，实施动态监管提供制度性安排；三是引入智能监管理念，为构建集约化信息网络体系、全流程融合应用体系、全方位信息资源服务体系，运用大数据、物联网、人工智能和“互联网+电子政务”，实现从传统监管方式向信息化、数字化、智能化等现代方式转变，推进工程质量治理能力现代化。

6）申报要求。明确了申报监督的主体、时间、条件、内容以及工程质量承诺要求，明确建设单位对申报材料及相关说明的真实性、准确性和完整性负责，对虚假记载、误导性陈述及重大遗漏承担法律责任；引入“自我声明”方式，责任主体及其项目负责人在设计年限内对工程质量承担终身责任，并分别签署质量承诺；按照“宽申报、严监管、强服务”的思路构建了审慎宽容的“容缺受理”制度，对满足合法性要求，且责任主体没有失信记录但申报材料存在个别缺漏的项目，允许先予受理。既为项目及时开工提供绿色通道，又有效防止质量失控。

7）监督组织。质量监督应由监督组具体实施，即一般不少于2人，同时可聘请行业技术专家提供专业技术支持。将项目监督负责人（联系人）的遴选方式由传统的“委派”改为灵活的“确定”，从而既满足了“双随机”执法模式下人员随机抽取要求，又兼顾了疑难复杂、特定专业、法定回避情形下的“指定”分配需要。

8）监管对象。按照业务类型而不是资质类型确定监管对象，根据行为监管理念，将参与勘察、设计、施工、监理的工程总承包单位和全过程工程咨询机构纳入监管范围，从而减少监管真空、消除监管盲区，实现了建筑业转型环境下对责任主体的全覆盖。

9）监督要求。本标准规定了施工准备、施工过程、中间交接、交工验收阶段的监督要求，明确了质量行为检查要点，规定了质量问题和违法违规行为的处理要求，以及中间交接、交工验收监督结论确认规则，配套编制了涵盖建筑、安装和化工矿山工程各专业的结构性、功能性材料（设备）以及关键控制节点的菜单式实体质量事项随机抽查清单，供评判质量控制状况时使用。鉴于建设工程质量合格与否的结论只能由建设单位组织建设工程各质量责任主体通过规定的程序进行竣工验收后才能得出[4]，工程质量监督的监管逻辑是通过随机抽查发现涉及工程质量的异常现象并排除合理怀疑，纠正行为失范、防止质量失控而不是滥用国家公信力为监管项目的质量提供增信背书，随机抽查应尽可能按规定抽取多个重要施工工序的若干连续过程，以评判质量制度与工艺纪律的执行情况，防止以个别“停检点”的质量状况以偏概全或者超越监督机构职责进行质量认证。

10）信息管理。监督文书是工程质量监督机构履行职责过程中，以一定形式记录、保存和依法公开的反映行政检查以及查处和纠正违法违规行为过程的书面记载，是体现权威性和公信力的具有法律意义或法律效力的公共产品，应满足法定形式与要求。工程质量监督档案是在实施工程质量监督过程中形成的，以反映监督活动为主要目的，有保存价值的各种工作记录、报告、影音资料及其他文件的总称，是工程质量监督工作的记载。本标准规定了监督文书格式，细化了真实、准确、完整、全程留痕、具有可追溯性的监督记录要求，规范了工程质量监督报告编制、档案和信息化管理事项，明确了监督信息公开要求[5]。

4　现实意义与实施展望

化工建设工程质量监督是一项法律性、政策性、专业性和实践性极强的执法工作，涉及领域广泛、程序复杂。地方机构改革以后，各省、自治区、直辖市化工工程监管体制不一，分别归口发改委、经信委（工信厅）、住建厅、市场监管局等多个部门管理[6]，监管要求的不统一和多样性一度成为行政执法的难题。而标准化作为推进质量共治、形成监管合力的重要途径与提升质量治理水平的重要工具，能够反映共同意愿、强调协商一致[7]。本标准的实施，使得监管执法中的部门壁垒迎刃而解。

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时代对工程质量监督工作提出了新要求、赋予了新使命。本标准以习近平新时代中国特色社会主义思想和治国理政的新理念、新思想、新战略为指导，契合化工行业调整经济结构和转变发展方式的内在要求，融诚信、技术、效益意识于一体，集质量管理、社会信用、道德责任之大成，坚持创新驱动与标准引领相结合，统筹兼顾行政支撑和公益服务、技术要求和行为规范、有效约束和科学激励，彰显了履职的法定性、监管的独立性、定责的科学性、追责的客观性、抽查的有序性、验收的权威性。既有利于被监管对象行为自律规范，又有利于监管主体依法依规监管。不仅为强化化工建设工程质量监督工作提供了基本遵循，而且有助于推动企业和项目建立以施工现场为中心、以质量行为标准化和工程实体质量控制标准化为重点的自我约束、自我完善、持续改进的质量管理机制，推动构建责任主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的质量共治格局。本标准必将对全面提升工程质量水平、保障和促进建筑业和化工行业健康稳定持续高质量发展，推进国家工程质量治理体系和治理能力现代化产生积极影响。