利益相关者视域下职业教育治理体系现代化的意蕴分析

张宇

摘要：职业治理体系现代化的核心是各利益主体及各利益主体间关系的现代化。职业教育治理主体涉及政府、职业院校、行业企业和社会等利益相关者，各利益相关者间存在利益竞争、利益互惠、利益互补的关系。从利益相关者视角分析，职业教育治理体系现代化意味着多元利益相关者互相合作制衡，重新规定了利益相关者的权责利边界，展示了平等民主、协商合作及高效有序的价值理念，表征着职业教育管办评各环节的科学化和规范化。

关键词：利益相关者；职业教育治理体系；现代化

中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）03-0035-05

作为与产业转型升级和经济发展紧密相关的教育类型，职业教育的治理成效成为政府、教育界和产业界关心的话题。作为影响职业教育治理过程和效果的重要因素，职业教育治理体系是职业教育治理活动开展的重要依据，其现代化水平是推进职业教育内涵式发展，提升职业教育质量的核心指标。从已有研究成果看，学术界对职业教育治理体系现代化这一主题进行了多维度的研究和分析。本研究以利益相关者理论为视角，深入剖析职业教育治理体系现代化的内涵和意蕴，有利于理清各利益主体的权责利关系，助推职业教育治理体系现代化进程。

一、职业教育治理体系现代化的内涵分析

“现代化”是一种从传统形态到现代形态变迁的过程，指向现代发生的社会和文化变迁现象，是一个严谨多层的完整体系，象征着一个事物向新阶段，高级层次的发展演进历程。从利益相关者的视角看，职业教育治理体系现代化是指政府、职业院校、行业企业及社会公众等利益相关者之间为实现各主体利益最大化，高速推进职业教育健康发展，以规章制度和契约等硬性规定和柔性文化对相互冲突和相互竞争的利益各方进行调解，对利益互惠和利益互补的各方进行保护的权责利关系网络。

基于此，职业教育治理体系现代化主要包含了以下几个方面的内容。一是指职业教育治理的主体从一元性和权力集中性向多元化和分权性过渡；二是治理内容由分散性和游离性向结构化和网络化过渡；三是治理过程和方法向民主化过渡与更替；四是治理手段由强权下派向多方合作协调转变；五是各利益主体及各利益主体间关系的现代化是职业教育治理体系现代化的核心，规章制度和契约文化等理顺各利益主体关系的重要载体；六是实现各利益主体利益最大化是职业教育治理体系现代化的终极追求和评判指标。

二、职业教育的利益相关者

利益相关者理论最早源于企业管理，认为“企业目标实现与那些有能力影响企业发展或者与企业利益活动相关的众多利益主体紧密相关”[1]，指出核心利益相关者之间存在利益冲突的关系；边缘利益相关者之间存在利益互惠关系；核心利益相关者与边缘利益相关者之间存在利益互补关系。后来，该理论逐步迁移拓展到职业教育研究领域，对提高职业教育理论研究水平，推动职业教育实践改革与创新有重要意义。

从利益相关者的原始概念来看，职业教育利益相关者主要包括政府、职业院校（培训机构）、行业企业、社会公众及科研院所等。在职业教育治理过程中，各主体的权力、功能、价值及利益诉求等存在差异性，这为其合作互惠互补奠定了坚实的基础，但在利益驱动机制的影响下，各利益主体之间又相互牵制和约束。一般而言，职业院校和政府是职业教育治理体系的核心利益相关者，其利益冲突主要体现在办学自主权、财政支持力度等方面；行业企业、社会公众及其他科研院所则是职业教育治理体系的边缘利益相关者，其合作体现在职业教育的课程建设，专业规划、人才方案制定及研究成果转化等方面；职业院校及政府与行业企业、科研院所的合作则体现在课程标准制定，技术服务等方面。在职业教育治理的过程中，为实现各自的利益诉求，各利益相关者彼此合作，又相互制衡，形成了一种以权责利为载体的关系网络。

三、利益相关者视域下职业教育治理体系现代化的意义表征

当前，作为提升职业教育地位，推动职业教育内涵式发展，理顺职业教育发展思路，提高职业教育质量的重要载体，职业教育治理体系现代化已经成为利益相关者研究和关注的重要议题。加强对职业教育治理体系现代化的内涵分析是實现其现代化的重要前提。

（一）职业教育治理体系现代化意味着多元利益相关者互相合作制衡

从职业教育的办学规律和各利益相关者的职责视角及国外职业教育的优秀治理经验分析，职业教育治理体系现代化是一个紧密合作和分权制衡的过程。政府、行业企业、学校及社会等利益主体在职业教育治理过程中的分工不同，因此也具有不同的职责，权力和利益边界。在职业教育治理过程中，各利益主体追求“推进职业教育快速健康发展”的共同目标，使各利益主体必须秉持“共同治理”的合作理念，使其能够充分发挥各自的价值和功能，有效行使自身职责，从而构建现代化的职业教育治理体系。美国高等教育享誉全球，该国将共同治理作为“美国高等教育推向全球的最有价值的出口”，这极大程度上奠定了美国高等教育在世界的领先地位，支撑美国高等教育的核心价值观，也是保障美国大学充满生机和活力的制度源泉[2]。在我国大力发展职业教育的关键时期，推进职业教育治理体系现代化需要各利益主体互相合作，共同治理。

同时，在职业教育治理体系之外，各利益主体在社会运行体系中的职责分工不同，价值追求也存在巨大差异，这就意味职业教育治理的各利益主体存在着互相牵制和约束的利益追求机制。作为公众利益的代理机构，政府的职责和价值在于追求公众利益最大化，因此面对职业教育治理体系构建过程中的各类冲突会以公众的利益为重，需要从顶层设计和政策纲领层面对其他利益相关者的职责边界进行规定和划分，使各主体以平等的身份参与现代化职业教育治理体系的构建，同时也受到其他机构的问责和监督。企业的本质在于实现经济利益最大化，高素质高能力的技术人才是企业实现其利益的根本保障，是提高企业经济效益的核心，因此，必然会对高水平人才的供应方——职业院校提出相关要求和建议。职业院校的终极目标在于培养人才、服务社会、发展自身，作为职业教育的重要实施机构，需要政府给予的经济和政策支撑，需要行业企业参与到职业教育办学的实际中，需要社会公众的积极参与与认可，同时为政府、行业企业和社会培养高水平高素质的技术技能型人才。社会公众的价值追求在于确立自身的主体地位，实现自我价值。职业教育治理过程中，各利益主体价值追求的差异性必然要求各自最大程度维护自身利益，使各利益主体互相牵制约束，达到利益均衡的初衷，使职业教育治理体系能够有序运行。

（二）职业教育治理体系现代化重新规定了利益相关者的责权利边界

职业教育治理旨在提升职业教育质量，推进职业教育内涵式发展，充分发挥自身功能，实现职业教育价值理性与工具理性的有机统一，其实质是打破原有职业教育利益相关者的责权利边界，逐渐消除政府越位，行业企业和社会公众缺位，职业院校错位等痼疾，以职业教育治理目标为导向，以更加科学、公正、合理的方式重新规定划分职业教育利益相关者权责利边界，使各利益相关者能够以高效有序，协商合作的方式参与职业教育制度建设、教育教学活动实施及评价工作开展等发展改革活动，使职业教育治理的利益相关主体在规定的权责利框架中行使职权，各利益主体各司其职，共同协商合作，谋求利益最大化。

从当前职业教育发展现状看，政府在职业教育发展中主要负责对职业院校办学政策的制定，办学过程和效果的监管与审核。此外，作为职业院校的举办者和资金经费的主要提供者，政府对职业院校的招生、考试、建校规模及人事聘任等内容都需要进行审批、指导和干预。行业企业是职业教育人才重要的需求部门，是人力资源市场中的需求方，主要评价、筛选和录用职业教育人才，是职业院校的重要“客户”。行业企业对人才的选用标准、评价标准及人才需求建议等对职业教育的专业建设，课程设置及人才培养模式等都起着至关重要的作用，是提高职业教育吸引力、公信力和活力的重要依据和指导。我国行业企业在职业教育办学过程中的作用相对较弱，在职业教育发展中发挥的作用也相对有限，难以有效推动职业教育的改革和发展。作为职业教育的重要实施者，职业院校是职业教育活动开展的重要场所，受我国“大政府”文化的影响，职业院校的办学活动需要在政府的指导和要求下开展，办学自主权较小，因此容易出现千校一面的局面。社会公众作为职业教育活动的重要参与者和评价者，在“小社會”文化的影响下，其在参与职业教育中处于被动地位，因此其参与权和评价权也较小，难以影响职业教育的改革发展。

在供给侧结构性改革的背景下，职业教育治理体系现代化需要重新规定明确利益相关者的责权利边界，使各利益主体高效行使自身职责。作为职业教育的举办者，政府需要从政策和制度层面对职业教育进行高屋建瓴性的规划设计，平等参与到职业教育治理过程中，明确各利益主体的责权边界和职业教育发展方向，而非依靠强势政治参与管理职业教育发展的各个环节；行业企业作为职业教育的需求方，需积极参与到职业院校办学的过程中，为职业院校的专业设置，课程建设，标准制定，实训课程开展等提供建议与指导，使职业院校的人才培养与行业企业需求相契合；职业院校则需切实全面深入开展体制机制改革，处理好行政权力、学术权力和社会权力间的关系，不断增强自身治校的能力和手段；社会公众则需要不断参与到职业教育治理中来，需要对职业教育的发展进行监督、评价和指导，并对政府颁发的相关政策和制度进行评价，对职业院校的办学效果进行评价，对行业企业的参与情况进行监督，对不当之处进行问责，并给予适当指导和督促。

此外，社会力量也需积极参与到职业教育的办学过程中，由单一的政府举办向政府举办与民间举办混合结构转变，进一步激发社会参与职业教育发展的动力和活力。在职业教育治理过程中，各利益主体需协商合作，有效行使自身职权，发挥各自功能，真正推进职业教育治理体系的现代化进程。正如格里·斯托克所说：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的互动”[3]。因此，明确各利益主体的权责利并使其协商合作是职业教育治理体系现代化的应有之义。

（三）职业教育治理体系现代化展示了平等民主、协商合作及高效有序的价值理念

与以往的职业教育管理理念不同，治理更加强调平等的民主协商，关注职业教育的运行效果及运行过程中能够所传达的价值理念，期待达到一种公平、自由、平等、协同的“群体共治”状态。职业教育治理体系现代化的过程是将职业教育的管理机制由传统推向现代，将职业教育利益相关主体的无序状态推向和谐有序的过程，是权利让渡和有序参与的过程，这一过程体现了民主协商，平等合作及高效有序的价值理念。

一方面，权利让渡意味着职业教育治理的利益相关主体间是平等的，需要用民主协商及合作的方式达到预期目标。受我国传统文化的影响，强权政府一直影响着我国职业教育的发展改革，在现代治理理论的影响下，职业教育治理体系的构建需要逐渐打破政府的“强权”地位，以各自的权责分工为依据开展工作，政府则需根据利益相关者的实际情况让渡权利，使各利益主体的权利达到均衡状态实现权力与权利相互制衡、权力与权利良性互动。

一是政府要向行业企业让渡参与学校专业建设、课程设置及标准制定等权利，使行业企业平等合理地参与到职业教育治理过程中。

二是政府向现代职业院校让渡管理权和审核审批权，增强职业院校的自治权限，使职业院校能够在政府目标和治理精神的引导下，根据自身情况进行大刀阔斧的调整和改革，减少政府对其的干预和制约。

三是政府向社会公众让渡办学权、知情权、监督权和评价权，增强社会公众的权力范围，使其能够平等参与职业教育治理活动，增强社会公众办学的积极性和活力、公众参与职业教育活动的热情及第三方组织参与职业教育评价的积极性，并根据职业教育的发展状况向政府和职业院校问责，真正体现职业教育治理主体的平等地位，使其民主协商及合作成为可能。

另一方面，有序参与体现职业教育治理主体是在各自权限内参与职业教育活动，避免“越权”“错位”“缺位”等乱象的产生，确保各利益相关主体根据自身职责行事。其一，这一过程意味着各利益相关主体权责更加明晰，各级教育行政部门、各类教育机构、企业、社会组织等各主体在其中的功能地位、权利职责更加清晰，根据相关制度和契约办事，将各利益主体共同民主协商的规则制度置于“私利”之上，追求公共利益最大化，实现职业教育治理成果的高效化和优质化，以达到构建现代化的职业教育治理体系的初衷。其二，这一过程意味着职业教育治理体系是一个以制度为中心的系统，这个系统既包括作为教育制度导向的教育价值观或价值追求，也包括贯彻教育制度的政策行为，是按照治理本质和大学规律组成治理职业教育的规范系统，是政府与社会公众对“准公共产品”的职业教育合作管理的一种新颖关系网络，是官方与民间平等协商，高效合作的新典范。

（四）职业教育治理体系现代化表征着职业教育管办评各环节的科学化和规范化

目前，加快推进教育治理体系现代化的重要抓手之一是“管办评分离”，其中核心是构建新型的政府、学校、行业企业和社会之间的关系，从而形成职能边界清晰、多元主体充分发挥作用的格局，增强管办评三个环节的科学化和规范化。影响职业教育质量提升和内涵式发展的重要因素之一在于管办评环节主体职责不清和职权混乱，使得职业教育管理不畅，办学不佳，评价不当，严重制约着职业教育改革发展。

首先，职业教育治理体系现代化意味着职业教育管理的科学化。职业教育管理是一项复杂的系统工程，涉及诸多要素，不仅包括职业院校的内部管理，也涉及行业企业及社会公众等影响职业教育发展的外部因素，因此政府在职业教育管理过程中要注重管理的科学化，强调全局性和整体性，在对职业教育进行顶层设计的过程中不仅要关照职业教育的现代和未来形态，同时也要积极关注职业教育的历史状态和发展規律，从而制定科学合理的制度规范和政策文件，引导职业教育的顺利实施。

其次，职业教育治理体系现代化意味着办学的科学化和规范化。当前，职业教育的办学主体包括政府机构和社会公众，公办职业院校在办学过程中主要存在的问题是政府干预过多，导致职业院校的办学自主权较弱，影响职业教育质量的提高，民办职业院校则由于受政策及办学经验等的约束，在办学科学化和规范化方面都存在欠缺，带来了诸多社会问题和弊端，影响着职业教育治理体系的现代化进程。

再次，职业教育治理体系现代化意味着职业教育评价的科学化和规范化。以往职业教育的评价方式是量化评价，评价主体主要是由政府委托专家组对职业教育质量进行评价，在很大程度上难以达到推进职业教育改革的目的。在构建现代化的职业教育治理体系中，政府应适度下放在职业教育评估中的权力，将“评”的任务尽量交由社会专业组织机构承担，促使专业组织发挥在教育发展中的优势作用。“第三方评价作为国际上推崇的一种先进的教育评价方式，在推进教育治理现代化中发挥着重要作用，它既有利于对政府教育政策制定实施的科学评价和反馈，也有利于对学校管理水平和教育教学质量的独立评价和监测”[4]。因此，在对职业教育进行评价的过程中要坚持评价主体和评价标准的多元化，评价主体和评价方法的专业性，评价对象的系统性和深入性，评价过程的独立性和中立性，在完善政府评估和第三方评估的同时，也要不断强化学校的院本（自我）评估体系建设，保证职业教育评价的科学化和规范化[5]。

参考文献：

[1]Alexander J K，Jeannette A M B，Daniel K.A Resource-based View of Stakeholder Marketing[J].Journal of Business Research，2016（69）：5553-5560.

[2]宣勇.高等教育治理体系的建构[J].教育发展研究，2015（17）：74-75.

[3]（英）格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999 （1）：19-30.

[4]杨明.教育治理现代化呼唤第三方评价[J].教育发展研究，2016（6）：3.

[5]唐明良，张红梅，张涛.基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建[J].教育与职业，2015（34）：5-9.

（责任编辑：张维佳）