论国家监察体制改革与信访制度的转型整合

高 峰

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，深化国家监察体制改革，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。检举举报是纪检监察问题线索的重要来源，也是开展监督执纪的第一道程序和基础工作，直接关系到整个监督执纪的成效。近年来，在国家反腐的高压态势下，中纪委主导的纪检监察检举举报平台建设取得了长足发展，但仍存在一些不容忽视的问题，其中之一是 “碎片化”，检举举报尚未与信访制度充分协调整合，存在 “两张皮”的现象，造成了 “诉求—反馈”机制不顺畅和公权力资源的浪费。有研究者指出，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台，既是一个技术性要求，有利于改善监督工作机制，为实现监督执纪精准化、信访分析准确化等提供重要支撑；同时也是一个政治性要求，有利于打通纪检监察系统与人民群众面对面沟通的 “最后一公里”，鼓励人民群众有序参与反腐败，让人民群众的合理诉求能够及时得到回应和处理。①庄德水：《建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台——是现实需要也是政治性要求》，载《人民日报》2017年10月31日第18版。

信访与检举举报存在一定程度的功能重合和同质性，党的十九大以后，监察委员会制度改革进入 “快车道”，从先行试点进入全面推开的过程中。但是，监察委潜在的巨大工作量和对己监督机制的匮乏，使新生的制度也面临着巨大挑战，若不理顺也可重蹈以往 “碎片化”监督体系低回应率和选择性监督等顽疾，损害公民对监督制度权威性、有效性的认同。信访制度因权能所限无法有效回应信访需求，显示出与法治体系的剧烈冲突，信访只能扮演 “踢皮球”的角色，有效回应率和解决率都非常低，信访人往往感觉其信访诉求 “石沉大海”，信访制度自身也陷入泥潭无法脱身。公民对公权力的信访诉求犹如泥牛入海的痼疾得不到改善，最终将导致公民对法治的信心和公权力的诚心消磨殆尽，必须重视信访衔接私权诉求与公权回应的程序性桥梁作用。现代法治国家发展进程中，程序法作为法治的一个重要环节，受到了前所未有的重视。美国联邦法官威廉·道格拉斯曾谈到，“权利法案的大多数规定都是程序性规定，这一事实绝不是无意义的，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”②季卫东：《程序比较法》，载《比较法研究》1993年第1期。制度变革的背后，透过现实问题的表象，还隐藏着私权利对公权力监督体系 “理性回应”理念的期待，监督权的整合也提供了一个改善信访痼疾的契机。

一、监察委员会与信访制度的现实问题和潜在困境

（一）信访制度的现实问题：先天不足、权能有限

1963年，中共中央、国务院发出 《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》，进行了全面总结，把信访界定为 “思想政治教育、收集社情民意、调解人民矛盾、群众监督渠道”四项功能，并重申人民有写信或上访的民主权利。但是，信访部门囿于自身制度权能所限，很难实质解决信访人的问题。公民宪法基本权利诉求往往演变为各权能部门间的推诿与 “踢皮球”，权力的履职责任得不到落实，信访部门、信访人和被信访人均陷入信访制度的泥潭中不能自拔。同时，现行信访部门横跨立法、行政、司法等国家机关部门，耗费了大量的社会资源，甚至还衍生出了更多的问题。当前，我国信访制度凸显的弊端有：

1.侵蚀法治空间，欠缺程序公正

信访制度为党政、行政机关通过正规渠道干预司法活动提供了制度化的空间，使法律的作用和司法的权威大打折扣。很多通过信访获得高层关注并得到利益补偿的鲜活事例存在，如湖南的唐慧案，六、七年间，其所在镇已在唐慧身上花费达上百万元。群众更多地倾向于信访是解决问题的最终手段，并把其作为最后的希望所在。信访使社会纠纷解决机制陷入了 “恶性循环”的怪圈：一方面，通过更广泛、更经济的信访制度，公民可以使法律正义的目标，甚至法律外的利益得到实现的可能；另一方面， 这种体现执政者体恤民情、关心民众疾苦的制度，虽然可以为党政官员展现“为民做主”的亲民正义形象，但却是以牺牲法治的生存土壤和法律取得合法性基础依托的程序性价值为代价。③陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题》，载《中外法学》2004年第2期。

一个国家出现违背法治的人治现象不足为奇，但在法治国家，这种博弈的最终结果是法治战胜并纠正人治。如果在一个国家，法治无法抵挡人治，法律无法战胜权力，即使这个国家有众多成文法律，但本质上还是人治的。这足以最终危及和摧毁公民的法律信仰，出现 “信访不信法”的现象自然就不奇怪了。从法治国家的根本要求上来说，司法救济应成为公民权利救济最主要和最终的手段。但在传统信访的机制下，领导的批示、维稳的需要都有可能使法外权力通过施压启动法律程序，而改变一个既定判决。在涉诉信访面前，司法程序的稳定性、司法裁判的权威性都受到了极大动摇。④易虹：《涉诉信访制度困境与解决机制的整合》，载《江西社会科学》2010年第2期。

另外，在信访事项处理的程序上，根据 《中华人民共和国信访条例》（以下简称 《信访条例》）第四条和第二十一条第三项规定，“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”是信访的分工和处理原则。信访发生地和信访人所在地重合的大多数情况下，信访争议的一方当事人成为解决信访争议的责任者。这是一种 “既当运动员，又当裁判员”的体制，从法律程序正义的角度来看，显然欠缺基本的公正保障。对少数国家机关能主动发现错误、承认错误、改正错误的期望可以有，但大多数情况下是不切实际的。⑤高旭军：《我国信访制度的设计缺陷及其改革建议》，载《东方法学》2013年第6期。

2.信访解决纠纷的功能责重权轻、效率低下

信访问题涉及国家权力的方方面面，其范围比法院过之而无不及，体现了 “全能政府”的面貌，其职能后来又嬗变为实质处理纠纷，这使信访机构承担了过多、过大的社会责任。但是，《信访条例》并没有赋予信访机构解决问题所必须具备的有效资源和实际权力，就必然出现信访 “责重权轻、效率低下”的情况。根据 《信访条例》第二十一条的规定，信访机构的全部职权仅包括受理权、转发权、建议权，即受理信访事项并登记，区分情况将信访事项分别转交有权处理的本级或下级国家机关，对于情况重大、时间紧迫的事项，提出建议并报请本级人民政府决定。因此，各级信访机构的法定职权确实比较弱，基本上没有任何解决实际问题的权力。但是信访被赋予了太高的期望，是官员被要求体恤民情、为民解忧的重要方式，寄托着权力走群众路线的 “人情味”。信访机构需要解决的问题十分重大，不仅涉及党政、司法机关的滥用职权或腐败问题，还涉及改革中企业改制、劳动保障等影响面较大的政策性、法规性问题，这都是法院受案范围所无法比拟的。专门信访机构是接待信访人、受理并处理信访事项的直接责任机构，信访者也都把信访部门当作解决问题的直接责任者。这样，信访部门“权责错位”的设计缺陷，就直接把信访部门摆在了矛盾的最前线。⑥陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，载《中国行政管理》2006年第6期。

按照 《信访条例》规定，信访机构的职权是向有关国家机关转交、转办信访事项，但现行信访制度立案和答复均具有十分的随意性，缺乏严格、明确的标准确定相关国家机关办理信访事项的职责，导致各转办国家机关间均可以种种理由相互推诿。作为信访人来说，其等到的最常见的答复是“正在研究”，最深的感受是 “石沉大海”，他们也认为信访机构最擅长的就是 “踢皮球”。由于信访机构有责无权，接到 “皮球”的国家机关能否依法、及时处理转交的信访问题，信访机构在这个环节上没有任何影响力。信访诉求便成了 “脱线的风筝”，程序得不到保障，实质效果可想而知。2004年5月至10月，中国社科院于建嵘研究员和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。

3.基层监督体系失灵，信访矛盾逐层向上聚集

我国实行的是单一制的国家结构形式，但中央权力与地方权力的分权和博弈一直现实存在。除了人事、财政方面的宏观控制外，中央权力还借助信访这一特殊渠道监督地方权力的行使，防止地方权力膨胀，体现中央权力的终极权威，彰显关注基层的亲民作风。⑦章志远：《信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构》，载《法治研究》2012年第9期。但是，中央机关并不具备事项处置权能和直接监督条件，各级信访机构对信访案件层层转办，又无法对其办理情况施加影响。最终，信访责任主体本就模糊不清，又在信访过程中因接访、转办等衍生了更多的矛盾，并不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计数据，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%。

当数以百万计的访民纷纷涌向京城时，中央事实上也不堪重负。据于建嵘研究员对6位进京上访农民的抽样调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。信访人来京后不停地在各信访机构之间来回奔走，多方投诉，但由于中央与地方的权力和地理屏障，问题难以得到真正解决，反而使更多群众质疑中央政治权威，影响对中央的认同度。⑧于建嵘：《中国信访制度批判》，载《法治》2005年第2期。本来意在解决矛盾的信访，最终成为矛盾升级、越级的通道，架空了地方权力解决纠纷的能力，也让中央权力 “望洋兴叹”。在现行法律框架和民情民意处理反馈机制内，按照国家信访局原局长周占顺的说法：信访问题 “80%以上是基层应该解决也可以解决的”。⑨王永前：《国家信访局局长：80%上访有道理》，载《半月谈》2003年第22期。在维持信访制度“减压阀”作用的同时，逐渐摆脱包袱，努力把社会矛盾纠纷化解在基层，实现社会综合治理与权力监督的 “网格化”，也成为中央的政策新导向。在这个过程中，自上而下整合的监察委体系，应当在体系化的权力监督中有所作为。

（二）监察委员会的潜在困境：位高权重、难堪重负

监察委员会是一个由人民代表大会产生，与一府两院平行的机构。监察委员会的设立，将形成在人大统一领导之下的 “一府一委两院”框架。在这个层面上说，监察委员会比香港的廉政公署的宪制地位都要高，廉政公署是对行政长官负责的。但是，监察委员会也可能面临各种潜在困境。

1.面临工作量巨大

信访举报方式多种多样，中央纪委监察部12388举报电话2008年6月26日开通当天，工作人员共接听举报电话927个，成为名副其实的热线。⑩谭浩：《中纪委12388举报电话开通首日接到近千次投诉和问询》，载《沈阳日报》2008年6月27日第2版。根据中纪委信访室提供的材料，网站开通当天，点击率达到1920万次；网站开通当天就收到3105件网络举报，开通后一周共收到7100件；经过一个月的时间，点击率回落，但仍维持在日均100万次。①谢愚：《中纪委举报网站开通一月共收上万举报》，中国日报网：http：//www.chinadaily.com.cn/hqzx/2009-12/18/content_9196 215.htm，2017年1月2日访问。李源、姚茜：《中纪委用56字“口诀”及案例详解违纪干部问题线索从哪来》，中国共产党新闻网：http：//fanfu.people.com.cn/n1/2016/0301/c64371-28162113.html，2017年1月2日访问。2015年，全国纪检监察机关共接受信访举报281.3万件，处置问题线索53.4万件。①然而，纪检监察部门的信访只是信访的渠道之一，公民向纪检监察机关的信访举报只占信访的小部分。毕竟能够直接掌握公职人员违法违纪线索的只是少数举报人，大多数线索隐藏在国家机关公职人员 “对事”违纪违法的反常处理中。据国家信访局2013年统计，当年1至10月份全国信访总量就高达604万件。不仅政府机关的上访数量巨大并大幅上涨，全国司法机关受理的上访也有显著增加。2000年 《中国法律年鉴》统计表明，1990年全国司法机关受理的群众上访总数为527.7万件，到了1999年，上访总量翻了一倍多，达到1069万件。可见，我国信访举报数量巨大，纪检监察机关已处于疲于应付的状态。有时只能无奈地 “选择性反腐”，这将是监察委员会遇到的最现实的矛盾之一，对群众诉求久拖不决、应付了事可能造成公众对新制度的不信任和失望。

“经济人假设”也称 “理性人假设”，是经济学的重要理论前提，即经济学家会通常假设人是理性的。在可用的机会为既定的条件下，理性人系统而有目的地尽最大努力去实现其目标。理性人的许多决策很少是黑与白的选择，而是出于 “边际变动”，是围绕所做事的边缘调整，当且仅当一种行为的边际收益大于边际成本时，一个理性决策者才会采取这种行为。③冯玉军：《法经济学》，中国人民大学出版社2013年版，第6页。对于法经济学来说，理性人假设也是对法律行为进行经济分析的理论前提。出于追求自身利益最大化，与被举报和检举的事项有利益关联的理性人，为得到意愿的法律监督产品，就会千方百计通过拉关系、走后门、行贿等非法手段获取稀缺的法律监督资源，反过来造成监察委的内部廉政风险，逐步侵蚀监察委机关公职人员的廉政底线，最终出现人情案、关系案、金钱案等问题。在以往纪委内部监督执纪的过程中，中纪委的干部也屡次触碰廉政红线被 “自清门户”，说明监督部门内部的腐败也并不少见。公民对于 “监督权”法律需求大于法律供给时，就形成法律 “供不应求”的局面。当有效法律供给严重短缺时，就会发生低质量法律供给使良法供应不足，监察委的地位和作用受到质疑或替代，就会出现经济学上“劣币驱逐良币”的现象。④参见前引③，冯玉军书，第145页。

2.监察委权力缺乏法治化制约机制

英国人阿克顿一句众所周知的名言是：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。博登海默也曾指出：“一个法律制度之所以成功，是由于他成功地达到并维持了极端任意的权力与极端受限制的权力之间的平衡。”⑤[美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，华夏出版社1987年版，第142-143页。权力制衡基本结构有两种方式：一种方式是“以权力制约权力”。孟德斯鸠主张 “防止权力滥用的最有效办法就是用权力制约权力，建立一种能够以权力约束权力的政治体制，以确保人们的自由。”我国学者从法政治学的视角，也敏锐地指出 “权力应具有相对性，表现在权力必须受到人民权利的制约，权力相对性面临的严重挑战便是权力摆脱制约的倾向；权力的权威性应来自权力的规则性和公开性，而不仅仅是其暴力性。”⑥卓泽渊：《法政治学研究》，法律出版社2011年版，第496页。防止权力滋生的腐败，不在于监督权力的集中，而在于形成有效的制约制衡。这种主张以权力制约权力，以制约者与被制约者力量平衡为诉求的制度，称为 “制约平衡”机制。在信访举报反映的监察事项中，“对事”的调查处理应纳入法治轨道，实现以 “权力制约权力”。然而，“对事”的调查处理只能 “头痛医头、脚痛医脚”，重要的还是要通过有权机关行使 “对人”的追责权，从根本上监督和督促国家机关及其公职人员依法行使职权。“对人”的追责很多情况下应基于法治前提下 “对事”的定论，防止 “位高权重”的监察委权力滑入 “权力肆意”或 “权力斗争”的深渊。另一种方式是 “以权利制约权力”。是指在公民中 “广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度”。⑦郭道晖：《权利与权力的对立统一》，载《法学研究》1990年第4期。在权利制约权力的结构中，“法权结构平衡”是一个可信赖的模型，即权利与权力占比平衡，它要求在整个法定之权中，权利的体量与权力的体量大体相当，一方不会对另一方形成压倒优势，这是法权平衡的基础性内容。⑧童之伟：《法权中心的猜想与证明》，载《中国法学》2001年第6期。

监察委员会制度确立之后，纪委、检察、监察之间分立的 “硬性权力”制约减弱了，“权利制约权力”模式则显得尤为重要。现行监察委制度对公职人员行使从道德情操、纪律检查、直到职务犯罪的调查权，“对人”的调查职权非常广泛，如何既能平衡被监察者权利与监察者权力，防止监察权滥用；又能平衡信访举报者权利与监察者权力，建立公民的权利行使和监察委权力运作的“法权平衡”机制，保证监察委员会的权力在法治轨道上运行，防止监察权不作为，是难点所在。

二、理想的公权力 “诉求—监督”体系：理性回应

监察委员会制度和信访制度统一于公权力 “诉求—监督”体系，即公民通过提出诉求，请求有权机关对公权力进行监督。在现实中，“诉求—监督”体系存在一些公权力管理理念的痼疾和束缚，这就需要服务型、回应型公权力理念的冰释，引入程序法理念的保障。笔者尝试从多元的视角进行审视，为两种制度的融合提供指引和借鉴。

（一）政治学视角：沟通须制度化、有效化

从政治学的角度来看，公民信访的过程是政治参与的一种方式。除了投票、选举这类模式化的参与之外，西方国家公民也通过向政治官员陈述自己关心问题的方式参与政治和社会治理。这种政治参与方式，在西方被称为 “主动接触”。在中国，存在一种类似的方式——信访。西方 “主动接触”与中国 “信访”都有利益表达的作用，但在方式上最大的区别是前者主要通过 “私下接触”实现利益诉求的表达，而后者则可以通过一定程序和机构的正式活动实现。在强调 “群众路线”的政治沟通理念下，一定意义上说，中国个体化、具体化政治沟通机制优于西方国家。现代政府合法性是在 “自下而上”与 “自上而下”的双向互动中实现的，政治参与增强了政治的传导和反馈系统，加强政治沟通有助于 “保持政府与人民之间密切联系”，有助于在良性互动过程中实现政治合法性的最大化。⑨景跃进、张小进：《政治学原理》，中国人民大学出版社2010年版，第265-267页。因此，制度化有效的政治参与和沟通有利于增进政治合法性，不仅关系到公民个人利益，也具有宏观政治意义。亨廷顿将其概括为以下公式：⑩[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1988年版，第56页。

根据亨廷顿公式，政治制度化与政治不稳定是呈反比关系的。随着社会政治经济水平的提升，公民的政治参与度基本是恒定增长的。如果不同时提升政治制度化水平，过多、过热的政治参与将会失去控制，而形成 “参与爆炸”现象，可能直接导致政治动乱，而不是政治稳定。因此，必须提升政治沟通制度化的水平，但制度化政治沟通并不等同于有效的政治沟通。美国传播学者贝雷尔森指出，沟通是信息的互动交流过程。一个有效的沟通必须具备五个基本要素：信息发送者——信息源；信息——发送者表达的内容；信道——表达信息的多种符号和方式；信息接受者；反馈。政治主体获得政治信息并作为发送者，以特定的符号形式 （决议、命令、指示等）发送信息，通过信息通道把有关的政治信息传递给接受者，接受者接受信息、进行处理后输入政治系统，经过政治当局处理后转换或输出，才能完成有效政治沟通的一个单循环。①俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第54页。从信访制度实际的运行来看，我国信访制度缺乏的正是有效化的沟通。以连续六年被评为 “全国网民留言办理工作先进单位”的天津市信访办为例，2015年天津市信访办共受理网民给市委书记、市长留言2359件，交办2107件，公开回复2000件，回复率85%，比去年翻了一番。②肖路：《天津市信访办：2015年留言回复率85%比去年翻一番》，人民网：http：//leaders.people.com.cn/n/2015/1203/c58278-27885974.html，2017年4月12日访问。也就是说，作为“先进单位”的天津市信访办，2014年的网上信访回复率也只有大约42%左右，那一般的信访单位的信访回复率就可想而知了。

正是由于我国信访制度运作中常常缺失政治沟通的最后一个环节：有效的反馈，也就无法完成政治沟通的完整循环，而让作为 “信息发送者”的信访人经常感觉 “石沉大海”或者 “推诿敷衍”。政治沟通尚不能有效完成，就更谈不上用信访来解决多少实际问题了，政治沟通有效化应当成为制度化建构的一个重要目标。作为整合了国家监督权的监察委员会，如果无法做到监督权与公民的有效政治沟通，那也必然会导致 “权力不作为” “选择性监督”等问题，必然降低公众对新制度的期待和信任，加深对监督权、政府合法性的质疑，引发 “亨廷顿参与式”政治稳定危机。

（二）法经济学视角：改革成本收益应趋于优化

经济学研究表明，在许多情况下，某种行动的成本并不是一目了然的，是为了得到它所放弃的东西，这称为“机会成本”。③[美]曼昆：《经济学原理——微观经济学分册》，梁小民、梁硕译，北京大学出版社2015年版，第5页。法治改革就是权力和利益的再分配，所有人都从制度变迁中得益的“帕累托最优”是一种不存在的理想状态，一项法律或政策的实行总是会带来一部分人福利改进和另一部分人福利损失的双重后果。这种阻碍改善达成 “帕累托最优”的成本即是 “变法成本”，属于 “相对成本”，是不可避免的，其本质上也属于 “机会成本”，遵循法律效益的公式：法律效益=法律收益-法律成本。④参考前引③，冯玉军书，第160-161页。

也就是说，法治改革只有在满足新法律运作后所能提供的法律净收益，减去变法成本后，大于旧法律所能提供的法律净收益的条件下才是有效益的、成功的。原中央纪律检查委员会书记王岐山同志指出，“监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”⑤胡永平：《王岐山：成立监察委员会实现对公职人员监察全覆盖》，法治中国网：http：//www.china.com.cn/legal/2016-11/26/content_39791684.htm.，2017年4月12日访问。从法律成本方面来看，监察委员会制度改革之前，党的纪委、行政监察、检察院反贪反渎部门还可以形成 “掣肘之势”，在党委全面领导下的，相互进行一定限度的外部监督。监察委员会制度改革的重要 “机会成本”之一，就是放弃了这几种公权力之间的相互制衡，统合为横跨纪律检查、行政监察、职务犯罪侦查职能的对公职人员 “监督权”。这就要求监察委员会制度改革后，法律收益需要足够大，产生 “1+1+1〉3”的效应，才能确保改革法律效益的净收益，保证体制改革成功。

因此，为避免付出在旧法律制度下本应得到的东西丧失，而新法律制度却不能提供新的东西加以补偿的 “绝对成本”，需要保证监察委员会制度的法律效益比改革前原有制度更加优化。一方面，必须确保更多的公职人员违法违纪现象被查处，并使 “有腐必反”成为常态化，从根本上正风清源，改善公权力运作的生态环境；另一方面必须建立对监察委行而有效的监督制度，特别是要强化“权利—权力”监督、内部监督的效能。在监察委改革后，原有信访制度作为公民与权力的沟通桥梁之一，如能通过规范化的程序使案件线索进入监督权运行的 “传送带”，则信访制度在监察委制度的这两个目标维度中都能发挥积极作用。

（三）法社会学视角：尊重信访传统方式的习惯

在传统的中国式争议解决模式中，一个人在其权利受到损害或遭受冤屈之后，最有可能的行为选择，既不是通过私力救济莽撞地报复他人，也不大会直接诉至官府，而是先看双方私下能否协商解决，私了不行再委托某个权威人物予以居中裁断，司法救济手段只有在纠纷久拖不决的最后时刻才会被考虑。以对湖北省10个地区、16个县市的调查显示，90%的农民最终会倾向于公正性不尽如人意，但成本相对低廉的干部解决或私了方式。⑥郑永流：《中国农民法律意识的现实变迁》，载《中国法学》1992年第1期。这种不愿或者不主动选择诉讼的观念至今仍表现十分明显，以2003年为例，全国法院共受理一审行政案件11万件左右，但2003年全国信访案件总数达1000万件，成千上万的信访案件中，60%都属于《行政诉讼法》规定的受案范围。⑦赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，载《南方周末》2004年11月4日第4版。这种现象固然与立法及行政诉讼的法治生态环境有很大关系，但是与中国传统的社会文化和习惯是分不开的。

在法社会学领域，英国的马林诺夫斯基创立了 “习惯理论”，其基本观点就是认为法律的基础存在于习惯之中，法律规则不过是习俗总体中的一个确定的形式。⑧刘焯：《法社会学》，北京大学出版社2008年版，第14页。著名的法人类学家霍贝尔认为，必须从社会文化中研究法律，其研究的基本假设之一是人类的法律都是存在于人类的行为之中。他指出，这样的社会规范就是法律规范，如果对它置之不理或违反时，照例就会受到拥有社会承认的、可以这样行为的权威力量予以实施，或者事实上加以运用。⑨[美]霍贝尔：《原始人的法——法律的动态比较研究》，严存生等译，法律出版社2006年版，第27页。以审判权为例，即便对于独立性要求较高的法院来说，上下级法院之间的独立性较弱，实际上倾向于党委统一领导下的 “上下级关系”，加之人事权和审判职级的现实运作模式，内部科层制印记非常明显，造成了法院内部“审级监督”的 “形式化”现象。对于法院内部人员来说，“涉诉信访”使其苦不堪言，很大程度上还是来自于上级权力的压力，有很大一部分也来自于信访引发的权力对案件的关注，法院内部要求取消涉诉信访的呼声是最高的。如果这种司法权运行机制没有得到现实的制度保障和改变，其他监督制度没有落实和落地生根，就按照有些学者的设想贸然废除信访制度，而没有其他制度予以替代，则司法权行使的肆意化将进一步加剧。这种意义上的信访 “废除论”，毫无疑问迎合了权力既得利益部门或地方保护主义。

我国信访制度历史悠久，起源于古代的直诉制度。肺石、登闻鼓、邀车驾、上表等是古代最具代表性的直诉方式，也可采取 “击鼓鸣冤”“告御状”等方式，直接向统治者申诉。值得一提的是，“击鼓鸣冤”“登闻鼓”等制度，具有民情上达的有效性和公开性，有时是可以得到充分回应的。①胡铭：《我国古代申诉制度之演进及现代影响》，载《西南政法大学学报》2015年第10期。王振东：《现代西方法学流派》，中国人民大学出版社2006年版，第114-115页。在监察委制度改革设计的过程中，对于举报线索的来源和处置，也应充分结合文化传统，充分尊重信访方式的传统习惯，才不至于同传统文化发生冲突，使实施效果大打折扣。但是需要特别指出的是，保留公民选择信访方式，并不等同于完全依靠缺乏规范的现有信访制度来处理诉求，只不过是选择一种对公权力监督符合传统文化的启动方式。监察委员会制度改革，恰好提供了调和这一矛盾的契机，既可以保障 “用权受监督”，又以其专业化、规范化、法治化的运行方式消解了信访的肆意，规范对全体公职人员行使职权的监督。

三、监察委员会与信访制度职能转型对接的契机

（一）监察委与信访制度契合的理论现实基础

1.监察委与信访制度统一于 “国家义务本位”理论

法国著名法学家狄骥19世纪基于 “义务本位论”提出了国家义务的基础性作用，指出“人们建立国家的目的就是保护个人权利；公共服务是公法的基础；统治当局就像公民一样，只有义务，没有权利；①胡铭：《我国古代申诉制度之演进及现代影响》，载《西南政法大学学报》2015年第10期。王振东：《现代西方法学流派》，中国人民大学出版社2006年版，第114-115页。掌权者不能合法地要求服从，除非他们以履行某些职责作为回报。②[法]莱昂·狄骥：《公法的变迁法律与国家》，郑戈译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第40-47页。因此，保障公民检举投诉宪法权利的履行渠道通畅、便利，了解和处理民意诉求，是现代法治国家的义务，而非国家机关可以选择的权利。这种理论在信访潮汹涌、访民奔波检举投诉艰难的当下中国，显得熠熠生辉。

在世界各国，包括西方法治国家，也是存在类似我国法治国家的诉求反馈制度的，最基础的莫过于国家与地方议会。议员们承担着将民意反馈给有权机关，追究违法失职官员责任的重要职责和纽带作用。在早期的英格兰王国，上自国王下到议会都可接受人民的“上访”。③方强：《中国上访制度史话：公元前11世纪-1949年》，中国青年出版社2013年版，第20页。为了有效调查民情反馈的公权力失范线索，很多西方国家建立了专门的 “监察专员”制度。1809年，瑞典国会任命了首位 “监察专员”，因监察专员的授权来源很高、权力很大，不论官员的职位多高、权力多大，他们都可以开展调查，较好地保护了平民权利免受行政官员的损害。至2003年，大约有110个国家设立了 “监察专员”。可见，法治比较完善的西方国家都有畅通的民情反馈渠道和完善的监察处置对接制度，问题的症结就不在上访制度本身，关键在于如何确保信访制度有效收集反馈民情，保证监察制度分析民情、调查处置机制顺畅，使国家义务及时、充分得到履行。

2.监察委与信访制度统一于宪法赋予公民的检举控告权

根据我国 《宪法》第四十一条规定，批评建议、控告检举权是公民的宪法权利，而现行信访制度是这种权利的重要反馈渠道，也是公民行使宪法权利并促使公民权利转变为国家义务的重要程序化方式。党的十八大以后，反腐败取得了空前的效果，但这还只是在向纪委监察机关信访举报中发现的线索，大部分涉及公权力违法违纪的线索都没有挖掘出来。在普通的信访中，完全无理信访的事例存在，但是不占主流。国家信访局局长周占顺曾在公开场合表示，“80%以上的群众上访有道理”。④张天蔚：《信访中的四个百分之八十说明了什么》，载《北京青年报》2003年11月21日第2版。这“有道理且基层应该解决却没有解决的问题”中，必然隐藏众多危害群众利益、无视党纪国法的违法违纪线索。

信访部门作为民意反馈的渠道，对涉及公权力违法和失范的信访线索不能够置之不理，而应该进行有效的程序对接，通过规范程序交接给有权处置的监察委机关处理。同样的逻辑在 《刑事诉讼法》中也有体现，例如第一百零八条规定，“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”很明显，法院和大多数情况下的检察院不是普通犯罪的侦查机关，但是法律规定这些机关对于报案和举报线索是不可以置之不理或任意推诿的，只要求报案人对管辖机关具有 “概括意义上的认识”即可。信访是群众行使公民检举控告宪法权的一种重要渠道，在公民对国家机关分工认知能力范围内，不能因没有直接投诉到纪检监察机关就不进入国家公权力监督的程序和范围。公民提出信访诉求后，就应规范地进入国家机关的调查、处理和问责等一系列程序，最后得出明确的结论，这也是 《宪法》第四十一条第二款“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”的要求。因此，信访反馈的民情诉求信息是公民行使宪法权利的表现，也应成为监察委员会纪检、监察、职务犯罪线索的重要来源。

3.信访体系结构庞大，可与监察委体系契合

从现有信访体制的 “内部结构”看，从中央政府到省级、地市级和县级政府，基本上都设立了专职信访机构，配备了专职人员。县级以上政府职能部门根据实际需要，一般也都设置信访机构。根据 《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发 〔2008〕12号），仅国家信访局内设机构就有9个，配备具有行政编制的工作人员233名。从 “外部结构”看，党委信访、人大信访、司法信访、政协信访、企事业单位信访以及基层自治组织之间构成行政信访的外部结构。甚至有些县级、乡级政府还向基层自治组织委派了信访信息员，派驻了信访接待站。

同时，监察委体系整合了纪律检查委员会、监察部门和检察院的反贪反渎机构，也将是十分庞大的，涵盖范围相当广泛。可见，信访体系的结构与监察委以 “公职人员”为对象的监察体系和监察范围可以契合，是自上而下的一整套制度体系。大量信访线索客观上给监察委甄别信访举报诉求带来了工作量上的现实困难，而如能实现监察委制度与信访制度的优势互补，消解原有信访制度之弊端，则可以达成 “双赢”的局面。

（二）监察委与信访制度职能整合的 “红利”

1.革除信访解纷职能弊端，还原民意反馈程序化职能

面对信访制度存在的困境，很多学者提出了改革信访制度的观点，目前主要改革思路有 “强化论”“改造论”“废除论”及“还原论”。⑤章志远：《信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构》，载《法治研究》2012年第9期。信访制度实则是人治社会的产物。“强化论”的核心思想是扩充信访机构权力，建立行政主导的国家，⑥赵凌：《信访改革引发争议》，载《南方周末》2004年11月18日第5版。显然有悖于法治对权力制约的基本理论。“改造论”的观点是将信访救济进行规范改造。⑦应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。两者从长远来看，都具有严重的危害性，必然进一步侵蚀司法权威，使法院地位更加脆弱，而背离法治道路。“废除论”坚持了法治的基本理念，但彻底废除信访，撤销信访机构，有一个问题不得不正视，即信访承担的职能如果不能平稳让渡，中国当前社情民意反映渠道本就不通畅，信访途径被封堵、撤销后，更多非理性维权的私力救济可能出现，而助长社会戾气，加剧社会动荡。于建嵘研究员提出的废除信访的终极解决方案是信访民意最终由人民代表大会进行反馈与处理。但是，在中国目前人大权力架构和职能框架下的民主化机制和人大介入个案问责机制难以理顺，方案也很难被改革决策者接受。“还原论”主张强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。⑧周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报》2006年第1期。不完全撤销信访机构，保留其应有的社会功能，防止撤销后公民检举举报宪法性权利实现渠道真空化，尊重了其源于秘书功能的历史渊源，可能是科学而又不冒进的一种选择。也有学者区分我国政治法律制度为核心政制和辅助政制两个部分，信访体制属于辅助政制的一个重要组成部分，提出信访制度改革的进路可以发挥信访辅助政制导入核心政制的程序性作用，废除其与核心政制的抵触职能，强化核心政制的法治解纷职能。⑨童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期。

我国的民意反馈机制渠道原本就狭窄、运行不畅，而信访是其中尚发挥作用的渠道之一。由于以往各种监督制度过于碎片化和无序化，信访制度还原民情反馈功能后，后续督促制度运行刚性不足，难免出现 “踢皮球”的现象，导致公民控告检举等诉求权利落空。监察委员会制度设立后，统合了对公职人员的监督权，消弭了信访制度职能还原后的民意反馈渠道对接监督问责制度的空缺，确保信访制度职能还原与转型的同时，公民基本宪法性权利不被克减。因此，在监察委员会制度设立的背景下，还原信访民情反馈的程序化职能，并作为辅助政制进行转型，可以上承民意反馈程序渠道，下接刚性公权力监察机制，成为理顺私权利民意诉求，监督公权力依纪依法履职的有利契机。

2.公民利益表达正常化、制度化，有效遏制社会失范

正当利益不能顺畅表达，缺乏平等有效的沟通和互动可能助长社会秩序失范，如腐败盛行、社会公平正义遭受侵蚀、社会认同和社会凝聚力流失等。信访不应该被 “妖魔化”，不应该将民众利益表达与社会稳定对立起来，公民表达利益诉求的行为，只要没有触犯法律强制性规定，就是在行使自己的权利，不能被视为社会不稳定因素。利益表达失范后导致的深层次问题，才是影响社会稳定真正的长期祸患。应当认识到，公众的民意诉求 “宜疏不宜堵”，正常的利益表达机制和法治化处理机制可以有效疏导社会内部矛盾、遏制社会失范，是真正长效的 “维稳”。

3.案件线索的管理与审查分离，强化权力外部制约

信访举报是纪检监察工作线索的重要来源，也将成为未来监察委员会执法、执纪线索的主渠道。由中央纪委、中央电视台联合制作，2017年1月首播的反腐专题片 《打铁还需自身硬》（中篇《严防灯下黑》）中，就提到 “收集和处置反映党员干部问题线索，是纪检机关监督执纪问责的重要源头，关乎反腐败成效。”中纪委在线索收集、审查、处置等方面进行了重大改革，把原来都集中于纪检监察室的权力，实行内部部门间权力分离。将 “问题线索管理权”与执纪监督、审查、审理权分开，形成相互协调、相互制约的机制。建立全国联网的 “中央纪委监督执纪问责信息管理系统”信息化平台，实现全国纪委举报线索管理实时信息化、全程留痕，取得了非常好的成效，反腐力度空前加大，这也体现了规范处理信访诉求的重要性。

内部部门间的分权制约固然重要，但是外部的制约更具有超然性和优越性。如果能将信访制度进行规范化改造，使其行使 “问题线索管理权”，成为反馈民情诉求和分流信访举报线索的专门化机关，则可以实现对监察委职能的外部制约，提高线索管理的专业化程度，降低信访举报线索被“内部消化”的风险，成为公民权利制约监督 “位高权重”监察委权力的一种程序性方式。

四、监察委与信访转型整合的原则与制度设想

（一）监察委和信访制度整合的原则

1.“对事”“对人”问题分流

一般来说，西方建立监察制度的国家，对公职人员进行监督的同时，“对事”的监察权是恪守监督权与其他权力的界限的。在加拿大，行政监察专员普遍能够做到的事不过是建议，如对某某问题应该再予考虑；司法监察专员的权威则主要是道义上的权威。瑞典、芬兰、丹麦、挪威则只能在通过给议会的年度报告中进行批评的方式实现。英国议会行政专员还被要求 “调查活动始终不得影响有关部门的正常活动”。⑩龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年第3版，第495-505页。

在我国，公民 “对事”的信访中含有大量 “对人”举报的调查线索，其范围横跨纪检、监察、职务犯罪等监察委职权范围。大多数情况下，反映的信访事项中，“对事”与 “对人”问题杂糅，有时只有把 “对事”的问题定性以后，才能启动 “对人”的调查。“对事”的处理和结论，不应纳入监察委的职权范围，应该遵循法治化的路径。而监察委仅应将权力限缩在 “对人”的事项上，形成法治主 “事”、监察委主 “人”的权力分配格局。实践中的实例也在一定程度上证明，“对人”与“对事”可以相互促进。20世纪90年代末，福建省漳州市委组织部创建了一个 “部长夜谈”制度，由组织部长接待来访来电。由于组织部门的特殊地位，一时访者如云，颇有轰动效应。①张颖：《“部长夜谈”提示信访制度要权威化》，载《北京青年报》2004年5月17日第3版。分析其原因就在于“强势权力”介入使被信访的公职人员感觉到了对其 “人”的影响，以往难以解决的很多“事”也得到了高效解决。因此，对 “人”的责任追究可以促使 “事”的解决，而对 “事”处理结论的法治化能防范对 “人”的监察权滥用，尽可能地将 “位高权重”的监察权限制在法治轨道内运行。

2.穷尽法治途径原则

1962年新西兰 《议会司法专员法》中有一条规定，“凡根据任何制定法的规定，有权向任何法院、任何裁判所提出上诉或反驳意见或要求司法审查者，议会司法专员就无权进行调查。”在西方各设有议会专员制度的国家，都有类似的规定。也就是说，监察 “穷尽法治途径原则”，属于西方国家的通例。在1967年英国 《议会监察专员法例》（“Parliamentary Comissioner Act 1967”）、1971年澳大利亚 《议会专员法》（“Parliamentary Comissioner Act 1971”）等西方各国法律中都有体现。

在法治发展尚不发达的我国，如果突破法治框架的解纷方式一旦得到强化，就会出现 “对事”的处理背离法律。“权比法大”的表象一旦被强化，人们便会更加 “信访”而非 “信法”“唯权”而不 “唯法”。因此，监察委权力除行使 “对人”调查权力以外，应充分尊重解决 “对事”问题的法治渠道，不损害这些法治渠道中权力的权威，这也有利于防止监察委自身的权力不被滥用。法律是衡量是非曲直的标尺，只有依法化解矛盾，才能取得良好的社会效果。通过分类处理，信访群众明白自己既有依法反映诉求的权利，也有遵守法定程序、服从合理合法终结处理结果的义务，促进“信访”向 “信法”转变。除了 “对人”有举报线索，监察委可以直接介入以外。监察委以 “对事”的定论为前提的 “对人”责任追究，应该遵循 “穷尽法治途径原则”。在 “对事”的法治救济途径没有穷尽之前，监察委不应介入 “对人”的调查。法治救济程序在哪里终结，监察委 “对人”的调查权才可以在哪里介入，对所涉及的公职人员是否存在违纪、违法问题进行调查，这也可以督促“对事”法治渠道中权力之间的相互监督制约，把大多数矛盾化解在法治渠道内。

（二）信访职能转型的具体制度设想

1.明确信访附属人大的辅助政制地位。（1）在体制架构上来看，当前信访制度采取行政化模式运作，以至于有学者将信访称为 “行政信访”，但在实际运作中信访远远超出行政权的范围，广泛涉及立法、司法、社会，甚至政治、军事的各个方面。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表采用间接民主方式例行参加人民代表大会表达意见、参与行使和监督国家权力，但公民反馈民意的渠道并不畅通、也未充分制度化，而且直接民主渠道不畅通、有效性不足，这对人大代表是否能有效反映民意提出了挑战。信访制度的转型可以提供一个契机，信访可以成为体现人大制度直接民意反馈方式的一种辅助政制制度，也可以作为民意反馈的直接民主导入人大代表间接民主方式的一种程序性桥梁。因此，在体制建构上，信访制度应并入和归属于人大制度序列，成为公民民意反馈的 “窗口”和有效上达渠道，使公民能够通过这个窗口向人民代表大会及人大代表反馈实质化、具体化民意。（2）从现实意义上说，没有人大权力监督制度和问责制度的实质性改革措施，信访的核心政制导入程序性机制容易成为无源之水、无本之木。信访制度作为辅助政制归属于人大制度的意义在于：一是赋予信访制度法律地位的权威性、适应信访事务范围的广泛性，在实践中统合碎片化的 “多头信访”现状，人大作为有权对其他公权力机关监督的机关，有权协调各种公权力和资源，避免公民在信访中被 “踢皮球”；二是信访制度作为辅助政制归属于人大制度，可以全局性、源头性监督包括监察委权力在内的所有公权力机关对信访事项的办理，是公民权利监督制约监察委权力的一种现实的、程序化途径；三是明确信访制度 “偏人民权利”的属性，使这种属于公民“权利”的民意，通过信访制度辅助政制的程序性导入机制，转化为人大对民意反馈具体事项的 “监督权力”，从而建立 “权利—权力”的有效监督机制。

2.监察委对信访事项办理同步监督。（1）监察委负责具体监督相关部门公职人员承办信访诉求的履职情况，建立科学的 “内部嵌入”机制，发挥监察委 “对人”监管职能，防止 “对事”处理的职能部门公职人员在处理信访转交事项中违法、违纪。（2）借鉴香港 《防止贿赂条例》规定的 “举报处理制度”，②《香港廉政公署网站之“执行程序”》，香港廉政公署官方网站：http：//sc.icac.org.hk/TuniS/www.icac.org.hk/tc/report_corruption/ip/index.html，2016年12月26日访问。建立专业化的内设机构和内部制度，确立初审、内部审查、外部监督的检举举报诉求处理流程，提升程序化、专业化水平；（3）充分发挥监察委内部监督机制作用，对涉及监察委自身的信访事项，实行异地或提级承办，防止单一的 “同体监督”现象发生。

3.实行信访登记制和信息化。（1）效仿法院 “立案登记制”，信访部门对群众来信来访事项一律进行登记，出具登记回执；（2）借助专业化电子政务信息管理平台，录入信访信息，并实现全国范围内数据联网，防止重复信访、越级信访，在尽可能低层级的范围内化解信访事项；（3）给予信访人办理进度查询码，随时查询案件办理情况，并做到 “有访必复”。

4.厘清并分流 “对人”与 “对事”信访。（1）关于 “对人”的检举举报信访线索，直接转监察委侦查或调查，确定是否追责。（2）关于 “对事”信访或 “对人”追责需要以 “事”的结论为前提的，可走法治救济渠道的 “对事”事项，征求信访人意见后转入行政复议、行政诉讼、司法申诉等法治救济渠道处理，司法终审的信访事项按法律规定导入再审申请程序，最终处理结果转监察委作为 “对人”追责与否的依据。（3）对于不可走法治救济渠道的 “对事”信访，转送被信访人上级部门处理，无上级部门的转送同级处理，并汇编为信访内参，送同级人大、政协、党委政府、监察委等部门参阅，比如排除司法受理的事项、法治救济途径已无法进行的事项、宏观政策法规等问题。

5.规范信访事项处理的程序。通过立法和实施细则，系统矫正信访不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，实现 “一个信访窗口对外”。具体来说：（1）走信访信息处理 “专业化”道路，组建有法律专业知识的成员组成 “信访诉求分流机构”，解析并分类转送各种信访诉求信息；（2）规定各类信访事项的最长处理时限，逾期不处理的，答复信访人的同时转交监察委调查；（3）充分借助信息化电子政务平台，以办理程序 “透明化”“可视化”，实现程序信息的双向交流；（4）避免信访事项的越级重复处理，通过全国联网的信访信息管理系统，甄别越级、重复信访，对比和补充事实和诉求变化，做到 “人案归一”，杜绝资源浪费；（5）规范信访档案制度，对于已有处理结论的信访，合并归置，没有新证据、新情况的做终结处理。

五、结语

监察委员会制度的试点与建立，将以前人大之下 “一府两院”的权力架构调整为 “一府一委两院”。在纪委、行政监察、检察院职务犯罪职能部门合并入监察委以后，机构设置和权力将得到进一步整合，面临的工作压力也将加大。群众信访举报线索的收集和分流处理将成为监察委日常工作的重要内容，同时也面临着巨大的压力。建立专门的监察机构信访部门，不符合精简国家机构的要求，而全国信访部门机构设置庞大，与监察委这项工作职能有重合，完全可以承担群众信访举报线索的收集和处理工作。信访职能还原为归属于人大的民意反馈和程序分流的辅助政制后，将更为专业化和更具独立性，从制度程序设计上根本杜绝漏瞒报和人为压制信访举报线索的问题，且转型后信访制度职能缺位由监察委员会代偿并予以强化，保障了 “诉求—监督”体系的沟通性与有效性。

监察委员会也应该在机构纵向设置上，既要全面覆盖，又要保持与其他国家机关间和自身上下层级间的独立性。从理论上讲，各级信访部门对信访举报线索进行了规范化收集反馈和程序分类处理，并将涉及监察委 “对人”职能的线索进行共享和移送；各级监察委只要对同级其他国家机关实施有效监督，上级监察委对下级监察委实施有效监督，实现监督治理体系的 “网格化”和 “全覆盖”，应该能达到比较好的制度预期。当然，在 “对事”的处理上，应当坚持已有的法治救济途径，尊重和维护其权威，特别是司法权威，才能逐步理顺权力之间的关系、确保权力各司其职。