论生态损害赔偿责任的归责原则及其利益平衡机制

段小兵

（西南大学 法学院，重庆 400715）

一、问题的提出：生态损害赔偿责任归责原则之意义与两难选择

归责原则，“是指在行为人因其行为和物件致人损害的事实发生后，应依何种根据使之负责，此种根据体现了法律的价值判断”［1］121。归责原则强调行为人承担责任的根据，确定了不同的责任构成要件和免责事由，它是侵权法的核心问题，极其重要。一般认为，归责原则为多元体系，包括过错责任、严格责任（危险责任、无过错责任）、公平责任（衡平责任）等。

21世纪是生态危机时代，构建应对生态危机的生态损害赔偿责任制度是大势所趋。其中，归责原则是其重要内容。所谓生态损害赔偿责任的归责原则，是指行为人造成生态损害后使其承担赔偿责任的根据。“对环境污染责任适用无过错责任原则，已经成为当代世界各国环境保护立法和侵权行为法的基本趋势……环境污染责任的归责原则是无过错责任原则。”［1］641然而，值得思考的是：既然生态损害与环境污染造成的“传统损害”（人身损害、财产损害）有较大的差异，在归责原则上，生态损害赔偿责任是否当然应当适用无过错责任原则？理由何在？

笔者认为，和“传统损害”相比，生态损害具有整体性、公益性、损害巨大、难以恢复性和赔偿的局限性等特点。其中，公益性、损害巨大的特点对生态损害赔偿责任的归责原则界定有重要影响。归责原则的界定涉及在行为自由与权益保护（社会安全）之间寻求平衡。“危害事故层出不穷，造成各种损害，但并非都构成‘侵权行为’。侵权法旨在权衡，规定何种行为侵害何种权益时，应就所生的何种损害如何予以赔偿……过失责任被认为最能达成此项任务的归责原则，因为个人若已尽其注意，即得免责，则行为自由得以发挥。人人尽其注意，一般损害可避免，社会安全也足维护。”［2］既然过失责任是最佳的平衡行为自由与社会安全的原则，为何不将其作为生态损害赔偿责任的归责原则呢？其弊端是：将导致责任要件过严，难以追究加害人责任，不利于充分救济生态损害。反之，以充分救济生态损害（维护社会安全）为视角，将无过错责任作为生态损害赔偿责任的归责原则呢？考虑到生态损害的损害巨大的特点，其弊端是：可能导致责任人的负担太重，容易使许多排污企业破产，影响企业的“行为自由”和更广泛的公共利益。

可见，生态损害赔偿责任的归责原则界定是个两难问题。如何合理平衡两方关系？在比较法上，对此是否有成功的经验可以借鉴？值得我们思考。

二、生态损害赔偿责任归责原则的不同立法模式、发展趋势及其利益平衡机制

（一）比较法视野：生态损害赔偿责任归责原则的不同立法模式透视

在肯定生态损害赔偿制度的国家中，对其归责原则，在比较法上有两种不同立法模式。

1. 无过错责任原则模式

即无论污染者是否有过错，只要没有法定免责事由，对生态损害都应承担赔偿责任。①无过错责任原则和英美法所称“严格责任”（strict liability）的内涵大致相当，指不管行为人有无过错，只要对他人造成损害，且无免责事由，都应承担责任。美国法的公民诉讼制度构建了生态损害赔偿的典型模式，按《清洁水法》等规定，任何人都可以以自己名义起诉违反排放标准的污染者，并不以行为人有过错为责任要件，即采取“严格责任原则”。“美国《综合环境响应、补偿和责任法》（CERCLA）规定与有害物质排放有关的各方都须就清理费用承担严格责任和连带责任。”［3］在欧盟法中，对于生态损害赔偿责任存在走向统一的严格责任的趋势，但各成员国的具体做法差别较大，采取严格责任和过错责任归责原则的国家都有。其中，法国、葡萄牙等对生态损害赔偿责任采取严格责任原则。例如，法国法上的生态损害“依法国民法第1384条第1项，对因物所造成之损害，使用人或所有人应负‘无过失责任原则’适用于对环境之保护”［4］。即将工厂机器等视为使用人或所有人的“物”而适用无过失责任原则，以保护生态损害。葡萄牙在不同的法律中涉及生态损害，在其《环境法通则》(Environmental Law in Principal)第41条第1款规定，“赔偿责任，无须过错，只要通过特别危险的活动造成了环境的重大损害，即使遵守了相关法规”，其生态损害赔偿责任采用的也是无过错责任原则。显然，无过错责任原则模式有利于生态损害的充分救济。值得注意的是，在无过错原则模式下，各国立法通常对生态损害赔偿责任规定了一系列的责任减免制度以“缓冲”或平衡责任的严厉性。以美国法为代表，通过《综合环境响应、补偿和责任法》《1976年资源保护和恢复法》等建立了一般免责、特别免责、无辜的土地所有者抗辩、责任限额和责任保险等制度来限制和转移一定情形下的生态损害赔偿责任。

2. 过错责任原则模式

即以过错为构成生态损害赔偿责任的前提的归责原则模式。一些国家对生态损害赔偿责任的归责原则采取了过错责任原则，例如意大利等国。《意大利环境法》第18条规定：“违反法律或者依法颁布的行政命令的行为，故意或过失地对环境造成损害结果，导致环境改变、恶化或全部被毁坏，行为人要对国家负损害赔偿责任……”“这种生态损害责任的主要特征之一就是不适用严格责任，过失或恶意错误行为（negligence or wilful misconduct）之一是构成要件，即采取过错责任原则。”［5］可见，《意大利环境法》对生态损害赔偿责任的归责原则是过错责任原则，以行为的过错和违法性为前提。这就与《意大利民法典》第2050条规定的适用于“危险活动”（包括传统环境侵权行为）的严格责任原则显著不同。《意大利民法典》第2050条规定：“（进行危险活动的责任）在进行危险活动时给他人造成的任何损害，根据危险的性质或运用手段的特征，在未证明已采取全部适当措施以避免损害的情况下，行为人要承担赔偿责任。”［6］意大利法院的多个判决曾认定：引起危险废物排放的特定工业活动应当被认为属于第2050条规定的“危险活动”，即这种传统环境侵权行为的加害人应承担严格责任。显然，《意大利环境法》对生态损害赔偿责任采取了不同于传统环境侵权责任的过错责任原则，以减轻生态侵权人的赔偿责任。

（二）生态损害赔偿责任归责原则的立法模式比较与发展趋势分析

上述立法模式代表了对生态损害赔偿责任归责原则的两种不同立法例，其差异较大。其一，生态侵权人的责任构成概率不同。在无过错责任原则的归责原则模式下，由于法定免责事由非常有限，导致只要造成生态损害，就难以逃脱承担生态损害赔偿责任。而在过错责任原则的归责原则模式下，由于以污染者有过错为前提，污染者可以进行过错抗辩，导致更加难以承担生态损害赔偿责任。其二，侧重保护的利益不同。在无过错责任原则的归责原则模式下，侧重保护的是生态利益，经济利益的保护程度次之；在过错责任原则的归责原则模式下，则刚好相反。显然，二者优先保护的利益不同，也各有理由。按照利益衡量的法学方法论原理，利益衡量的首要原则是“依基本法的‘价值秩序’——于此涉及的一种法益较其他种法益是否具有明显的价值优越性……涉及位阶相同的权利间的冲突，或权利如此歧异，因此根本无法作抽象的比较”［7］。生态保护和经济发展在宪法上都具有重要的价值。在利益属性上，生态利益属于公共利益，经济利益则兼具公益性和私益性。因而，难以简单地按照“公共利益优先于私人利益保护”的规则确定何种利益一概优先保护。

笔者认为，无过错原则应是生态损害赔偿责任归责原则的发展趋势。其理由如下：其一，过错责任原则的内在缺陷。过错责任原则的适用前提有两个：略微注意即可防止损害发生，地位的平等性和互换性。然而，这两大前提在现代型环境事故领域都已丧失。一方面，由于环境事故的复杂技术、管理等各方面原因，加害人即便尽最大的努力，环境事故仍然可能发生。另一方面，地位的平等性和互换性荡然无存。“比如在公害的场合，很难说作为加害人的企业与作为受害人的居民之间的地位是相同的，且企业因为经济活动获益而居民则是单方面遭受损失，毫无地位的可换性而言。”［8］可见，过错责任原则的根本精神侧重保护行为自由（尤其是企业的“经营自由”）和经济利益，对包括生态环境保护在内的公共利益保护不够，导致在无法追究污染者“过错责任”时由政府公共财政买单的不公平结果。其二，“环保优先原则”的制度路径要求。随着全球生态危机的加剧以及各国经济、社会发展水平的逐渐提高，在经济发展与环保相冲突时，环保优先的理念日益凸显。“环保优先原则”逐步演进为各国环境法的一项基本原则或理念。例如，日本在1970年，修改《公害对策基本法》时，将“协调原则”删除，并确立了“环保优先原则”。我国2014年修订通过的《环境保护法》第5条也规定了“环保优先原则”。“环保优先原则”的制度实现要求对生态损害赔偿责任实行无过错责任的归责原则，以便更好地保护生态环境。可见，无过错责任原则应是生态损害赔偿责任归责原则的发展趋势。

（三）无过错责任的生态损害赔偿责任归责原则下之利益平衡机制——以美国法为例

生态损害赔偿责任归责原则应采取无过错责任原则，但考虑到生态损害的巨大性，排污企业等行为人的责任过重将过于影响企业的经济利益和社会经济发展，并导致一些不公平的情形。因此，应当在对生态损害赔偿责任采取无过错责任原则的同时辅以一定的利益平衡机制或制度，以减轻符合特定条件的行为人的责任。下面借鉴美国法的成功经验，分析相关的主要制度。

1. 一般免责制度和特殊责任豁免制度

即对生态损害责任人的责任进行一般免除和特别免除。其中，一般免责制度的适用情形包括不可抗力、战争行为和第三方的作为或不作为，特殊责任豁免制度则是对特定范围内的责任人豁免生态损害赔偿责任。对于一般免责制度，法院在判例中通常进行狭义的解释，以限制其适用范围。例如，“不可抗力和战争行为很少得到法院支持，因为法院认为，诸如暴雨、洪水、地震、瘟疫等自然灾难是可以预计到的，只有在极其罕见且无法预测的情形才构成这些抗辩理由”［9］192。有观点甚至认为，“鉴于《综合环境响应、补偿和责任法》支持者对这项决定的高呼，倘若没有像一场巨大的地震、火山爆发、小行星碰撞等灾难的发生，有效的抗辩几乎是不可能的”［9］284。对于第三方的作为或不作为的抗辩，“第三方抗辩的核心是主张污染释放或释放的威胁完全是由于第三方行为导致的”［9］285。因而，被告的雇员、代理人或与被告有直接、间接合同关系的人的行为不构成《综合环境响应、补偿和责任法》中的“第三方抗辩”，这样就合理地、限制性界定了“第三方抗辩”的适用范围。对于特殊责任豁免制度，为保护废物循环利用产业的发展，在美国《综合环境响应、补偿和责任法》的修改中就特别地为废物循环利用产业的不具有故意和过失（“疏忽大意”）的特定“组织者”和运输者规定了生态损害赔偿的责任豁免制度。该法“将组织‘可回收材料’回收过程中的组织者和运输者排除在《综合环境响应、补偿和责任法》之外”。“可回收的材料包括废弃纸张、废弃塑料、废弃玻璃、废弃纺织品、废弃橡皮制品（除了轮胎）、废弃金属或使用过的铅酸电池……”［9］115当然，这只是将相关责任人作为单纯的“组织者”身份（arranger，指安排排放或处理者——笔者注）的相对豁免，如果其另外具有土地所有人或经营人的身份而构成《综合环境响应、补偿和责任法》的责任则不能豁免。因此，实际上，上述废物循环利用产业的不具有过错的特定“组织者”和运输者通常是被排除在生态损害赔偿的“严格责任”之外的，并非一律适用。这就构成了对废物循环利用产业中不具有过错的特定“组织者”和运输者的特殊责任豁免制度。

2. 无辜的土地所有者抗辩制度

即对土地购买履行了应有的注意义务且采取了足够的预防措施的土地购买者享有的抗辩。该项豁免保护的是善意（“没有理由知道”土地的污染状况）的土地购买者免于触发《综合环境响应、补偿和责任法》的责任。不过，实践中，法院对“没有理由知道”要件的认定要求很高，仅仅粗略地检查下土地是不能获得豁免的。按照2002年的《综合环境响应、补偿和责任法》修正案的要求，要满足“没有理由知道”要件，善意的土地购买者必须雇用环境专业人员进行严格的环境审查、查询环境留置权等。

3. 责任限额制度

对特定范围内的无过错责任人规定不同的责任限额。虽然美国《综合环境响应、补偿和责任法》采取“严格责任原则”，在责任成立方面不要求有过错，但又在责任范围的认定上对危险物质泄漏没有过错的责任人规定了不同的责任限额：“（1）除废物焚烧船以外，任何装载货物或残渣为危险物质的‘船舶’，责任限额为每公吨300美元，或总额5000000美元，取其多。（2）任何机动车辆、飞行器、危险液体管道‘危险物质处理设施’或者轨道车辆，责任限额为50000000美元……”［10］因此，通过在责任成立方面对无过错责任人的责任限额制度，缓减了“严格责任原则”对无过错方的责任负担和对经济发展的负面效果。

4. 环境责任保险制度

即将生态损害赔偿责任社会化。“环境责任保险通常有三种：一般环境责任险（即对第三人人身伤害和财产损失的保险）、恢复环境责任险、生物多样性恢复险，后两个险种统称为环境损害责任险。”［11］通过环境责任保险制度可以将污染者的生态损害赔偿责任通过保险的形式向社会分摊或转移，实现责任的社会化，以减轻其责任负担。其中，有的国家采取强制保险为主模式，如美国、德国、瑞典；有的采取任意保险为主的模式，如英国、法国。采取强制保险模式的以美国为典型，“美国的《1976年资源保护和恢复法》（RCRA）就强制要求危险废物处理的运营者必须提供财务保证，其数额足以在这个设备的运营期间建立一项关闭信托基金获得一项担保债券和不可撤销的信用证，投保关闭保险，等等”。“为减少危险废物处理运营者在关闭前破产的问题，另一项财务责任规则要求为危险废物的突发和非突发性泄漏投保责任保险。”［12］

三、我国生态损害赔偿责任的归责原则界定及其体系协调

（一）我国现行法律中生态损害赔偿责任归责原则的争议与我见

我国现行法律中应当采取哪种归责原则呢？对此，学理上存在较大争议，主要有“过错责任原则说”“两分法说”等观点。其中，“过错责任原则说”主张从“行为的违法性”“无过错责任的价值理念”“权利主体的特殊性”和“法律救济体系”等视角看，“生态损害赔偿责任应当采取过错责任”［13］。“两分法说”主张，“对导致生态损害具有一般性、内在的固有危险性的行为应采用无过失归责原则，而对生态损害不存在固有危险性的行为应当采取过失责任归责原则”［14］。

笔者认为，“过错责任原则说”其法理基础存在严重缺陷：混淆了行为的过错与违法性要件、简单地从权利主体（国家）和责任主体的实力强弱来分析“无过错责任的价值理念”“权利主体的特殊性”对生态损害赔偿责任构建的影响，却忽视了生态利益的公益性本质属性，因而，将造成放纵破坏生态的行为、由政府或全民对生态损害买单的逻辑后果。“两分法说”看到了生态侵权行为的危险性及其危险性的差异，并主张对危险行为造成的生态损害赔偿责任实行无过错责任原则，有一定的合理之处。然而，其将传统环境侵权责任中的“危险行为”与“非危险行为”的分类直接移植到生态损害赔偿责任中进行责任区分构建，似乎不合适。因为生态损害有轻微、重大之分，却不宜进行“危险行为”与“非危险行为”的原因分类，进而在责任成立环节对范围和标准不明的“非危险行为”造成的生态损害给予减轻或否定其赔偿责任的机会。否则，将导致放纵承担生态损害赔偿责任的后果，使所谓“非固有危险性的行为”造成的生态损害可能以没有“过错”为由逃避责任，造成由政府和公众买单的后果。更何况，考虑到生态利益的维系生存发展的极其重要性，造成“生态损害”的行为不应当都属于“危险行为”吗？那应如何科学区分生态损害赔偿责任原因行为中的“危险行为”与“非危险行为”呢？

上述争议与现行法律、司法解释和政策性文件中的相关规定不明确、存在解释争议有关。例如，《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼……”虽然上述条文表述中未出现“过错”二字，但由于规范内容的不完全性（没有规定生态损害的赔偿范围和责任实现程序等），到底是仅仅规定了环境民事公益诉讼的原告资格呢？还是应当解释为同时确立了生态损害赔偿责任的“无过错责任”呢？这在解释论上不免存疑。不过，《海洋环境保护法》（2016年修改）第89条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失……”其责任的规范内容较完全，其责任要件中并无“过错”的表述，可以认为在海洋生态损害赔偿责任领域明确规定了无过错责任原则。2015年发布的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》虽然在第1条规定，“因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任”，但由于该解释主要适用于传统的环境侵权损害，其无过错责任原则是否能适用于“生态损害”在学理上也是有疑问的。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中有“严格实行生态环境损害赔偿”的表述，能否认定为规定了生态损坏赔偿制度的“严格责任原则”呢？笔者认为，因为“严格实行生态环境损害赔偿”显然不等于“实行严格责任的生态环境损害赔偿”，该《试点方案》中的“严格”可以解释为对生态损害“完全赔偿”等追究责任的“严格”，如牵强地将其认定为确立了生态损害赔偿制度的严格责任归责原则有失严谨。①值得注意的是，在2017年中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（《试点方案》相应废止）中，没有“严格实行生态环境损害赔偿”之类的表述，更难从中直接得出确立了生态损害赔偿责任制度的“严格责任归责原则”的结论。

（二）我国现行法律中生态损害赔偿责任归责原则的解释论展开

笔者认为，从解释论看，应当认为，我国现行立法对生态损害赔偿责任采用的是无过错归责原则（“无过错责任原则论”）。理由除了前述无过错责任原则是生态损害赔偿责任归责原则的发展趋势之外，还包括如下理由。

1. 体系解释的基础与和谐

由于《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条规定并未出现“过错”的表述，即便按其仅仅是对生态损害赔偿责任的原告资格规定的观点，也并未完全否定其采用无过错责任归责原则的可能性。这就为对生态损害赔偿责任进行无过错责任归责原则的体系解释提供了基础。并且，《海洋环境保护法》（2016年修改）第89条规定确立了海洋生态损害赔偿责任领域的无过错责任归责原则。《环境保护法》（2014年修订）第64条也规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”，如果对其“损害”做广义解释（包括生态损害）的话，则生态损害赔偿责任也应类推适用《侵权责任法》第八章“环境污染责任”严格责任归责原则的规定。②也有相反的观点认为，《环境保护法》第64条的规范性质是“环境侵权原因行为的立法拓展”，而不包括对生态损害的侵权法保护。参见：竺效.论环境侵权原因行为的立法拓展，中国法学，2015（2）：248 - 265。肯定论和否定论中哪种观点正确，要由《环境保护法》第64条的立法目的来进行权威的确定。遗憾的是，在目前全国人大立法机关出版的《环境保护法》解释著作中并未找到明确的答案，留下学理上的争议。可见，对生态损害赔偿责任采用“无过错归责原则论”的解释，既具有在现行相关法律中的体系解释基础，又能实现体系解释的和谐。

2. 利益平衡机制的协调

比较之下，如果对生态损害赔偿责任采取过错责任归责的话，将导致过于偏重“过错”要件的责任过滤作用，容易造成两种后果：要么放纵承担责任（行为人造成生态损害后果却被认定没有“过错”），要么责任承担过度（在很多情形下难以区分责任要件中的“过错”与“违法”）。因而，难以在此基础上采取科学的利益平衡机制来协调生态利益和责任人利益等。而在采取无过错责任原则归责模式下，更容易构建合理的利益平衡机制。一方面，侧重保护生态利益、预防和救济生态损害；另一方面，可以采取配套的利益平衡机制来协调生态利益与其他利益的关系。例如，建立一般免责、特别免责、无辜的土地所有者抗辩、责任限额等制度来限制生态损害赔偿责任，以减轻对经济利益等的冲击。

（三）我国现行立法的制度缺陷及其完善：以利益平衡机制为核心

如前所述，对无过错责任归责原则下的生态损害赔偿责任应当辅以一定的利益平衡机制或制度，适当减轻符合特定条件的行为人的责任，兼顾经济发展利益。对此，我国相关立法仍然存在较严重的制度缺陷，例如，对生态损害赔偿责任领域免责事由的“不可抗力”的规定范围过于宽泛，缺少基于特殊产业政策保护的特殊责任豁免制度，责任限额制度缺失，责任保险制度有待完善等。因而，可以借鉴一些发达国家的成功立法经验，从以下方面对我国的生态损害赔偿责任立法制度进行完善。

1. 限制适用一般免责制度、增加特殊责任豁免制度

我国《民法通则》《侵权责任法》等中已有不可抗力、战争行为和第三方的作为或不作为等一般免责规定，可以适用于生态损害赔偿责任。不过，随着科技的飞速发展，很多自然现象已经丧失了以往的“不能预见、不能避免和不能克服”的特征或部分特征（例如，暴雨已能被现代科技准确预见，进而可采取预防措施避免和克服其造成的损害），且生态损害事故中经常有各种“不可抗力”的发生，故将不同的“不可抗力”一概地作为生态损害赔偿责任的“免责事由”有失公平。从语义看，“战争行为”可能包括交战行为和战争准备行为等，将后者作为生态损害赔偿责任的免责事由也不合理。同理，“第三方抗辩”中的“第三方”在语义上包括责任人的雇员、代理人等，将其一概地作为责任人的生态损害赔偿责任的免责事由也不合理。总之，应当限制适用一般免责制度，对不可抗力、战争行为和第三方的作为或不作为进行限制性解释和适用，以捍卫免责制度的公平性。中共中央办公厅、国务院办公厅分别于2015年、2017年发布了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》，规定：“现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行”，未能充分考虑到上述法理，导致作为生态损害赔偿责任领域免责事由的“不可抗力”的范围过于宽泛，造成不利于生态保护的不公平后果，应予检讨和做限缩性解释。另外，还应当增加特殊责任豁免制度，以保护环保产业等的发展。①由于在我国，土地所有者只能是国家和集体，私人享有的是土地使用权，不宜建立“无辜的土地所有者抗辩制度”。那么，是否有必要建立“善意土地使用权人抗辩制度”呢？笔者认为，由于现行法律并未规定像美国《综合环境响应、补偿和责任法》中规定极其广泛的“潜在责任人”（PRPs）和连带责任，且在我国法中，善意土地使用权人可以通过证明其行为与生态损害不存在因果关系而免责，不必建立专门的“善意土地使用权人抗辩制度”。目前，基于特殊产业政策保护的特殊责任豁免制度似乎尚付阙如，尤其是对废物循环利用单纯的经营者、运输者，考虑到支持废物循环利用产业的发展，可以借鉴国外的成功立法经验予以相对豁免，除非其另外具有生产者、土地使用权人等身份且造成了生态损害后果应承担生态损害赔偿责任。

2. 责任限额制度的缺失和完善

对于发生在海上或与海相通的可航水域的“传统损害”（人身、财产损害），“《海商法》第210条和第211条规定了海上运输造成的人身伤亡损害和非人身伤亡损失的最高责任限额，交通部也有相关规定补充”［15］。然而，按《海商法》精神主要是调整海运中的“人”（旅客）和“货”的运输风险分配。笔者认为，由于生态环境损害和财产的性质差异太大，且《海商法》等规定的责任限额在通货膨胀等因素影响下即便相对于“传统损害”也已受到被认为限额偏低的批评，如果将生态损害赔偿责任类推适用《海商法》规定的“非人身伤亡损失”（主要是货物损失）的责任限额规定是不科学的。目前，似乎难以找到对危险物质泄漏没有过错的安排排放的生产者、经营者和运输者的责任限额规定，存在制度的缺漏，应予完善。可以借鉴美国《综合环境响应、补偿和责任法》的经验，对危险物质泄漏没有过错的生态损害赔偿责任人，由法律明确规定不同的责任限额，以适当减轻其责任。笔者认为，立法过程中应注意三点：（1）责任限额的主体只能是对危险物质泄漏没有过错的责任人，对于造成生态损害有过错（尤其是有故意或重大过失）的责任人不应适用，以避免逆向道德选择行为，加剧生态破坏。（2）针对不同产业的特殊性和国家产业政策，规定有差异的责任限额。（3）责任限额不能过低，以防止过于减轻责任人的责任，不利于救济生态损害。

3. 环境责任保险制度的完善

按《环境保护法》（2014年修改）第52条规定，“国家鼓励投保环境污染责任保险”，现阶段我国对责任保险采取任意保险为主的模式。例外是在海上油污损害和重有色金属冶炼、铅电池制造、皮革制造、化工原料及其制品制造等领域建立了有限的强制性环境责任保险制度。其中，《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2009年）第51条规定：“在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。但是，1000总吨以下载运非油类物质的船舶除外。”2013年国家环保总局、中国保监会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，对有重有色金属冶炼、铅电池制造等流域规定了强制环境责任保险，且授权地方性法规、规章或规范性文件可以规定强制环境责任保险。该《指导意见》的内容具有进步意义，但其规范效力低，其“授权”性规定在法律上合法性存疑，应当通过法律进行强制环境责任保险的立法授权。这种任意保险为主的模式，其弊端是使责任人的投保责任保险意愿低，导致责任保险产业难以发展壮大，也不利于对传统环境侵权损害和生态损害进行保险救济以及将责任社会化。笔者认为，应当进一步摸索、研究和构建科学的环境责任保险制度，以应对生态损害的救济问题，除了针对海上油污损害和重有色金属冶炼等领域外，对核能损害、各种有毒有害废物损害等特殊高风险领域的生态损害赔偿，可以考虑逐步实行强制保险并规定合理的责任限额，对其他领域的生态损害赔偿现阶段应实行任意保险。通过这样的路径，能较好地在无过错责任的生态损害赔偿责任归责原则下构建一个污染者、国家（生态利益代表）和保险人之间的利益平衡机制。

四、结语

在生态损害赔偿责任领域适用无过错责任的归责原则并辅以一定的兼顾责任人经济利益和社会经济利益的利益平衡机制，已经成为比较法上的发展趋势，并具有正当的理由。虽然，我国现行法中对生态损害赔偿责任采取了无过错责任原则的归责原则模式，但在利益平衡机制方面仍存在严重不足，应当继续完善相关的减免责任制度和环境责任保险制度，以实现制度体系的协调和公平。