农民专业合作社信用合作的理论探讨与风险防控

允许农民专业合作社开展信用合作，是全面深化农村改革的一项重要任务，也是广大农民群众的迫切愿望。但是，由于法律法规尚不完善，政府部门和专家对这项工作仍然存在不同认识。因此，有必要深入探讨农民专业合作社信用合作的理论意义，对其风险进行排查评估并提出防控措施，为政府部门提供决策参考。

2007年，党的十七届三中全会《决定》提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”以来，国家有关部门明确了原则要求，各地在实践中探索了一些经验，但也存在不少问题。特别是由于法律法规尚不完善，政府部门和专家对这项工作仍然存在不同认识。因此，有必要深入探讨农民专业合作社信用合作的理论意义，对其风险进行排查评估并提出防控措施，为政府部门提供决策参考。

农民专业合作社开展信用合作，本质是做金融业务，防范风险是不容忽视的问题。由于农民专业合作社开展信用合作具有社员制、封闭性的特点，与金融机构风险管理有所不同。通过对其风险点的类型、风险程度进行分析评估，有助于研究制定风险防范措施。

信用合作的风险类型

农民专业合作社开展信用合作除金融机构面临的财务风险、操作风险、市场风险外，由于法律法规和监管尚不完善，政策风险成为社会关注的重点。

1.财务风险。农民专业合作社的财务风险直接影响可持续发展能力。主要包括：信用风险、流动性风险、融资成本风险。

信用风险是借款人由于主客观原因不能完全履约导致的风险。一方面，农业生产受市场和自然因素双重影响，客观导致信用风险较大；另一方面，一些农户也存在故意违约的动机。

流动性风险在规模较小的情况下表现为社员入股资金少，不能满足社员的借贷需求，经营收入不能自负盈亏。在社员入股积极性高的情况下，入股资金在合作社内部消化不了，可能出现入股收益下降或资金流向社外。当经营遇到困难时，入股社员要求退股，合作社没有储备金难以兑现。

农民专业合作社开展信用合作不允许承诺固定收益回报，但在实际操作中往往给社员一个预期收益，期限越长，收益越高。同时，一些合作社为了吸引社员入股，承诺较高的预期利率回报。农业项目一般使用周期较短、期限较长的存款，这也加大了信用合作的融资成本。

2.操作风险。主要是指内部管理制度不完善或者执行不力，管理人员素质不高，硬件系统不充分等导致的风险。管理风险直接影响到合作社的效率和效益，甚至是成败的关键因素。

农民专业合作社开展信用合作一般参照金融机构的管理模式，缺少成熟的民主管理经验。如对借款人的审核标准、程序，决策机制等，一些合作社由负责人个人说了算，没有建立严格的管理制度或者制度形同虚设，为决策者失误埋下了隐患。

农民专业合作社信用合作从业人员大多数是当地招聘，没有金融机构工作经历，业务水平不高。此外，合作社设施设备条件较差，缺乏专业管理人才。一旦出现信誉风险发生挤兑，便无法立即兑现。

3.市场风险。农民专业合作社信用合作的市场风险主要来自三个方面：一是农产品价格波动的市场风险；二是各种自然灾害、病虫害、疫病等对生产的影响；三是突发事件造成的风险。市场风险具有不可控性，防范风险需要多管齐下。

目前，我国主要农产品价格已经普遍高于国际市场价格，一些农产品市场价格波动较大。国家正在探索农产品价格改革，受政策影响的农产品收益预期变数较大。同时，水涝、旱灾、冰雹、台风、病虫害等对种植业影响较大，疫病对养殖业的影响有时是毁灭性的打击。我国农业保险制度尚不完善，政策性保险种类少、保险额度低、覆盖面小，农业经营风险高。

4.政策风险。主要指“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”在《农民专业合作社法》中没有体现，相关法律制度和监管机制尚不健全。一方面，社会上有些人以农民专业合作社信用合作的名义吸收公众存款，涉嫌非法集资；另一方面，存在把农民专业合作社开展内部信用合作与非法集资混为一谈的模糊认识。在缺少准入条件和监管不落实的情况下，这项工作面临巨大的政策风险。

信用合作风险评估

农民专业合作社开展信用合作风险评估需首先查找风险点，针对风险点的性质和类型进行评估。

第一，信用合作风险点排查。在对农民专业合作社信用合作风险类型分析的基础上，对风险点进行排查，结果见下图。

第二，信用合作风险等级评估。我们将农民专业合作社信用合作的风险分为高（A+、A、A-）、中（B+、B、B-）、低（C+、C、C-）3档9个级别，进行具体分析。

社员信用风险：由于农民专业合作社社员之间互相比较了解，借款额度小，信用风险较低。即使发生信用风险，也是个别现象，风险等级低。

资金流动性风险：农民专业合作社没有储备金制度，为了减低成本，一般采取按照需求吸收资金，一旦出现资金挤兑，风险较高。此类风险出现频率不高，但危险性大。

融资成本风险：农民专业合作社的融资成本主要表现为预期收益和融资规模。预期收益低于银行业金融机构贷款基准利率的，一般风险较低，风险为C级；高于贷款基准利率50%以内风险为B级；高于银行贷款基准利率50%以上的为A级。

内部管理制度：主要是社员入股资格管理、财务管理、借款决策管理、贷后回款管理等。要防止非社员入股和少数人控股，财务要单独记账，借款应有民主决策程序，贷款应及时回收本息等。完善农民专业合作社内部管理制度，落实管理措施，是防范操作风险的关键环节。

从业人员素质：目前大多数开展信用合作的农民专业合作社是聘请农村信用社或基层银行退休人员负责管理，其他工作人员从合作社内部选用或社会招聘，学历水平普遍不高，业务素质有待提升。

硬件系统不充分：农民专业合作社开展信用合作没有统一规范的管理软件，既不利于规范管理和在内部开展“三位一体”综合服务，也不利于有关部门监管。

农产品市场变化：我国除粮食、棉花等少数农产品实行保护价收购，农产品及其旅游产品价格已经全面放开。农产品价格受市场供求关系和人为因素影响，经常出现波动，对生产者收益影响较大。

自然灾害或疫病：自然灾害对种植业的影响是长期存在不可避免的，生产者对风险的可控性较低。畜禽疫病发生是客观存在，与生产者的生产管理水平有密切关系。一旦发生对生产者的影响是巨大的，甚至是毁灭性的。

突发事件影响：主要是指农民专业合作社信誉风险和借款人遇到不可预测的事件。信誉风险等级极高，一旦发生可能对信用合作产生致命性打击。借款人的不测事件如突然受伤、患病甚至死亡，也易产生信用风险，但这种风险是局部的，有的可以采取补救措施。

缺少法律法规：在法律法规不健全的情况下，农民专业合作社规范化建设是有缺陷的。农民专业合作社开展信用合作缺少统一的准入条件，各地要求差异较大。不少人对信用合作与非法集资的界限模糊，有的合作社容易触及政策红线。

缺乏监督管理：中央有关文件明确指出，金融监管部门负责制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则，地方政府切实承担监管职责和风险处置责任。但至今绝大多数省份未能就此出台相关政策法规。本来就存在风险的工作如果监管缺失，风险是难以避免的。

农民专业合作社信用合作风险防范

允许农民专业合作社开展信用合作，是全面深化农村改革的一项重要任务，也是广大农民群众的迫切愿望。目前，农民专业合作社内部信用合作还处于试点阶段，需要在实践中不断总结经验，切实加强风险防范。

第一，优化内部产权结构，防范决策风险。目前，我国大多数农民专业合作社成立初期农民不愿意承担风险，开展信用合作主要由发起人及其他核心人员出资。社员入社不入股，或者只是象征性出一点资格股，成为少数人掌控合作社决策权的重要原因。建立合理的产权结构，是实行民主管理，从根本上防范决策风险的经济基础。已经由发起人出资成立的合作社，应随着业务发展改善股权结构，减持发起人和核心成员的股金规模。

第二，信用合作结合产业，防范政策风险。农民专业合作社信用合作以产业为基础，围绕产业发展做文章，可以有效地防范单纯从事资金业务可能引发的涉嫌非法集资行为。既符合中央的精神，又有利于增强合作社的服务功能和提高资金的使用效率，是今后的发展方向。

第三，完善资金管理制度，防范经营风险。坚持“社员制、封闭性，对内不对外”的原则，建立严格的资金管理制度；不长年发展社员，社员变动定期报当地工商部门备案；坚持小额贷款，单笔额度应有限额，借款应有担保并在合作社内部一定范围公示，接受社员监督；建立跟踪随访制度，对放出的贷款及时回收，发现问题立即纠正；定期进行财务审计，定期公开互助资金使用情况，按时上报资金财务报表。

第四，按需吸纳股金，防范融资风险。信用合作吸纳投资股金的规模应按照社员的实际需求、经营能力和可承担风险的能力确定。每个合作社应严格控制借贷用途和规模，制定社员借贷用款计划，社员投资热情高时也不盲目扩张。不贪大求多，不长年吸收存款，降低经营成本，防止追求更大经济利益对外投资产生风险。

第五，不支付固定回报，防范资金市场风险。信用合作分红应参照银行存贷款利率、自身盈利水平、市场需求确定，合作社可针对借款需求的季节性、用途多样性，按季节和不同借款用途调整借款利率的方式，定向引导社员理性借款。只有在保证借款需求度极高的前提下才能通过增加分红吸收股本。

第六，提高人员业务素质，防范操作性风险。农民专业合作社信用合作需要管理者既是金融领域的农业专家，又是农业领域的金融专家。对合作社理事长、监事长、会计、出纳进行系统的业务培训，有助于提高他们的业务水平和安全意识，不说外行话、不做违规事，提高合作社内部监督管理水平和防范控制风险能力。

第七，加强职业道德教育，防范信誉风险通过职业道德教育使信用合作从业人员充分认识正确履行职责的重要性，管好用好农民的血汗钱，为维护社会稳定和合作社可持续发展尽心尽责。防止弄虚作假，形成自律机制。

第八，合作社与银行合作，防范流动性财务风险。农民专业合作社发生挤兑频率不高，为了降低经营成本，大多数农民专业合作社的储备金比较少。合作社应与合作托管银行合作，在发生用款计划调整时进行资金融通调剂，特别是出现挤兑风险时，由银行在信用评价的基础上提供流动性资金支持。

第九，信贷服务与保险服务结合，防范突发事件风险。有的合作社推行信用额度与保险相结合的担保制度，降低借款风险；有的把信用合作盈利的一部分公积金用于支持社员参加保险；有的规定只有参加农业保险的社员才能获得信用合作的资格；有的合作社把社员生产记录提供给担保机构，作为优先获得资金支持的条件。发展多种形式的合作保险业务，是解除合作社信用合作后顾之忧的有效措施。

第十，信用合作与技术服务结合，防范生产经营风险。农民专业合作社信用合作不仅需要金融服务，还要帮助农民学习农业生产技术，把金融服务与技术服务结合起来。通过对外技术合作，保证借款社员的投资效益，降低生产经营风险。

政策建议

我国农村信用合作经历了曲折的发展历程。为规范农民专业合作社开展信用合作，提出以下政策建议：

第一，把信用合作作为农村普惠金融体系不可或缺的组成部分。我们不应认可商业性金融唯利是图的合理性，应看到福利性小额信贷的局限性，肯定制度性合作金融解决农村金融供给不足的有效性。在金融机构商业化背景下，农村贷款难是经济规律在起作用，仅靠政府要求金融机构承担社会责任主动服务“三农”效果是有限的，也缺乏持久动力。治理农村金融供给不足顽疾，必须把主动权掌握在政府手里，打破农村金融服务垄断性经营。充分肯定信用合作的必要性和合法性，允许农民在一定的范围内资金互助，不仅符合经济规律和市场规律，而且可作为农业供给侧改革和建立农村普惠金融体系的重要抓手。正在修订的《农民专业合作社法》把信用合作纳入修订范围，对明确其法律地位具有重要意义。

第二，信用合作法律法规需有明确的目标导向。法律法规是农民专业合作社开展信用合作的基础，起到规范、引导和监督作用。在修订《农民专业合作社法》中应明确其地位、基本原则和要求，对其他与之相关的法律法规也要做相应修改，保持法律法规的一致性。制定完善农民专业合作社信用合作相关的法律法规，应坚持以满足农村农民资金需求为目标，坚持合作制的基本原则，不忘初衷。坚持民办民管民受益，完善农民专业合作社信用合作的自律机制，防止企业领办合作社操纵内部事务，防止合作社内部股权过度集中异化为企业组织。

第三，探索建立可调控的合作社信用合作体系。从国外的实践看，一些国家建立了基层—区域—中央三级信用合作体系，保障了信用合作的资金实力、资金调剂能力和规避风险的能力。在基层社一级，坚持民办民管，按照合作社原则开展信用合作；区域有资金管理机构，负责区域范围内信用合作资金的结算、调剂和运用；中央一级有明确的管理部门，提供政策指导、信息咨询和资金服务。金融活动的风险是客观存在的。如果农民专业合作社信用合作没有体系做支撑，自身的能力有限，很难抵御风险。可由县域金融机构作为托管银行，或者以县为单位建立社区合作银行，具体承担区域内农民专业合作社信用合作的业务管理、资金协调、风险控制和监督等职能。浙江省构建省、市、县、乡四级农民合作经济组织联合会体系，建立农民合作基金，在省级层面打造服务龙头的做法，是有益的探索。

第四，制定信用合作经营规则，防范经营风险。由金融部门牵头制定经营规则，划好边界、定好规矩、规范运作，是信用合作依法合规运行的基础。必须设置农民专业合作社开展信用合作准入条件，实行事前资格审批。信用合作业务实行独立核算，接受合作托管银行专户管理。从已经出台的地方法规看，各地对实施主体、准入条件、业务范围、经营规则的规定差别较大。虽然各地情况不同，地方政府可以做出相关规定，尤其在信用合作的试点阶段应当允许探索，但国家层面应及时总结经验，加强政策指引，为规范农民专业合作社开展信用合作提供支撑。

第五，完善信用合作审批监管制度。正规金融机构也难以完全避免人为风险，所以国家设立了专门的监管机构。农民专业合作社信用合作本质属于金融业务，如果没有设立条件和监管，出现经营风险是不可避免的。建议建立业务指导与金融监管分离的机制，农民专业合作社信用合作由工商部门负责登记注册管理，农业部门负责业务指导，金融部门牵头负责监管，做到经常性监管不松懈。日常监管工作主要针对是否向非成员集资放贷，是否存在高息揽储、高利放贷行为，大额贷款的程序和用途是否合规，是否脱离主业开展资金业务等进行风险排查，防范信用合作业务引发的非法集资和内部管理风险。

第六，加强普法和诚信教育，营造良好的发展氛围。农民专业合作社信用合作风险防范的核心是做人的工作，增强人们的法制观念，营造民主管理、规范经营、诚实守信的社会环境。建议政府有关部门加强普法教育，开展法律法规、经营管理、财务管理和防范非法集资的宣传活动，把培养理事会、监事会成员和财会人员纳入新型职业农民培训计划。增强全社会的法律意识、风险意识，指导合作社规范开展信用合作业务。在国家对金融风险高度重视的背景下，需继续深化农村金融改革，扎实开展调研和试点工作，为规范农民专业合作社信用合作做好政策储备。