西藏打赢脱贫攻坚战决胜全面建成小康社会

西藏脱贫攻坚战打响以来，深入贯彻落实党中央治边稳藏重要战略思想和精准扶贫精准脱贫基本方略，全区脱贫攻坚首战告捷，在实践中积累了很好的经验和成果，为决战决胜深度贫困奠定了基础。

西藏打赢脱贫攻坚战绝非朝夕之功，必须拿出更大的决心、更明确的思路、更精准的举措和超常规的力度，从过往的历史实践汲取经验智慧，从当前的发展现实积聚脱贫力量，用心用情用力开展综合施策、精准帮扶，只有这样，如期完成脱贫攻坚任务的重大战略部署，确保西藏同全国人民一道进入全面小康社会。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度推进。习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战，30多次国内考察都涉及扶贫，连续五年新年国内首次考察都看扶贫，连续三年新年贺词都讲扶贫，连续三年主持召开4次跨省区的脱贫攻坚座谈会，走遍了11个山区集中连片特困地区，在多个重要场合、重要会议、重要时点反复强调脱贫攻坚，提出了一系列新思想新观点，作出了一系列新决策新部署，形成了习近平总书记扶贫开发重要战略思想，为脱贫攻坚指明了方向，提供了遵循。党的十八届五中全会和中央扶贫工作会议明确提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。西藏认真贯彻党中央决策部署，脱贫攻坚成为全区的思想共识和行动自觉，精准扶贫精准脱贫深入人心，脱贫攻坚形成良好态势，取得首战告捷。

西藏打赢脱贫攻坚战的重大意义

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。“十二五”时期，全区贫困程度得到进一步改善，为巩固边疆、增进民族团结、保持社会稳定、加快小康建设做出了重大贡献。同时，应清醒地看到，西藏属于全国惟一省级集中连片特殊贫困地区的基本区情没有根本改变，贫困面广、贫困发生率高、贫困程度深、脱贫难度大仍是经济社会发展面临的主要困难和问题，脱贫问题没有解决，就很难说是实现了共同富裕。脱贫攻坚具有重要性、艰巨性和紧迫性，只有以只争朝夕的意识和态度、精准发力的思路和举措，才能凝聚全区、全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

（一）打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务

“小康不小康，关键看老乡，关键看贫困老乡能不能脱贫”。全面小康，是惠及全体人民的小康，是不能有人掉队的小康，绝不能把贫困地区和贫困人口排除在外。农牧区贫困问题是西藏与全国一道全面建成小康社会大的短板和薄弱环节，脱贫工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的关键阶段。面对新形势新任务，中央和自治区都对脱贫攻坚工作提出了新的更高要求，深入贯彻习近平总书记提出的“全面小康是全体中国人民的小康，不能出现掉队”“扶贫开发是第一个百年奋斗目标的重点工作、最艰巨的任务”的要求，进一步提高思想认识，增强做好精准扶贫、精准脱贫的政治责任感和工作紧迫感。西藏是一个以农牧业为主的边疆民族地区，乡村人口占总人口的70%左右，全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农牧区和农牧民，没有农牧区的小康、没有农牧民的小康、没有贫困人口的脱贫，就算不上真正实现了全面小康。近年来，西藏农牧区改革发展各项事业取得巨大成绩，农牧民收入大幅提高，农牧业生产生活环境大幅改善。

2015年底，按照国家现行2300元（2010年不变价）扶贫标准，西藏还有58.9万贫困人口（见图1），占乡村总人口的25.15%，高居全国之首。其中，日喀则、昌都、那曲、阿里等4个市（地）的贫困发生率在20%以上。2016年，全区贫困人口减少至44.1万人（见图1），贫困发生率仍高达18.95%，较上一年降低6.2个百分点，比全国集中连片特困地区贫困发生率高8.5个百分点。距2020年全国实现全面建成小康社会的目标，打好精准脱贫攻坚战，时间紧、任务重、压力大。必須拿出超常规的举措和办法，否则就实现不了脱贫目标，就会影响西藏全面建成小康社会进程。因此，如期完成脱贫任务是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。

（二）打赢脱贫攻坚战是社会主义制度优越性的本质要求

习近平总书记指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，是夺取中国特色社会主义新胜利的基本前提。脱贫攻坚始终以消除贫困为首要任务，以改善民生为基本目的，以实现共同富裕为根本方向，让贫困人口过上有尊严的幸福生活，从内心感受到温暖，从而充分体现社会主义制度的优越性。

由于历史和自然等原因，西藏区域间、地市间、县域间差异较大，经济社会发展不平衡，日喀则、昌都、那曲等地市贫困状况突出，是西藏脱贫攻坚的主战场，拉萨、山南、林芝、阿里等地区贫困问题依然存在，全区有36个重点贫困县，占县（区）总数的48.65%。只有将政治优势、制度优势发挥出来，以更加明确的目标、更加有力的措施、更加有效的行动、深入实施精准扶贫精准脱贫，不断开创扶贫开发工作的新局面，确保全区贫困人口享有更稳定的吃、穿、住、行、学、医、养保障，享有和谐的安居乐业环境，享有均衡的基本公共服务，享有较为完善的社会保障体系，享有较高的获得感和幸福指数，充分体现社会主义制度的优越性。因此，打赢脱贫攻坚战不断增进全体人民的福祉，真正落实共同富裕的理念。

（三）打赢脱贫攻坚战是西藏维护社会稳定的具体要求

贫穷往往是引发社会矛盾、社会冲突、社会动荡的深刻根源。尽快消除贫困，对于维护民族团结，维护国家统一，维护主权和领土完整，实现边疆的长治久安意义重大。西藏经济社会发展不断迈上新台阶，实现了跨越式发展。经济的快速发展和社会的全面进步，使西藏各族人民得到实实在在的好处，人民的生存权和发展权得到有效保障，社会和谐安宁。2015年，通过农牧民安居工程建设，使230万农牧区居民住上了安全适用的房屋，喝上干净安全的水，58万贫困人口越过贫困线。但平均数不等于农村贫困人口全部脱贫，绝不能以“宏观”代替“微观”，以“平均数”掩盖“少数困难农牧民”。当年，西藏仍有14.87万户贫困家庭生产生活较为困难，他们求发展、盼富裕、谋幸福的愿望十分迫切，受观念的落后、技能的缺失、资源的匮乏、条件的限制、资金的短缺等制约，尚未摆脱贫困，成为制约西藏全面建成小康社会的最大短板之一。无论从执政为民的层面来看，还是着眼于“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则来讲，全区各级党委、政府都有责任帮助贫困人口脱贫致富，有责任教育引导贫困人口转变观念，从“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，提升内生动力和自我发展能力；注重调动贫困人口的积极性、主动性和创造性，克服“等靠要、懒散慢”思想；立足致贫原因和当地资源禀赋，落实精准帮扶措施；加大投资力度，为精准脱贫提供强力保障，让贫困地区发展得更快、贫困人口生活得更好，满足贫困人口的新期待。因此，打赢脱贫攻坚战就是体现中国共产党真正执政为民的信心和决心，是实现长治久安的保障。

（四）打赢脱贫攻坚战是西藏适应经济新常态的必然要求

当前，我国经济发展进入新常态，经济下行压力在持续加大，将影响到整体就业规模，结构性就业矛盾将会更加凸显，贫困人口就业和增收难度必然增大。发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换，增长动力由要素驱动投资驱动向创新驱动转换，这些都会对劳动力的素质提出更高要求，而贫困人口缺乏的正是信息和技术，一些农民工因丧失工作重新陷入贫困，返贫压力加大。经济发展进入新常态后，正处于新旧动能转换期，要保持经济中高速增长、迈向中高端水平，跨越“中等收入陷阱”，必须培育新的发展动能，拓展发展空间。西藏作为全国惟一省级集中连片深度贫困地区，占国土面积的八分之一，区域发展水平、居民收入与其他地区有很大差距。通常所说的“后发优势”，就是贫困地区和贫困人口为经济发展提供巨大的潜力、空间和回旋余地。从投资方面看，加强贫困地区基础设施和公共服务，既能新增有效投资需求，也有助于消化过剩产能；从消费方面看，贫困地区居民收入水平的持续增加，可以扩大有效消费需求，为产业结构调整升级赢得时间。脱贫攻坚工作可以催生新的經济增长点，推动经济健康发展。贫困地区的自然资源、土地资源和劳动力资源都很丰富，不少贫困地区拥有独特的自然条件，山清水秀、环境优美，土壤没有污染，如果将这些优势转化为多样化产品，激活潜在投资，并形成一股新的消费力量，既有利于经济健康平稳的发展，又增加了全体人民的福祉。促进贫困地区加快发展，就可以形成新的经济增长极，为经济发展赢得更大的空间。因此，打赢脱贫攻坚战是西藏经济增长的新动能。

西藏打赢脱贫攻坚战的决策部署

以习近平总书记2013年首次提出精准扶贫为起点，以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，我国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。西藏已进入打赢脱贫攻坚战、如期实现全面小康的决定阶段，加紧生态功能区建设、增强自我发展能力的重要阶段，保持持续稳定和全面稳定、走向长治久安的关键阶段。到2020年，人民生活水平全面提升，城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番以上、接近全国平均水平，基本公共服务主要指标接近或达到西部地区平均水平，基础设施条件全面改善，生态文明建设取得明显成效，自我发展能力明显增强，社会大局持续长期全面稳定，建成安居乐业、保障有力、家园秀美、民族团结、文明和谐的小康社会。

“改善民生、凝聚人心”是西藏经济社会发展的出发点和落脚点，把打赢脱贫攻坚战作为经济社会发展的头等大事和第一民生工程，让贫困地区和贫困人口共建共享改革发展成果。到2020年，稳定实现贫困人口“三不愁”（不愁吃、不愁穿、不愁住）、“三有”（有技能、有就业、有钱花）、“三保障”（义务教育、基本医疗、社会保障），享有稳定的吃、穿、住、行、学、医、养保障，享有更加和谐的安居乐业环境，享有更加均衡的基础设施条件和基本公共服务，享有更加完善的社会保障体系，享有更高的获得感和幸福指数，力争每年消除11.8万贫困人口、全区58.9万贫困人口与全国7000多万贫困人口一道全部脱贫。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置。按照中央、自治区统一部署，坚持打赢脱贫攻坚战的基本方略（见图2），实施精准扶贫、精准脱贫，解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题，核心是做到“六个精准”（即：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）；实施“五个一批”（即：发展产业脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）。贫困地区必须围绕精准扶贫发力，结合贫困地区自身的特点，采取更加切实有效的办法，让精准扶贫、精准脱贫实现“准中更准”。西藏打赢脱贫攻坚战绝非朝夕之功，必须拿出更大的决心、更明确的思路、更精准的举措和超常规的力度，从过往的历史实践汲取经验智慧，从当前的发展现实积聚脱贫力量，用心用情用力开展综合施策、精准帮扶，只有这样，才能如期完成脱贫攻坚任务的重大战略部署，确保西藏同全国人民一道进入全面小康社会，共同谱写中华民族全面小康最壮丽的篇章。

（一）科学规划，精准识别

规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和预测，具有前瞻性、指导性和可操作性。扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在于精准，精准识别是西藏打赢脱贫攻坚战的前提和基础。

1、科学规划。按照国家、自治区关于扶贫开发工作的新政策、新定位、新任务、新要求，全面梳理“十三五”扶贫开发工作思路，合理科学确定目标任务、投资额度、具体措施和项目支撑。科学制定《西藏自治区“十三五”时期脱贫攻坚规划》和《西藏自治区“十三五”易地扶贫搬迁规划》等规划，各市（地）、县（区）也要按照全区扶贫开发工作会议的要求，抓紧制定符合本地实际的扶贫规划，做到以规划引领工作。结合贫困地区脱贫攻坚的特点和需要，以扶贫攻坚重大扶贫项目为平台，按照统一规划、各司其职、捆绑使用、用途不变、各记其功、形成合力的原则，将各类涉农扶贫资金整合起来，集中力量办大事。

2、精准识别。西藏作为全国惟一省级集中连片特殊贫困地区，与其他贫困地区相比，“贫有千种、困有百样”，在打赢脱贫攻坚战中，精准识别任务更重、迫切性更强。在脱贫攻坚资源有限的形势下，摸清贫困之根、号准贫困之脉、下好脱贫之方，对于提高脱贫资源配置效率，增强脱贫实际效果具有重大的意义。进一步做实做细贫困户建档立卡工作，确保把真正的贫困人口搞清楚，既不要遗漏真正的贫困人口，也不要把非贫困人口纳入扶贫对象，是属于产业发展水平低、基础设施不足、社会事业滞后，还是由于资源匮乏、环境脆弱、自然灾害频发等，都必须要搞清楚、弄明白。在已有工作的基础上继续做好贫困户建档立卡“回头看”工作，做到底数清、问题清、对策清、任务清、责任清，才能有的放矢，找准发力点，才能找准精准扶贫这个“靶子”，从每个贫困村、每个贫困户的实际情况去出发，因户施策，针对具体情况精准发力。

3、建立信息库。精准管理是精准脱贫的保证，按照“人有名、户有卡、村有册、乡有簿、县有档案、市（地）有平台、自治区有数据库”的要求，充分发挥驻村工作队员的作用，进一步完善贫困户档案信息，解决“扶持谁”的问题。积极搭建全区扶贫开发信息管理系统平台，建设精准扶贫大数据管理平台，进行多项指标设计和基础信息采集，实现贫困人口基本信息动态化、数字化、常态化的精准管理。建立自治区指挥部挂图作战指挥系统、视频会议室，适时掌握全区贫困状况。按照有进有退、动态管理的要求，建立精准的脱贫对象退出机制和返贫人口录入机制，确保对象精准，应扶尽扶。

（二）强化基础，精准发力

区域特征和经济薄弱、生态脆弱、基础设施和社会事业发展滞后等多种致贫因素交织叠加，基础设施薄弱仍是制约农牧区经济社会发展的最大瓶颈。正确处理好重大项目和民生项目的关系，大力实施“水电路讯网、教科文卫保”十项提升工程，全身心地投入到打赢脱贫攻坚战这场战役之中，将各类涉农资金向脱贫摘帽县和重点贫困县倾斜，着力改善贫困地区基础设施条件。

1、加强乡村基础设施建设。基础设施滞后仍然是制约西藏经济社会发展的主要瓶颈，在农牧区尤为突出。优先解决贫困地区灌溉问题，加快推进重大水利工程、农田水利建设、中小河流治理、“五小”水利工程建设，不断提高贫困地区农田、草场有效灌溉率；实施农村安全饮水巩固提升工程，提高自来水普及率。加快推进贫困乡村能源建设，因地制宜发展水能、风能、生物质能、太阳能；加快推进农网升级改造，提升农网供电能力和供电质量；加快推进光伏扶贫工程，支持光伏发电设施接入电网运行，发展光伏农业。推进乡村道路建设，加快推进道路联网工程和贫困乡村公路安全防护设施建设，组织实施乡（镇）、建制村通畅工程，加大对断头路、瓶颈路、年久失修路、牧场道路和危桥改造，打通基层贫困地区与外界的交通联系；建设旅游景区景点、重大产业园区及小城镇道路，从根本上改变出行难、行路难、运输难的状况；加强维修养护管理工作，积极吸纳贫困人口参与农村公路建设和养护。完善农牧区通讯基础设施建设，实现移动网络、宽带网絡广覆盖；不断完善邮政普遍服务体系，优化用邮环境，满足扶贫脱贫用邮需要。加快推进基层防减灾基础设施建设，改建新建一批基层防灾抗灾、救灾物资储备库，加强牧区畜圈、棚圈、天然草场、人工草场建设，减少因灾致贫现象的发生。

2、加快产业结构优化升级。农牧业是贫困地区家庭生活和收入的主要来源，广大农牧区还是以传统生产方式为主。加快推进现代农牧业建设，加强农牧业科技成果推广和实用技术培训，积极培育新型农牧业经营主体，健全社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，加快改造升级传统农牧业。加大高标准农田、设施农业和草场建设，在确保粮食安全的基础上，加大产业结构调整力度，优化农牧业结构发展特色产业。加快特色优势产业发展，推进现代农牧业进程，重点发展特色种养业、农畜产品加工业、民族手工业、藏药材种植等，使特色产业成为贫困家庭增收的重要引擎和新的增长点。重点发展劳动密集型产业，打造特色产业专业乡镇、专业村。培育发展一批农牧民专业合作组织和龙头企业，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，加强其与贫困户的利益连接机制，带动贫困人口增收致富。鼓励发展村级集体经济和中小微企业，增强村级自身财力，建立村级互助资金滚动发展长效机制。

3、加强科学技术推广工作。探索建立科技扶贫长效机制，组建科技扶贫队伍，解决特色产业发展中的关键问题，持续深入推进科技特派员制度，鼓励支持科技人员带项目进村入户，开展创业式扶贫服务。加强科技推广和科普宣传，加大贫困人口生产技能和经营管理能力提升力度，开展贫困地区农牧林、藏药材、民族手工艺品等生产与加工技术和经营能力提升技术培训，有效提高贫困人口的生产经营能力和水平。以提质增效转方式、增产增效可持续为目标，大力推广农牧林业实用技术，提高贫困人口的科学种养水平，促进脱贫致富。充分发挥现代信息网络作用，为贫困村、贫困户提供生产技术、市场信息、政策咨询，拓宽贫困人口的增收渠道。

4、加强文化旅游事业建设。深入开展社会主义核心价值观的宣传教育，加快农牧区公共文化设施建设，健全完善县乡村三级公共文化服务体系，确保乡镇有综合文化站、行政村有文化活动室。推进重点文化惠民工程，加大公共文化设施免费开放、送戏下乡、农民阅读推广、文化艺术普及培训等文化惠民项目实施力度。扶持群众自发性组建的传统民间艺术表演团体，倡导现代文明理念和生活方式，改变陈规陋习，淡化宗教的消极影响，激发贫困人口自力更生、勤劳致富的内生动力。不断提高农牧区公共文化服务均等化水平，大力加强农牧区特色文化产业建设，建设一批文化乡村服务点，成为贫困家庭增收脱贫的富民产业，发挥文化旅游产业对增收脱贫的带动作用。在具备条件的地方推进旅游业与扶贫开发相结合，重点发展观光农业、休闲农业，加快建设有历史底蕴、地域特色、民俗特点的旅游名镇名村，提升旅游价值，实现转型升级，推动融合发展。

5、实施城镇带动脱贫行动。坚持新型城镇化和新农村建设“两轮驱动”，充分发挥好新型城镇化对脱贫攻坚的辐射带动作用，把城镇作为转移贫困人口的重要载体，依托搬迁新村、农畜产品交易市场、贫困户创业增收综合市场、扶贫龙头企业园区等，充分吸纳贫困户居住、就业和创业；推动户籍制度改革，优先解决贫困户城镇落户问题。对在城镇工作生活一年以上的农牧区贫困人口，输入地政府要承担相应的帮扶责任，并优先提供基本公共服务，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农牧区贫困人口有序实现市民化。发挥好社会主义新农村建设对脱贫的推动作用，积极开展传统村落整治和危房改造，不断提高村容村貌的硬化、亮化、美化程度，加大村内道路、路灯、生活垃圾污水处理、改水改厕等建设，积极推进美丽乡村建设。深入实施兴边富民行动，坚持屯兵与安民并举、固边与兴边并重，积极推动边境小康示范村建设。将易地扶贫搬迁、同步搬迁与新型城镇化建设相结合，在尊重群众意愿的前提下，把高海拔、“一方水土养不活一方人”的贫困家庭向城镇和交通沿线聚集。

6、加快乡村市场体系建设。营造有利于市场机制发挥决定性作用、促进要素流动的良好条件，大力发展商贸物流业，完善城乡商业网点，构筑覆盖城乡的商贸市场网络体系和三级物流配送体系。加快推进重点贫困县乡农畜产品交易市场建设，大力扶持商运大户，继续实施“万村千乡”市场工程，进一步培育传统市场体系。加大贫困村信息员选拔培养力度，实行“一对一、手帮手”，建立涉农惠农信息平台，增强信息增收能力。进一步整合各类涉农资源，推进信息共享、互联互通，支持涉农惠农公共服务平台建设，完善农村综合信息服务体系。探索建立“互联网+”和电商扶贫市场体系，开拓农畜产品电子商务，加强农产品网上销售平台建设。大力发展与周边国家和地区的经贸合作，加快发展跨境贸易、小额贸易、边民互市贸易，改善边民互市贸易点和贸易通道设施，积极争取差异化边民互市贸易政策，鼓励贫困户参与边境贸易。

（三）因地制宜，精准实施

打赢脱贫攻坚战，精准施策是精准脱贫的关键，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的思想路线；必须坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线；必须坚持想群众之所想、急群众之所急的群众观念；必须坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，因地制宜、精准实施。把思想统一到党中央和自治区党委、政府的精准扶贫重大决策部署上来，把行动落实到脱贫攻坚任务上来，把重心转移到精准扶贫工作上来，下好“绣花”的细功夫，以脱贫实绩检验精准实效，做到一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套帮扶措施，提高贫困人口的参与度和受益水平。

1、发展生产脱贫一批。坚持“宜农则农、宜牧则牧、宜工则工、宜商则商、宜游则游”的原则，依托各地资源禀赋和扶贫对象自身实际，通过发展生产，到2020年脱贫23.8万人。实施“一村一品”产业推进行动，制定出台符合西藏地域特色的扶持政策，重点发展劳动密集型产业，建设一批带动贫困户脱贫能力强的种植业、养殖业、加工业、文化旅游业、藏医药业、民族手工业，开展光伏扶贫、电商扶贫等试点工作。加大龙头企业和各类专合组织扶持力度，发挥其对贫困群众的组织和带动作用；强化企业、专合组织与贫困户的利益联结机制，以土地、草场流转方式让贫困户取得租金，以订单收购原材料方式让贫困户取得酬金，以国家扶持资金折股到户方式让贫困户取得股金，以吸纳务工方式讓贫困户取得薪金；引导和支持贫困农牧民走出家门，到城镇和企业就业、到内地务工经商。建立贴息支持、融资担保、保险保障和风险补偿等机制，扩大产业扶贫信贷规模，为贫困人口发展产业、自主创业、脱贫致富提供资金保障。实现贫困家庭户户有致富门路、人人有活干、经常有收入，确保贫困人口人均可支配收入年均增长16%以上。

2、易地搬迁脱贫一批。坚持“政府引导、群众自愿、就地就近、积极稳妥、地县为主”的原则，统筹新型城镇化和新农村建设，依托小城镇、工业园区、乡村旅游景区、水利枢纽、农业综合开发区、新农村建设、地震灾后恢复重建等平台，采取以集中为主的集中与分散相结合的安置方式，对居住在“一方水土养活不了一方人”地方的贫困家庭实施易地扶贫搬迁。科学编制实施易地扶贫搬迁规划，综合考虑易地扶贫搬迁工作目标、任务和措施，紧紧瞄准建档立卡贫困人口，整体谋划、分步实施，对生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区的6.4万户26.3万贫困人口，用三年左右时间，完成搬迁任务。从根本上解决好搬迁家庭的生产生活，做到搬迁家庭住房有新改善、生活水平有新提高，避免贫困家庭出现新债务、新负担，达到搬得出、稳得住、能致富的目的，从根本上挪穷窝、拔穷根、摘穷帽，让贫困人口享有更好的生存发展条件。

3、生态补偿脱贫一批。坚持脱贫攻坚与生态建设相结合，全面实施西藏生态安全屏障保护建设规划和“两江四河”[1]造林绿化工程，加大主体功能区转移支付与森林生态效益、小流域综合治理、草原生态保护补助奖励机制等补偿力度，开展湿地、自然保护区、水生态的生态补偿试点，建立湿地、水的生态、资源开发补偿机制。加大生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，大力实施天然林保护、退耕还林、退牧还草等重点生态保护工程建设，完善草原生态补助奖励机制。加快推动林权制度改革，充分调动贫困人口参与植树造林、防沙治沙、土地绿化、苗圃建设的积极性，优先吸纳有劳动能力的贫困人口就地转成护林员、公益林专业管护员、自然保护区管护员、环境保护监督员、草原（场）监督员、乡村保洁员等，增加贫困家庭工资性收入实现脱贫一批。通过生态环境保护建设与生态补偿，最大限度地增加贫困人口的现金收入，到2020年脱贫26.2万人。

4、发展教育脱贫一批。教育扶贫是扶贫开发的重要组成部分，也是从根本上实现贫困人口脱贫致富、遏制贫困代际传递的重要途径。实施教育扶贫工程和教育脱贫攻坚计划，坚持优质教育资源向高寒高海拔、边远艰苦地区、农牧区和贫困地区倾斜。继续实施农牧区学前教育推进工程，普及学前教育；加强义务教育学校标准化和寄宿制学校建设，消除薄弱学校，推进义务教育均衡发展，保障移民搬迁学生和残疾儿童就学；普及高中阶段教育，促进普通高中和中等职业教育协调发展，实施农牧民工职业技能培训提升计划，推动建档立卡贫困家庭有意愿未升学初高中毕业生接受免费职业教育或职业技能培训，加大对贫困群众的培训力度，以订单培训、跟班培训、定向培训、师徒传授等方式，实施各种转移就业技能培训，提升其就业创业能力。鼓励各市（地）、县（区）本级财政分担贫困农牧民子女上大学的学费，实施建档立卡贫困家庭子女高等教育免费政策（免学费、住宿费、书本费，补助生活费），将建档立卡贫困家庭子女纳入国家助学金、生源地助学贷款等资助范围，减轻贫困家庭供养大学生经济负担。通过发展教育和加强培训，到2020年脱贫18.9万人。

5、健康保障脱贫一批。完善县乡村三级医疗卫生服务体系，实施好全国三级医院对口帮扶贫困县县级医院工作，加快乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村（居）卫生室建设，推进县乡医疗一体化。加强医疗卫生人才队伍建设，实现每个贫困乡镇至少配备一名全科医生。医疗保障重点项目继续向重点贫困区域和贫困人口相对集中县（区）倾斜，积极推广先住院后结算的诊疗模式，满足农牧民基本医疗服务需求。对全区58.87万贫困人口进行健康体检、健康筛查、健康治疗，对患有慢性病和特殊病需要长期用药的贫困人口实施针对性救治，保障其病有所医，降低因病致贫率。加大孕产妇和儿童系统保健管理力度，孕产妇和婴儿死亡率控制在0.8‰和12‰以内。加快推进优生优育政策在贫困人口中全面落实，逐步实现人口均衡发展。到2020年，医疗卫生服务能力显著提升，人均基本公共卫生服务经费标准达到100元以上。

6、社会保障兜底一批。推进农村低保与扶贫开发有效衔接，把建档立卡贫困人口作为享受社会保障的主要对象，实现农村低保标准与扶贫标准“两线合一”。加强农村低保申请家庭经济状况核查，将符合低保条件的贫困户全部纳入最低生活保障范围。建立农村低保与扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，形成保障对象应保尽保、有进有出的动态管理；建立社会救助保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，确保特殊困难群体基本生活水平不因物价上涨而降低。继续保持有意愿的五保户对象集中供养和孤儿集中收养率100%；完善残疾人社会保障体系和服务体系建设，加大生产扶助和生活救助力度，提高农牧区残疾人基本素质和生存发展能力。健全以免费医疗为基础的农牧区医疗制度，加强医疗救助与基本医疗保险、大病保险、慈善救助有效衔接，落实好贫困人口的基本医疗保障、重特大疾病的医疗救助等制度，对扶贫对象参加农牧区医疗制度的个人缴费由县（区）民政部门按标准给予全额代缴。将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，逐步提高补助标准，着力解决因病致贫问题。到2020年，实现低保标准与扶贫标准相统一，贫困人口城乡居民基本医疗保险参保率达到100%，参加农牧区医疗制度个人筹资率达到95%以上。通过社会保障兜底，到2020年脱贫24.4万人。

7、转移就业脱贫一批。以实现贫困家庭户户有门路、人人有活干、经常有收入为目标，加大就业专项资金转移支付力度，进一步拓展就业创业领域和范围；加大农牧民职业技能培训投入，统筹使用各类培训资源，以就业为导向，提高培训的针对性和有效性；加大对贫困人口的就业扶持，逐步实现有条件的家庭至少有一人掌握一门实用技术。积极引导劳务输出，建立和完善建档立卡贫困人口输出与输入地劳务对接机制，拓展劳动力外出就业空间。加大辖区内各类工程施工企业按投资规模吸纳一定比例贫困人口就业的力度，重大项目建设要优先吸纳贫困人口就业。支持建设基层劳动就业和社会保障服务平台，引导和支持用人企业建立劳务培训基地，开展好订单定向培训，每年转移农牧区劳动力96万人次，动态消除零就业家庭。以市（地）、县（区）、乡镇为主体，设立农牧民务工的组织服务机构，为贫困家庭劳务人员“走出去”提供重要途径和劳务保障，实现转移增收；通过自治区、市（地）、县（区）等行政部门购买社会的管理服务解决转移的问题。

8、社会帮扶脱贫一批。加快推进社会帮扶，组织全区党政机关、人民团体、企事业单位、驻藏部队和社会组织大力开展定点帮扶工作，不脱贫不脱钩。进一步加强对口援藏帮扶，进一步深化干部驻村工作，实现扶贫解困与强基惠民驻村工作的有机对接。加大涉农资金整合力度和援藏资金投入比例，确保扶贫资金投入与打赢脱贫攻坚战的任务相适应。建立市场化运作的扶贫开发投资有限公司，鼓励政策性银行按照微利保本或无息的原则，发放易地扶贫搬迁中长期贷款。建立光彩事业基金和产业帮扶基金，开展“百企帮百村”行动，以产业扶贫、商贸扶贫、就业扶贫、捐赠扶贫、智力扶贫等措施，帮助贫困村创办企业、组建专合组织，吸纳带领贫困户创业就业，提升内生动力和市场活力。走“合作组织（能人）+贫困户”的精准扶贫新路子，需要有农牧业合作社和懂经营的能人来引领，通过土地托管、牲畜托养、草场入股等方式，让贫困人口分享农业现代化的红利。发挥群团组织作用，开展扶贫志愿者行动，探索发展公益众筹扶贫，成立西藏扶贫基金会，设立西藏扶贫开发基金，为募集捐赠搭建平台。

西藏脱贫攻坚开局之年首战告捷

习近平总书记扶贫开发战略思想，既有方向又有方法，既有历史感又有时代感，为欠发达地区与全国同步全面建成小康社会提供了科学指南和根本遵循，对全国具有普遍指导性，对西藏具有现实针对性。2016年，是西藏打赢脱贫攻坚战决战决胜全面建成小康社会的开局之年，全区始终以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，按照“六个精准”“六个结合”“八个到位”的工作要求，强力推进“五个一批”“十项提升”工程，着力在“补短、补缺、补软”方面补齐短板，脱贫攻坚呈现出良好势头。在脱贫攻坚开局之年，全区14.74万贫困人口实现脱贫并得到国家确认，1008个贫困村（居）、10个贫困县（区）达到退出和摘帽标准。西藏被中央确定为脱贫攻坚成效考核“综合评价好”的8个省区之一，在省级交叉考核和第三方评估中综合评价为优秀等次，实现了脱贫攻坚首战告捷。[2]

从图3可以看到，2016年西藏脱贫攻坚的减贫率为25.03%，表明脱贫攻坚按脱贫时序稳步推进。贫困程度较轻的拉萨、山南、林芝等地减贫率高于全区平均水平，其中林芝的减贫率高达39.42%，比最低地区高出14.42个百分点。同期，三大脱贫攻坚主战场的减贫率为22.43%，比全区平均水平低2.6个百分点。经过县（区）申请、市地初审、自治区核查、国家第三方专项评估检查，由自治区人民政府报请国务院扶贫开发领导小组同意，拉萨市城关区、日喀则市亚东县、山南市乃东区、林芝市巴宜区、昌都市卡若区等5个贫困县（区）率先实现脱贫摘帽。其中，6739户、23285贫困人口实现脱贫，贫困发生率全部下降到3%以下，脱贫人口实现了“三不愁、三有、三保障”，在全区率先达到脱贫摘帽标准。

（一）加强组织领导，全面落实攻坚责任

始终把脱贫攻坚作为全区经济社会发展的头等大事和第一民生工程，坚持党委领导、政府主导，充分发挥政治优势和制度优势。

1、健全组织机构。充实完善了自治区扶贫开发工作领导小组，由自治区党委书记任组长，自治区人大常委会主任、自治区政府主席为常务副组长，16位省级领导干部为成员，构成自治区扶贫开发工作领导小组，统筹领导全区扶贫开发工作。西藏是全国惟一设立脱贫攻坚指挥部的省区，设立办公室（综合组）、政策保障、规划计划等11个专项组（见图4），集中办公、专项落实，统筹指挥脱贫攻坚工作。全区各市（地）、县（区）、乡（镇）均相应调整充实了扶贫开发领导小组，设立了脱贫攻坚指挥部机构，为打赢脱贫攻堅战提供了坚强组织保障。

2、层层压实责任。制定出台了《西藏自治区脱贫攻坚责任制实施细则》，实行党政“一把手”负总责、“五级书记”抓落实，自治区党委、政府与市（地）党政主要负责人签订责任书、立下军令状，层层分解任务，层层压实责任，层层传导压力，构建了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，特别是坚持不脱贫不脱钩的原则，注意在脱贫攻坚战中锻炼党员干部的思想作风，认真把握宁愿晚提拔、晚调整也要让群众真脱贫，不脱贫不调整、不摘帽不调离的选拔用人原则，确保了各级领导班子人稳、心专、工作持续。自治区党委主要负责同志自觉履行第一责任，亲自部署工作、亲自调查研究、亲自推动落实。自治区省级领导干部带头履行脱贫攻坚目标责任制，抓紧抓好抓实脱贫攻坚工作。各级党委认真履行主体责任、政府履行主抓责任、干部履行主帮责任、基层履行主推责任、社会履行主扶责任，形成了“一级带着一级干、一级做给一级看”的良好氛围。

3、强化工作落实。西藏先后召开自治区党委常委会、自治区党委八届十次全会、自治区第九次党代会、全区经济工作会议、全区农村工作会议以及自治区扶贫开发领导小组会议等一系列会议，自觉在思想上政治上行动上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，以对党中央的核心、全党的核心的绝对忠诚坚定打赢脱贫攻坚战的信心和决心。及时组织召开全区扶贫开发工作会议，对全区脱贫攻坚工作进行动员部署，凝聚全力打赢脱贫攻坚的广泛共识。加强日常调度和部署，全年共召开4次扶贫开发工作领导小组会议、自治区召开16次脱贫攻坚指挥部会议、20次指挥部办公室会议，专题研究部署重点工作，协调推进了各项工作。

（二）加强顶层设计，完善政策保障体系

在新的历史条件下，顶层设计则至关重要。既要注重以全局视野、长远眼光看问题，更注重脱贫攻坚的系统性、整体性、协同性，进一步加强顶层设计，与时俱进地推进理论创新、制度创新和实践创新，出台一系列政策搭建脱贫攻坚保障体系，为打赢脱贫攻坚战创造了有利的环境条件。

1、强化顶层设计。打赢脱贫攻坚战，需要强化支撑体系、加大政策倾斜，集中优势兵力打一场攻坚战。在广泛开展调查研究的基础上，制定出台了《中共西藏自治区委员会西藏自治区人民政府贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的实施意见》（简称《实施意见》），出台财税、金融、土地、人才等一系列超常规政策支持，打出组合拳政策；强化组织领导、责任落实、考核奖惩、基层组织、舆论宣传等一系列保障措施。按照“自治区负总责、地市直管、县抓落实、乡镇专干”的管理体制和“工作到村、扶贫到户”的工作机制，出台脱贫攻坚责任制实施办法，构建各负其责、合力攻坚的责任体系。分解落实《实施意见》重要政策举措，明确了各部门任务分工。

2、健全政策体系。全区出台40个政策文件或实施方案（见表1），形成了涵盖产业、搬迁、生态、教育、社保、金融等多行业、宽领域的“1+N”政策体系，为全区脱贫攻坚提供了强有力的政策支撑保障。各地也相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件，涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、资产收益扶贫等，很多“老大难”问题都有了针对性措施。在此基础上，编制了自治区、市（地）、县（区）脱贫攻坚、产业精准扶贫、易地扶贫搬迁、同步搬迁、边境小康村建设、基础设施建设等规划，为全区脱贫攻坚提供了行动指南。

（三）加强精准帮扶，补齐脱贫攻坚短板

按照精准扶贫、精准脱贫的方略，深入开展建档立卡“回头看”、“数据清洗”等多轮摸底排查，核定建档立卡贫困人口，针对致贫原因，因人因户提出帮扶措施，大力实施“五个一批”工程。

1、精准识别。认真组织摸底调研，建立贫困人口信息库，认真分析致贫原因，确保贫困人口识别精准、致贫原因分析精准，为精准扶贫、精准脱贫奠定了良好基础。

（1）精准识别贫困人口。全区组织5万多名干部走村入户，在“一看房二看粮三看有没有读书郎”的基础上，通过“几看几比”“十一步识别法”等精准识别方法，深入开展贫困建档立卡“回头看”“数据清洗”等多轮摸底排查，全区共识别录入扶贫开发建档立卡信息系统贫困人口148695户588711人（见表2）。此外，各县（区）积极创新脱贫对象精准管理。如，昌都市洛隆县对贫困人口实施了“二维码”精准管理，将各类数据信息输入管理系统，通过扫描“二维码”，随时了解和掌握贫困户脱贫措施和帮扶责任落实情况。

（2）精准识别重点区域。根据全区建档立卡贫困人口分布、脱贫难易程度等因素综合分析，日喀则、昌都、那曲等3个市（地）的贫困人口高达44.25万人，集中了全区75.17%的贫困人口，是全区脱贫攻坚的三大主战场；林周县、南木林县、浪卡子县等36个贫困县确定为全区脱贫攻坚重点县，建档立卡贫困人口为39.23万人，占全区贫困人口总量的66.64%，贫困发生率为26.77%。同时，采取差异化扶持措施，将地方病高发区、灾害频发区、深山峡谷区、高寒牧区、边境地区作为特殊贫困地区（见表3）。

在五种类型贫困区中，地方病高发贫困区碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病等地方病多发，[3]因病致贫问题严重，是脱贫攻坚任务最重、难度最大的片区之一；灾害频发贫困区自然环境脆弱，扶贫开发和生态建设的投入高、难度大、见效慢，是区域发展和脱贫攻坚任务最重、难度最大的片区之一；深山峡谷贫困区人地矛盾突出、基础设施落后、生存条件恶劣、产业发展滞后、自然灾害频发、地方病高发、生态建设任务艰巨；高寒纯牧贫困区大多是海拔4800米以上的超高海拔地区，生态环境脆弱，以畜牧业生产为主，贫困人口居住分散，劳动力技能缺乏；边境特殊贫困区地处偏远、交通不便，资源开发及开放条件受限，返贫问题突出，固边安民、经济发展和生态建设的任务繁重。

（3）精准识别致贫原因。准确查出因病致贫、因残致贫、因学致贫、因灾致贫、因婚致贫、因缺耕地致贫、因缺水致贫、因缺技术致贫、因缺劳力致贫、因缺资金致贫、因交通不便致贫、因自身发展能力不足致贫和其他原因致贫共13类致贫原因，因人因户、因地制宜提出了脱贫措施，做到了對症下药、有的放矢。

西藏广大贫困地区大多处于相对封闭的地域环境，逐渐形成固化的文化特征，不断影响着生产生活方式。从家庭角度来看，不能获得足够的生存和发展资源是其陷入贫困的最直接原因，这里的资源可以表现为收入，也可以表现为社会提供的公共服务和公共产品。[4]在建档立卡贫困户识别过程中，按照因病致贫等13类致贫因素（见表4），对一个家庭是否能够获得足够的收入摆脱贫困状态进行摸底排查。从全区致贫因素来看，缺资金、缺劳动力、缺技术、自我发展能力不足是家庭致贫的主要因素。三大脱贫主战场和36个脱贫重点县的家庭致贫因素与全区致贫结构大体一致。这些致贫因素存在着互为因果的关系，一个因素的出现不仅会导致贫困的发生，也会导致其他因素加重贫困；一个因素得到了改善，同样会对其他因素起到抵消作用减缓贫困。贫困发生率与户主受教育程度成反比，户主受教育程度较低的群体贫困发生率相对较高。贫困人口受教育程度普遍偏低，[5]缺乏技术，外出务工仅凭体力，工资待遇低、稳定性差，对改善家庭经济状况作用不明显。部分贫困人口缺乏脱贫致富的愿望，“等靠要、懒散慢”等贫困文化特征突出，自主脱贫的积极性不高、动力不足。在脱贫攻坚阶段，因人因户施策，逐步提高农牧区居民最低生活保障水平，通过教育阻隔深度贫困地区的代际传递。

2、精准施策。从每个贫困村、每个贫困户的实际情况出发，因户施策，针对具体情况实施发展产业、易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障等措施，整合涉农资金集中用于脱贫攻坚项目。加强产业扶持，重点发展贫困人口能够受益的产业；加大“一方水土养不了一方人”地方的易地扶贫搬迁力度；生态补偿项目提高有劳动能力贫困人口的参与度和受益水平；改善贫困地区的教育和社会文化水平，增强贫困人口的自我发展能力；创新方式增加就业渠道，加大健康扶贫力度，对没有劳动能力的低保群体进行政策保障兜底。从贫困人口的核心需求出发，采取超常规帮扶措施，避免帮扶政策失灵。

（1）发展产业脱贫一批。正确处理好发挥优势和补齐短板的关系，制定出台了《西藏自治区2016年产业精准脱贫工作指导意见》等若干政策性文件，立足资源禀赋和比较优势，因地制宜发展特色产业，让贫困人口不离乡、不离土或者离乡不离土就能融入产业发展、增收致富。2016年，全区共整合各类涉农资金40亿元作为产业扶贫发展资金，设立风险补偿基金12.78亿元，撬动对口援藏、金融信贷、社会资本20亿元，实施种植业、养殖业、加工业、商贸业、建筑建材业等产业项目528个，带动5.87万名贫困人口脱贫。全区投入1759.78万元，开展了5个乡村旅游建设；申请资金6700万元，用于拉萨市城关区夺底乡、阿里地区噶尔县索麦村等乡村旅游扶贫示范工程建设。

（2）易地搬迁脱贫一批。正确处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系，制定《西藏自治区“十三五”时期易地扶贫搬迁规划》《西藏自治区易地扶贫搬迁项目管理暂行办法》，在充分尊重搬迁居民意愿的前提下，坚持搬迁与产业、安居与乐业同步，依托中心城市、小城镇、产业园区、旅游景区、水利灌区、农业综合开发区、地震灾后恢复重建等平台，对生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、高寒牧区的建档立卡贫困人口进行了易地扶贫搬迁。2016年，全区落实易地扶贫搬迁贷款157.8亿元，完成投资41.8亿元；开工建设安置点376个、住房1.83万套，分别完成年度计划的100%、99.9%；完成了7.7万人的搬迁任务，已搬迁入住3.58万人，实现了“搬得出、稳得住、能致富”。

（3）生态补偿脱贫一批。牢固树立保护生态环境就是保护生产力，绿水青山、冰山雪地也是金山银山的理念，正确处理好保护生态和富民利民的关系，研究制定了《西藏自治区“十三五”时期生态补偿脱贫实施方案》，准确把握西藏主体功能区定位，整合中央对民族地区、主体功能区等重大生态资金，面向建档立卡贫困人口、卡外低保人口和低收入中有劳动能力的群体，实行“定岗定员、定员定责、定责定酬”，落实林业生态保护、草原生态保护、野生动物保护等各类专兼职生态补偿岗位50万个，人均补助标准3000元，兑现资金15亿元，讓有劳动能力的贫困人口和农村低收入人口就地就业、吃上“生态饭”。如，昌都市结合现行森林生态效益补偿、草原生态保护补助、天然林保护和退耕还林还草工程等政策，完善生态补偿机制，争取生态保护政策性岗位13.92万个，实现有劳动能力的贫困人口人均增收3000元以上。2016年，昌都市退耕还林吸纳有劳动能力的2313户贫困家庭参与重点区域造林，户均增收2000多元。

（4）发展教育脱贫一批。坚持扶贫必扶智，治贫先治愚，以提高人民群众基本文化素质和劳动者技术技能为重点，扎实推进扶能扶智工作，推动贫困群众既富口袋、又富脑袋。继续实行免费教育，完善十五年免费教育和“三包”政策，加快推进寄宿制学校标准化建设和教育人才组团式援藏，实施中小学教学质量提升计划，力争实现“五个100%”。[6]2016年，定向招生贫困家庭“两后生”2120人；全面实施贫困农牧民子女高考录取专项计划，录取贫困农牧民子女950名；资助家庭经济困难大学生4.11万人次、资助资金达到1.87亿元；全区投入6790万元，建设基层就业服务平台280个，依托企业和产业，实行定单、定向和跟班培训贫困人口4.92万人次，实现转移就业3.44万人。昌都市依托援藏资源，贡觉县设立了“东风润苗”教育基金，察雅县设立了“中铝·格桑花”教育基金，边坝县设立了“中国电信·一元基金”教育基金，全面构筑贫困家庭子女就学保障体系。

（5）社会保障兜底一批。坚持应扶尽扶、应保尽保，大力推进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，积极促进贫困人口转移就业，大力加强贫困对象健康服务，提高特困供养水平，形成兜底扶贫合力，编密织牢社会保障社会救助托底安全网。2016年，农村低保标准由2350元提高到2550元，兑现农村低保资金3.38亿元、临时救助资金1.88亿元；完成建档立卡贫困残疾人鉴定，发放困难残疾人补贴和重度残疾人护理费9100万元。开展全区建档立卡贫困人口“因病致贫、因病返贫”调查，核查核准45个重点病种和48个次重点病种的发病、诊断、治疗和医疗保障措施，完成24名唇腭裂患儿免费修复手术，救治118例先心病患儿、4300名白内障患者。全区专业合作组织、中小微企业培训吸纳贫困人口就业10.6万人，其中西藏冰川矿泉水有限公司在当雄县公塘乡投资建厂，吸纳贫困人口就业200名，年人均收入达5万元以上。

（四）加强资源统筹，确保资金投入保障

坚持政府投入的主体和主导作用，增加金融资金、援藏资金的投入，构建起专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、援藏扶贫、社会扶贫“五位一体”的大扶贫格局，确保扶贫投入力度与打赢脱贫攻坚战要求相适应。

1、财政资金投入。西藏集高海拔地区、边疆民族地区、集中连片贫困地区于一体，是全国贫困程度最深的地区之一，需要中央财政扶贫发展资金在财政转移支付、惠民项目等多方面发挥主体和主导作用。按照“盘活存量、用好增量、突出重点、雪中送炭”的原则，针对贫困乡村基础设施薄弱、公共服务能力不足等发展短板，开展专项扶贫和行业扶贫。2016年，自治区统筹整合36类财政涉农资金85.2亿元，7市（地）整合财政涉农资金12.86亿元、74个县（区）整合财政涉农资金9.88亿元用于脱贫攻坚。实施小型农田水利项目55个、重点灌区工程50个、大中型灌区2项、农村饮水安全项目10个，解决了4.9万农村人口饮水安全问题，新增和改善灌溉面积77.5万亩，建成高标准农田28.15万亩；新增通公路的行政村352个，解决了10.5万贫困人口的出行难问题；全年新增36834户贫困户通广播电视，易地扶贫搬迁集中安置点实现广播电视全覆盖；完成了266个自然村移动通信覆盖和195个行政村通光缆工程。

2、金融扶贫投入。制定出台了《关于进一步落实精准扶贫金融政策和信贷资金安排的意见》，明确易地扶贫搬迁、产业扶贫等19类信贷支持政策和两类保险金融服务。2016年，加大金融信贷投入力度，落实扶贫再贷款资金3784万元，累计发放扶贫贴息贷款218.15亿元。其中，扶贫贴息贷款余额422.59亿元，较年初增加129.51亿元，增长44.19%。形成了产业扶贫、搬迁扶贫、到户扶贫等对应的各类主体“应贷尽贷”的金融扶贫政策体系。

3、援藏扶贫投入。深入贯彻落实东西部扶贫座谈会和全国扶贫援藏工作会议精神，学习运用闽宁扶贫协作的宝贵经验，坚持对口援藏资金向基层倾斜、向贫困地区、向贫困人口倾斜。按照优势互补、互惠互利、长期协作、共同发展的原则，积极配合援藏省市和援藏企业，采取独资、合资合作、参股改制等方式到藏投资兴业，做大做强高原种养业、旅游文化、藏医藏药、清洁能源、矿泉水、民族手工业、高原特色生物产品等优势产业，带动贫困群众就业创业、增收致富。2016年，17家对口援藏省市、17家中央企业与受援地签订了扶持协议，明确将80%以上资金用于改善民生和脱贫攻坚，落实产业、人才、就业等援藏项目111个，培训贫困人员9370人，33个援藏县（区）与西藏对口县建立乡镇援助机制。

4、社会扶贫投入。弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，开展“10·17”全国扶贫日活动，在全社会形成人人关心、人人支持、人人参与脱贫攻坚的共识和行动。2016年，全区132家区（中）直单位参与定点扶贫，实现全区5467个贫困村（居）全覆盖，13.67万科级以上干部与26.62万贫困人口结对帮扶；启动“百企帮百村”行动，470家各类企业与670个贫困村（居）对接帮扶，12家企业与扶贫部门签订《企业支持就业扶贫框架协议》。积极鼓励社会投资用于脱贫，组织动员88家企业捐赠资金2500多万元，7市（地）动员各类企业和社会组织捐资3000多万元。特别是中国烟草总公司积极承担社会责任，捐赠5亿元支持扎囊县、贡嘎县、班戈县和仲巴县吉玛乡“三县一乡”脱贫攻坚工作，成为企业助力西藏脱贫攻坚的典范。

（五）加强宣传引导，凝聚脱贫攻坚合力

充分发挥传统媒体和新兴媒体作用，讲好西藏脱贫攻坚故事，弘扬主旋律、凝聚正能量，积极营造“人人关心扶贫、人人支持扶贫、人人参与扶贫”的浓厚氛围。通过“四讲四爱”主题教育实践活动，教育引導农牧区居民“讲党恩爱核心、讲团结爱祖国、讲贡献爱家园”，融入扶贫政策宣讲，帮助贫困人口在思想上树立起脱贫致富的信心、自我发展的决心、苦干实干的恒心，对于激发和培育贫困地区发展内生动力具有重要意义。

1、营造浓厚氛围。大力宣传习近平总书记关于脱贫攻坚工作的一系列新思想、新观点、新论断和新要求，大力宣传习近平总书记亲自主持召开的中央第六次西藏工作座谈会、制定的一系列特殊优惠政策，大力宣传党中央和习近平总书记对西藏各项事业的特殊支持、对西藏各族人民的特殊关怀，大力宣传党中央关于打赢脱贫攻坚战的一系列方针政策，用身边的人、身边的事和身边的新发展新变化新生活，让各族群众真正明白今天的幸福生活是在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导和强力推动取得的。在“四讲四爱”主题教育实践活动的宣讲中，把中央关心、全国支援和自力更生、艰苦奋斗结合起来，把脱贫攻坚政策宣传同“四讲四爱”宣传教育相结合，深入宣传中央、自治区脱贫攻坚政策和各地先进典型，向全社会展示了自治区党委、政府带领全区各族干部群众“决战贫困、实现小康”的风采，激励社会各界更加关注、支持和参与脱贫攻坚，凝聚了全区各族人民打赢脱贫攻坚战的广泛共识和强大合力。

2、转变思想观念。加大了对精准扶贫政策的宣讲力度，转变贫困人口的思想观念，树立劳动最光荣、劳动最崇高、劳动最伟大、劳动最美丽的观念，转变了群众“等、靠、要”的思想观念。比如，昌都市累计发放《昌都市精准扶贫宣传手册》（藏汉语）2万余册、惠民政策挂图1142套、《昌都市精准扶贫到户政策解读明白卡》4.5万册、《昌都市农牧民群众爱国守法诚信行为公约》8万册。广大农牧区依托宣讲组、驻村工作队、乡镇扶贫专干等力量，把用好党的富民惠民政策和靠自己的双手勤劳致富结合起来，以各类脱贫典型特别是身边人、身边事激励贫困人口解放思想，拔掉思想上的穷根，由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，增强依靠勤劳双手脱贫致富的信心和动力。通过“四讲四爱”主题教育实践活动，使农牧区居民自觉抵制宗教的消极影响，追求文明、健康、富裕生活，激发自觉参与全面小康建设的热情和干劲，增强贫困人口脱贫的信心和决心。

3、改进宣传方式。利用电视、广播、报纸、网络、微信等平台，采取开辟专栏、刊载文章、刊播宣传标语等方式，有效推进了脱贫攻坚工作和“四讲四爱”活动，为同全区人民一起发家致富、共奔小康奠定了良好的基础。如，林芝市宣传旅游扶贫成果，鼓励引导农牧民特别是贫困户参与旅游服务业，通过免费WIFI、手机APP、短信、微信推送等途径为游客提供一体化、个性化、全方位乡村旅游信息服务，成功实现了运用现代信息网络技术宣传推介旅游扶贫新成果、新亮点。山南市洛扎县深入开展了以“爱我中华、守土有责，反对分裂、维护稳定，团结是福、动乱是祸”为主题的宣传教育活动，通过“政策法规进帐篷”“结对认亲进牧场”“领袖挂像进家庭”“国旗党旗进牧点”等形式，组织宣讲组走村入户，大力宣传党的各项惠民政策，让边民知道惠在何处、惠从何来；大力宣传法律法规，让边民知法懂法、守法用法，进一步提升边民参与脱贫攻坚的积极性，确保“固边富民”工程的顺利实施。

（六）加强督导检查，确保目标任务实现

随着脱贫攻坚的不断深入，一些深层次的矛盾和困难逐渐暴露，一些苗头性、倾向性问题开始显现。建立贫困退出机制，明确规定贫困县、贫困人口退出的标准、程序和后续政策，实施贫困县和贫困村有序退出。

1、完善脱贫考核标准。脱贫考核标准既要兼顾脱贫的现实要求，又要考虑到脱贫的稳定性，不能随意降低标准。如山南市琼结县按照“对象精准、档案精准、帮扶精准、退出精准、贫困群众满意度”的“五位一体”脱贫考核标准，抽调人员对全县464户1810人进行逐村逐户逐人考核退出。贫困户脱贫退出时必须要达到“一超六有”标准，即人均纯收入超过3312元，有义务教育、有基本医疗、有安全住房、有技能、有就业、有钱花；贫困村退出满足“一低七有”的标准。[7]在退出过程中，按照“群众自我评价、社会充分监督、县乡开展自验、第三方评估”的退出评估方式，以“群众认账、评估认理、退出认真”为标准，扎实开展贫困对象退出自查自验，评估结果在县乡村三级公示七天，最终提交县脱贫攻坚指挥部和扶贫开发领导小组会议审核。

2、规范脱贫退出机制。在推进精准脱贫过程中，结合实际形成科学的考核方法，防止出现不严不实、弄虚作假、“数字游戏”等行为。比如，桑日县制定实施了“五步一同”贫困对象退出机制，为贫困对象退出工作顺利开展奠定了基础。“五步”即“一问、二讲、三看、四算、五评”，首先问贫困对象是否自愿退出贫困，保证贫困对象从思想上自愿脱贫；其次讲扶贫政策、讲强农惠民政策，让群众从思想上深刻认识脱贫的重大意义；第三看收支情况，看生产生活条件、看保障状况，详细查看贫困对象的账户收支、粮食库存、家庭住房条件和生产工具购置等情况，确保贫困对象在退出过程中“不反复，不出错”；第四算预脱贫家庭的大账、政策账、增收账、指标账，精准核算贫困家庭收入是否增多、贫困人口是否真实、可持续等，确保脱贫对象真脱贫；第五开展层层评定，按照贫困对象自己评、村“两委”评、大会评、党委评、上级评的步骤，确保贫困对象自愿脱贫、真正脱贫。“一同步”，即贫困户和贫困村同步退出。在贫困户退出的同时，按照贫困人口占全村总人数3%以内的情况下，开展整村退出工作，确保贫困户和贫困村同步脱贫。

3、严格督导检查考核。在推进精准脱贫过程中，对贫困退出开展考核评估检查，防止数字脱贫、虚假脱贫，确保脱贫质量。2016年，国务院扶贫开发领导小组、全国政协、国务院扶贫办等国家部委先后3次组成工作组，深入西藏开展脱贫攻坚专题调研督导。自治区人大常委会全面调研精准扶贫精准脱贫，并开展专题询问。自治区脱贫攻坚指挥部先后5次组成40个督导组，对资金拨付、项目建设等关键环节，深入全区74个县（区）开展督导检查。自治区纪委、检察院、财政厅、审计厅多次就脱贫攻坚项目、资金开展专项检查。2016年底，自治区组成7个考核组，完成对7市（地）、10个脱贫摘帽县（区）的扶贫考核。自治区脱贫攻坚指挥部聘请了中国科学院地理所深入19个县（区）开展第三方评估，从根本上确保了扶真贫、真扶贫、真脱贫。

2016年，全区脱贫攻坚工作重视程度之高、政策保障之强、投入规模之大、整合资源之多、社会动员之众、影响范围之广、工作要求之高、脱贫成效之实都是前所未有的，得到了各级各界的高度肯定。同时，随着脱贫攻坚的不断深入，深度贫困地区和深度贫困问题越发突出，一些深层次矛盾和倾向性问题不断显现：

（1）从总量上看，2016年底全区农村贫困人口还有44.1多万人，贫困人口主要集中在日喀则、昌都、那曲等三大脱贫攻坚主战场。到2020年如期实现脱贫攻坚目标，平均每年需要减少贫困人口近11万人。2017年，预计全区有14.4万贫困人口脱贫、1543个贫困村（居）退出、25個贫困县（区）摘帽，截至年底，剩余贫困人口将保持在30万左右，剩余的44个县（区）基本都是深度贫困区域。在未来的三年时间内，越往后脱贫成本越高、难度越大。

（2）从结构上看，“冰冻三尺非一日之寒”是深度贫困地区长期贫困的真实写照，其形成有着深刻的自然环境和社会历史等原因，现有贫困大都是自然条件差、经济基础弱、贫困发生率高和社会事业发展滞后等多种致贫因素和区域特征交织叠加，是脱贫攻坚战“硬仗中的硬仗”“短板中的短板”。特别是地方病高发区、灾害频发区、深山峡谷区、高寒牧区、边境地区等特殊深度贫困地区，更是脱贫攻坚越来越难啃的硬骨头。

（3）从群体分布看，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困人口。在脱贫攻坚过程中，一些贫困地区和贫困人口存在自我发展意愿不足的问题，在深度贫困地区，这样的问题依然存在，甚至更严重。这突出地表现为，有的贫困人口不思进取、缺乏现代市场思维、存在“等靠要、懒散慢”的思想，缺乏脱贫的志气；像金沙江沿岸的大三岩片区社会文明程度较低、教育发展落后、存在贫困代际传递的现象。

（4）从脱贫目标看，实现“三不愁、三有、三保障”的目标相对容易，而在深度贫困地区要实现以“享有稳定的吃、穿、住、行、学、医、养保障，享有更加和谐的安居乐业环境，享有更加均衡的基础设施条件和基本公共服务，享有更加完善的社会保障体系，享有更高的获得感和幸福指数”为内容的“五享有”难度较大。同时，深度贫困地区还要与全区一道建成安居乐业、保障有力、家园秀美、民族团结、文明和谐的小康社会，确保全区所有贫困人口如期脱贫、贫困县如期摘帽、贫困村如期退出。

（5）从方法上看，一些地方扶贫脱贫不够精准，有的政策措施表面看帮扶到户到人，实质上不顾贫困户真实需求，是缩小版的“大水漫灌”；形式主义问题凸显，一些地方档案资料整理工作甚至成为了扶贫工作重心，有的不从实际出发盲目发展产业，有的集中资源“垒大户”、“堆盆景”，有的政绩观错位，层层加码患了“急躁症”，有的制作展板表册只为应付检查，帮扶措施不到位。有的地区脱贫工作缺乏扶志、扶智的有效工作方式方法，缺乏激发贫困群众自我发展意愿的合理体制机制。

（6）从动力上看，在一些脱贫任务较重的地方只顾眼前指标，不顾长远发展，不注重提高贫困人口的自我发展能力，导致贫困人口安于现状，单纯依靠外界帮扶被动脱贫，依赖政策不愿脱贫。有些地方为了完成任务，不分对象就简单地用低保政策搞“一兜了之”；部分地区依然是“慰问式”扶贫、输血式扶贫项目多，持续的产业扶持“造血式”扶贫措施少；有些地区把扶贫简单地等同于给钱给物，没有调动地方发展的内生动力。如果不能充分发动贫困人口，扶贫就只是治标不治本，帮扶效果很难持久。

打赢深度贫困脱贫攻坚战的建议

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽战略全局，推进脱贫攻坚理论和实践创新。2017年2月21日，习近平总书记在主持中央政治局第三十九次集体学习时强调：“要充分认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性。今后几年，我国脱贫攻坚面临着十分艰巨的任务。越往后脱贫难度越大，因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众。要把深度贫困地区作为区域攻坚重点，确保在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。”[8]2017年6月23日，习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：“要深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，以解决突出制约问题为重点，强化支撑体系，加大政策倾斜，聚焦精准发力，攻克坚中之坚，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。”[9]习近平总书记所作的党的十九大报告提出“从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期”，强调“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”“重点攻克深度贫困地区脱贫任务”。这是以习近平同志为核心的党中央适应脱贫攻坚新趋势、准确判断脱贫攻坚新变化、深刻把握脱贫攻坚新要求作出的重大战略部署，必将为决胜全面建成小康社会提供有力支撑。习近平总书记关于深度贫困地区脱贫攻坚的重要讲话，是完善贫困治理体系的最新成果，为决战决胜深度贫困提供了根本遵循。

西藏脱贫攻坚战打响以来，深入贯彻落实治边稳藏重要战略思想和精准扶贫精准脱贫基本方略，全区脱贫攻坚首战告捷，在实践中积累了很好的经验和成果，为决战决胜深度贫困奠定了基础。在全面建成小康社会的大格局下，脱贫攻坚是中国特色社会主义事业的重要组成部分，脱贫攻坚进入破解深度贫困的新阶段，全面把握西藏作为集中连片深度贫困地区脱贫攻坚的艰巨性和复杂性，解决突出制约问题为重点，通过精准识别、明确标准、增加投入、集中力量、加强领导等路径，奋力推进脱贫攻坚迈上新的高度，打赢深度贫困地区脱贫攻坚战。

（一）继续强化精准识别

习近平总书记指出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，要求脱贫攻坚做到“六个精准”。在全面脱贫攻坚向破解深度贫困的新阶段，充分考虑深度贫困地区的多维性和复杂性，通过对深度贫困家庭个体致贫原因的特殊性和差异性进行识别，实现“因户施策，因人施策，扶到点上，扶到根上”精准施策的目标。精准识别是精准脱贫的前提，在建档立卡“回头看”的基础上，对深度的贫困地区和贫困家庭进行“拉网式”摸底排查和精确复核，完成区域整体深度贫困和家庭个体深度贫困的识别工作。精准施策是精准脱贫的关键，既要看到地方病高发贫困区、灾害频发贫困区、深山峡谷贫困区、高寒纯牧贫困区、边境特殊贫困区等区域性整体深度贫困，也要看到缺资金、缺劳动力、缺技术、自我发展能力不足等家庭性个体深度贫困，实现精准识别与精准施策的有效衔接。满足不同类型深度贫困地区和深度贫困群体的脱贫致富需求，加强产业扶贫、劳务输出帮扶，对因病致贫返贫的要加强医疗救助，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。推进扶贫供给侧结构性改革，激发出深度贫困地区的发展潛力，降低脱贫攻坚的风险和成本，使发展产业、易地搬迁、生态补偿、转移培训、保障兜底等措施惠及更多的深度贫困群体。

（二）合理确定脱贫目标

当前和今后一个时期，是西藏打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的决战决胜阶段，确保到2020年全面建成“安居乐业、保障有力、家园秀美、民族团结、文明和谐”的小康社会。在“小康不小康、关键看老乡”愿景下的“安居乐业”，确保贫困人口到2020年稳定实现“三不愁、三有、三保障、五享有”[10]是深度贫困地区全面建成小康社会的门槛。这个具体目标是深度贫困人口摆脱贫困后的生活，是一种能安稳度日、比较宽裕的生活状态。深度贫困地区脱贫的总体目标就是要稳定消除多维贫困，既考虑贫困人口的基本生活需求，又兼顾贫困地区的长远发展需求。西藏深度贫困地区脱贫总体目标的构想：“贫困人口的人均可支配收入增长幅度高于全区平均水平；基本公共服务主要领域指标接近全区平均水平；现行标准下的深度贫困人口实现脱贫，贫困村的贫困发生率低于3%；解决三大脱贫主战场或36个脱贫重点县的整体性贫困”。确定深度贫困地区科学的脱贫目标是对脱贫攻坚理论的最新发展，为贫困监测指明了方向，确保贫困人口科学合理有序退出。

（三）加大投入支持力度

西藏是典型的投资拉动型经济，经济发展主要依赖国家投资拉动，资金投入是集中连片深度贫困地区稳定脱贫的保障。国家将加大对深度贫困地区的政策倾斜力度，在新增资金、举措、惠民项目、涉农资金整合、财政转移支付等多方面支持深度贫困地区脱贫攻坚。抓住“三个新增”[11]的大好机遇，争取中央财政加大在西藏的投资力度，扩大深度贫困地区的专项投资规模。继续发挥政府投入的主体和主导作用，发挥金融资金的引导和协调作用，形成1+1>2的协同效应。结合深度贫困地区脱贫攻坚的特点和需求，以扶贫攻坚重大扶贫项目为平台，将各类涉农资金进行整合，重点瞄准集中连片区域的脱贫增收项目，新增涉农资金用于深度贫困地区的农牧业综合开发。用活国家给予西藏的特殊金融优惠政策，构建多元化的金融扶贫供给模式，引导政策性、商业性金融机构支持深度贫困地区的区域发展和贫困人口创业。基于贫困户的资金需求，对符合条件的建档立卡户提供5万元以下、期限三年以内的信用贷款，推广农牧区土地（草场）承包权和林权抵押贷款，实现深度贫困地区金融服务网点的全覆盖。

（四）集中优势打攻坚战

“集中力量办大事”是打赢脱贫攻坚战的政治优势和制度优势。西藏的深度贫困既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题，还面临不少突出的特殊情况和现实挑战，多重致贫因素叠加交织，脱贫难度很大，只有集中力量攻坚才能解决深度贫困問题。聚焦昌都怒江和金沙江沿岸的大三岩片区、日喀则西部、那曲、阿里以及地方病高发区等深度贫困地区，建立差异化的扶贫支持政策。基于深度贫困地区和贫困人口的发展需求，统筹重大项目、基础设施与民生项目的关系，实施“水电路讯网、教科文卫保”十项提升工程，集中力量补齐基础设施和公共服务短板。在集中连片深度贫困地区，补齐经济社会发展短板所需的资金投入缺口巨大，统筹专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、援藏扶贫和社会扶贫等各类资源支持深度贫困地区的发展与脱贫。其中，对口援藏省市和中央企业加大对受援深度贫困地区的支持，80%以上的资金用于改善民生和脱贫攻坚，项目、人才、资金等方面向深度贫困地区倾斜；动员全社会力量参与深度贫困地区的脱贫攻坚，采取定点扶贫、结对帮扶、“携手奔小康”和“百企帮百村”等形式，帮助深度贫困人口解决生产生活困难。

（五）激发脱贫内生动力

在脱贫攻坚过程中，深度贫困地区缺乏扶志、扶智的有效工作方式方法，深度贫困人口缺乏现代市场思维和脱贫的志气，激发贫困群体自我发展意愿是精准扶贫、精准脱贫的基础。通过改进工作方式方法激发和培育深度贫困地区脱贫内生动力，引导贫困群体由被动“要我脱贫”向主动“我要脱贫”转变；通过宣传“移风易俗、破迷信、改陋习”和评选表彰脱贫致富先进典型，淡化宗教消极影响，在思想上树立起脱贫致富的信心、自我发展的决心、苦干实干的恒心，调动贫困人口参与脱贫攻坚的主动性。加快深度贫困地区社会文化和教育事业发展，培训贫困群体发展生产的劳动技能和务工经商的基本技能，提高贫困人口的“现代致富伦理”和自我发展能力，是阻止贫困代际传递的重要途径。同时，培育深度贫困地区发展的内生动力，立足自身资源禀赋、产业基础和市场需求，因地制宜发展特色产业，促进深度贫困家庭增收致富。探索扶贫产业开发机制，重点发展具有较强关联性和带动性的劳动密集型产业，通过龙头企业、合作社、大户等其他经营主体带动贫困人口融入产业发展，避免因市场机制缺失导致产业扶贫效益的漏出，实现深度贫困地区农牧民稳定增收致富。

（六）提高组织领导能力

西藏作为全国惟一省级集中连片的深度贫困地区，脱贫攻坚是全面建成小康社会的头等大事和第一民生工程，组织领导是推进贫困治理体系和治理能力的根本。西藏已基本完成政策体系、工作体系、责任体系、考核评估体系等顶层设计，形成了“区负总责、地市直管、县抓落实、乡镇专干”的管理体制和“工作到村、扶贫到户”的工作机制。在全面脱贫攻坚向破解深度贫困的新阶段，坚持政府在脱贫攻坚中的主导作用，优化扶贫资源配置，释放出各项体制机制精准带动贫困人口脱贫的政策效应。深度贫困地区的基层组织作为脱贫攻坚的战斗堡垒，精准扶贫要到全过程精准，最关键的是靠基层干部把顶层设计有效落实到贫困村、贫困户。在脱贫攻坚中培养锻炼队伍，进一步强化驻村工作队、村“两委”班子、村党支部“第一书记”、大学生村官的帮扶责任，打造懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍，为深度贫困地区打造一支永远不走的工作队；培养农牧区致富带头人，促进雁归型乡村本土人才回流，发挥双联户户长带动联户贫困人口增收致富。在不降低扶贫标准的前提下，对“扶贫工作、脱贫过程、脱贫结果”实施最严格的考核评估，开展“扶真贫、真扶贫”督查巡查，杜绝随意脱贫、数字脱贫、虚假脱贫等现象的产生。大兴调查研究之风，改进扶贫调研方式，重视解决重复填表报数等形式主义问题。加强对重点地区和重点工作的常态化监督，对扶贫领域作风问题的典型案件要严肃查处。

当前，西藏脱贫攻坚正处在爬坡过坎、不断深化、不断精准的过程中，打赢脱贫攻坚战，责任重大、使命光荣。认真贯彻落实党的十九大关于打赢脱贫攻坚战的新部署新要求和习近平总书记关于扶贫开发重要指示精神，准确把握新时代脱贫攻坚战略定位，增强脱贫攻坚使命担当，强化忧患意识和问题导向，确保深度贫困地区如期实现脱贫攻坚目标，有力推进脱贫攻坚，与全国同步全面建成小康社会作出新的更大贡献。

注释

[1]“两江四河”是指雅鲁藏布江、怒江及拉萨河、年楚河、雅砻河、狮泉河。

[2]刘倩茹.我区2016年5个贫困县区率先脱贫摘帽[N].西藏日报，2017-11-02（8）.

[3]恶劣的地理环境致使全区地方病、高原慢性病突发，因病致贫问题严重。如，昌都市有1.7万人深受大骨节病等地方病痛困扰，有16.8万人生活在大骨节病威胁地区。

[4]徐伍达、张伟宾.西藏农村贫困问题研究[J].西藏研究，2009（6）.

[5]2016年，全区劳动力人口平均受教育年限不到九年。以那曲地区为例，建档立卡贫困人口中，文盲半文盲占58.8%，小学文化程度占32.1%。

[6]即：中小学双语教育普及率100%、小学数学课程开课率100%、中学数理化生课程教学计划完成率100%、中学理化生实验课程开出率100%、职业技术学校国家目录规定课程开出率100%。

[7]即：贫困发生率低于3%，有集体经济收入、有硬化路、有卫生室、有文化室、有通信网络、有安全饮水、有办公场所。

[8]参见《习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调：更好推进精准扶贫精准脱贫 确保如期实现脱贫攻坚目标》，《人民日报》2017年2月23日第1版。

[9]参见《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：强化支撑体系加大政策倾斜 聚焦精准发力攻克坚中之坚》，《人民日报》2017年6月25日第1版。

[10]即：不愁吃、不愁穿、不愁住；有技能、有就业、有钱花；义务教育、基本医疗和社会保障有保障；享有稳定的吃、穿、住、行、学、医、养保障，享有更加和谐的安居乐业环境，享有更加均衡的基础设施条件和基本公共服务，享有更加完善的社会保障体系，享有更高的获得感和幸福指数。

[11]即：新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区。

作者简介

徐伍达，彝族，西藏社会科学院农村经济研究所副所长、副研究员，主要从事农村发展、西藏经济研究