政府制度执行力与执行元机制之间的逻辑关系

徐育才，莫勇波，刘国刚

（1.佛山科学技术学院，广东佛山528000；2.广东财经大学公共管理学院，广东广州510320；3.广东财经大学数学与统计学院，广东广州510320）

一、问题的提出

党的十八届四中全会公报要求各级政府要“坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”［1］提出了强化政府制度执行力的要求。实际上，2012年3月1日，习近平总书记在中央党校作报告时，就尖锐批评了一些地方政府存在的“挂在墙上，放在桌上，讲在嘴上，不去落实”的制度执行力问题，而在2013年，习总书记更曾用形象的语言提出了制度执行力的要求：“决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻做选择、搞变通。”［2］当前我国一些政府组织存在轻视制度执行的现象，使得一些领域的制度未能得到有效执行落实，制度执行力差，也使得我国不少地方在环境保护、食品安全方面的问题频出。当前一些地方存在的乱搭乱盖、乱排放污物、乱穿行马路的现象，也与地方政府制度执行力不高有关。世界银行在《2020年的中国》报告中指出：中国当前并不缺少政策和法规，而是执行不力：“在一些关键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规”。［3］著名影星成龙在2013年召开的“两会”上发言说：“我们内地的执法太不严了，一帮导演到了新加坡不敢抽烟，可是到了珠海，在有警告的情况下依然抽！”，相关媒体在报道时描述道：“成龙有点激动地拍了拍桌子‘所以我们的执法一定要严！’现场竟然一片沉寂。”［4］相关领域的制度未能得到有效执行和有效遵守，其关键在人，关键在地方政府，没有认真负责的地方政府，制度就是一纸空文；而没有能力较高的地方政府，制度执行将难以落到实处。

那么，为何政府的制度执行力低下？其根源在那里？对这个问题的思考与探索是本课题的缘由。

二、理论分析

到底是什么原因导致政府在执行某些制度上的执行力不佳呢？在此我们首先对制度执行力的特性进行探讨。既然政府制度执行力是“力”，从力学原理出发，那么政府执行制度的空间、时间及执行过程就是“政府执行力场”，即“力场”。在“政府执行力场”内的各种“力”，包括政府执行制度所需要的理解力、行动力、决断力、协调力、持续力，以及执行过程中所产生的牵引力、推动力、惯性力、摩擦力都需要在“执行场”内得以优化组合。政府制度执行力其实并不仅仅是上述各种“力”的简单加减，而是这些“力”以及执行人员、资源、工具等要素经过一定的运作机制运作而产生的一种综合效应力，即“整合力”。这样，政府制度执行力的产生及其大小，除了与政府的人、财、物及工具的性能优劣密切相关外，更重要的是与政府“执行力场”内的“运作机制”相关了。这一“运作机制”，就是政府组织执行制度时要遵循的有关流程、规则和监控机制，其具体体现形式即“执行元机制”。

在解释何为“执行元机制”之前，让我们先回顾“执行元制度”的概念。日本学者青木昌彦最早提出了“元制度”的范畴，他指出：“习俗性产权规则和社区规范是两种基本元制度”［5］。我国学者洪名勇和施国庆进一步明确，“元制度是制度体系的基本构成要素，是最基本的制度，同时也是较为单一的制度。”元制度就是产生或执行制度的制度。［6］门纳德（Menard）也指出：制度“执行的最普通的方式就是通过正式执行的制度来进行”［7］，这里的“正式执行制度”，就是执行制度的制度，即“执行元制度”。

从上述“执行元制度”的概念出发，本文在此提出“执行元机制”的概念。人们很容易会把“机制”与“制度”二词等同起来，但二者是有区别的：“制度是静态的，而机制是动态的；制度是具象的，而机制是抽象的(机制是在事物的运行中体现出来的)……每一种制度的功效都要靠机制去实现。”［8］制度大多是指成文或不成文的规则，而“机制”则是这些制度得以具体落实的运作机理。“机制”一词的原意是指“机器的运作原理”，目前已广泛运用到社会、政治、经济和管理领域，出现了各种各样的机制名称，如“市场机制”“管理机制”“决策机制”“经营机制”、“制约机制”“激励机制”“用人机制”，等等。从形式上看，“机制”主要包括“运转流程”、“规则纪律”、“激励与制约”，等。因此可知，“执行元机制”就是执行制度的基本性机制，是相关组织在执行制度时必需或必然要遵循的执行流程、执行规则（如纪律）、执行制约（如检查、奖励、惩罚）的总称。

在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用，在政府制度执行领域也是如此。执行元机制是制度执行中需要遵循和依赖的基础，决定着相关执行主体在执行制度时的行动方式和选择，对政府的制度执行力形成关键性作用。

其一，政府执行元机制中的执行流程，是政府制度执行力形成的基础。流程这一概念已广为人们所认识，流程是机制的基本组成部分，没有流程就难说机制。而流程也是机制中决定绩效的基础性要素，对此Hammer与Chapy在1993年提到：为了取得更多大的绩效，要“从根本上重新思考、彻底改善业务流程。”［9］而科层制理论创始人韦伯则指出：创建科层制的目的在于使其流程更加优化，使其“精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”。［10］其着眼点也在于通过流程改造提高效益。劳伦斯·R·琼斯（Lawrence R.Johnes）和弗雷德·汤普森（Fred Thompson）也提出：重建政府是要“改变而非固定现有流程；以过程而非以职能为基础进行组织设计；以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本；将计算机以及其他信息技术置于运作的核心。”［11］着重论述了流程对于提高政府执行效率的作用—可以减少循环时间和成本。科学合理的执行流程，可使政府在执行制度时缩短程序，减少磨擦，形成执行的流畅性和强大的惯性执行力；反之，不合理的执行流程，则有可能延长流程，增强摩擦，形成梗阻滞，制约执行力。

其二，政府执行元机制中的执行规则，是政府制度执行的重要保障。规则也是制度的一部分，但作为机制的规则往往具有动态性，并不能完全等同于制度。相对于制度而言，作为机制的规则是指正在执行运转和正在发挥作用的动态规则，往往是以现在进行式并正在起作用的形式（包括法律、纪律、规定、习俗等）呈现出来的。对于规则的作用，哈耶克（Hayek，Friedrich August）指出：规则“也采用‘常规性’的说法……”，“规则乃是行为的决定因素之一……，支配人之行为并使人之行为变得明智”［12］。而我国学者张文显也提出：规则“是对一个事实状态赋予一种确定的具体后果的各种指示和规定。规则有较为严密的逻辑结构，包括‘权利和义务规定’”［13］，从而也阐明了规则对人的行为的制约作用。规则包含着对个体的切身利害关系的权利义务的规定，其制约性是普遍存在的。作为机制的制度执行规则以正在起作用的动态形式，规定着政府执行主体必须做什么，不能做什么，如果不作为就会出现什么后果，等等，从而规定和确保政府执行主体对制度执行行为的落实。一些地方政府有明确的执行规则规定但其制度执行力却不高，并不是因为规则作用的缺失，而是因为其执行规则尚未真正转化为执行机制，即可能由于其执行规则不具操作性或其他原因而未被真正采用，执行规则并没有呈现现在进行式的动态作用，导致其不能对政府执行主体的制度执行行为起到制约作用和保障作用，政府制度执行力因而受到损害。

其三，政府执行元机制中的执行激励机制和执行制约机制，是政府制度执行力形成的关键与核心。按照“经济人”的理论假定，“经济行为者具有完全的充分有序的偏好、完备的信息和无懈可击的计算能力。在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好（或至少不会比现在更坏）的行为。”［14］负责执行制度的政府主体同样是“经济人”，也有着自己的合理利益追求，也有着谋求自身合理利益的动机与行动。因此，科学合理的利益激励机制可以刺激政府执行主体通过有效执行制度获得自身的正当利益，从而提升制度执行力；而科学合理的利益惩罚机制则可以促使政府执行主体通过避免利益受损而采取有效正确的制度执行行为，从而有利于提高制度执行力。反之，利益激励机制和惩罚机制的缺失或偏差，则无法为政府执行主体的正确执行行为提供刺激性动力，甚至有可能诱发政府执行主体的抵制执行、逃避执行和偏差执行的行为，十分不利于政府制度执行力的生成。

执行检查监控机制属于执行制约机制的重要组成部分，也是政府执行元机制的要素之一。对政府执行制度上的监控检查不足，出现如监督检查主体力量薄弱，过程的监测控制不力，那些有着各自利益追求的政府主体就容易陷入所谓的“孟德斯鸠定律”现象［15］和“汉密尔顿命题”［16］现象，诱发制度执行上的缺位越位现象，甚至出现滥用权力、渎职失职行为，削弱制度执行力。

执行责任追究机制主要针对那些执行失职的政府执行主体，属于政府执行元机制中的重要组成部分。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）曾指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人”［17］，政府主体也不例外。执行责任追究机制的缺失，导致对政府制度执行的失责者的追究不力，也无法遏制制度执行失职和偏差行为。当前一些地方政府领导在执行制度上滥用权力，没有受到追究；一些地方政府公务员在执行制度上出现渎职现象，也没有受到惩戒，直接纵容了政府执行制度上的缺位越位现象，大大削弱了政府制度执行力，便是明证。

三、实证分析

从上述论证出发，在此先假设：政府制度执行力与政府执行该制度的执行元机制具正相关性。为了证明上述假设成立，需要进行一系列的实证分析。本文一方面利用Excel的CORREL函数对数据进行相关性分析，并构建散点图；在具有正相关的情况下进一步通过Excel的SLOPE函数与INTERCEPT方法对回归系数进行回归分析，以测定政府制度执行力与执行元机制之间的相关性。如果政府制度执行力与执行元机制之间的相关系数大，则证明了二者之间具有强的相关性，反之则不然。

（一）变量分析与数据来源

本文首先选取政府制度执行力作为被解释的变量。由于政府执行的制度较多，为了方便起见，本文只选取其中具有代表性的制度：政府信息公开制度、政府公开采购制度、政府廉洁制度。这三个制度较为简单独立，相对而言，与其他制度没有较多的相互缠绕和相互影响的情况，易于厘清与分析。

本文其次选取政府执行元机制为解释变量。同样地，由于政府执行时必须遵循的执行元机制可以有多种解释，因此本文只选取地方政府执行制度时的检查监督机制、奖励机制、惩罚机制作为基本的制度执行元机制，并作为解释变量。

为了获得相关的实证数据，课题组于2014年9-10月选择广东省高州市、英德市两个县级市作为调查对象，亲赴两市进行调研并获得了较多的第一线的实证数据及感知。由于目前我国各级政府并没有关于政府制度执行力方面的权威性评分，因此本文采取由地方民众评分的方法来获得数据。为减少评分时的主观性，本文选取至少一百个以上的受访分数（分数评判采取人们熟悉的百分制），本文对这些数据（分数）进行定量分析和计算。

课题组按照4：3：3的比例在两市中的政府干部、教师、社会人士中抽取受访对象，给他们发放调查问卷，问卷首先让他们对所在市政府在执行信息公开制度、政府公开采购制度、廉洁制度方面的执行力进行评分，然后让他们分别对所在地政府在执行上述制度过程中所施行的相关执行元机制（检查监督强弱度、奖励强弱度、惩罚强弱度）进行评分（采取百分制）。共咨询了156人，有效问卷115份，有效率73.7%。

（二）实证分析

1.政府制度执行力与执行元机制的相关性分析

通过Excel的CORREL函数对115个样本数据的相关系数进行计算，相关系数为r（公式1），当r＞0，变量之间为正相关，否则负相关；其中，当，变量之间为不存在线性关系，当为低度线性相关，当，显著线性相关，当高度线性相关。

经过计算，政府制度执行力（政府执行信息公开制度评分、政府执行干部廉洁制度评分、政府执行公开采购制度评分）与执行元机制（对执行该制度的检查监督强弱度评分-元1、执行该制度的奖励强弱度评分-元2、对执行该制度责任者惩罚强弱度评分-元3）的分别相关系数r（见表1），从表1中可以得出，除了政府执行公开采购制度评分与执行该制度的检查监督强弱度评分为低度线性相关外，其他各执行力评分都其执行应该制度的各个元机制之间都是显著线性相关的

表1 政府执行力与执行元的相关系数

因为变量之间为显著相关的，再利用采取到数据，制作散点图（图1、图2、图3）。

图2 政府公开采购制度执行力评分执行元机制强制度散点图

图3 政府干部廉洁制度执行力评分与执行元机制强弱度散点图

上述散点图也可以看出，政府制度执行力（即政府执行信息公开制度评分、政府执行干部廉洁制度评分、政府执行公开采购制度评分）与执行元机制（对执行该制度的检查监督强弱度评分、执行该制度的奖励强弱度评分、对执行该制度责任者惩罚强弱度评分）具有正向变化关系，即执行元机制强弱度越高，对应的制度执行力的评分越高。

2.政府制度执行力与执行元机制的回归分析

因为政府制度执行力与执行元机制的相关分析相关程度高，可以进一步对变量之间进行回归分析，相关程度越高，回归效果越好。可以得到回归关系y=ax+b，其中回归系数a为x变动一个单位，y变动a单位，截距b为没有x的影响下的值。有了回归模型就可以进行预测和控制。单纯考虑各制度执行力分别与其执行元机制的回归分析，可通过Excel的SLOPE函数与INTERCEPT分别计算出回归系数（a）和截距(b)（见表2）。从表2可以看出相应的政府制度执行力的回归系数及截距。如对政府执行信息公开制度评分的回归系数：a=0.396059755；截距：b=47.65167376，即：没有执行该制度的奖励机制，政府执行信息公开制度的评分为47.65167376。

进行回归分析后可知：如果缺乏相应的某项执行元机制，政府制度执行力的分值就会相应降低，某项执行元机制强弱度每增加一分，其相应的制度执行力评分就会相应增加，反之某项执行元机制强弱度每减少一分，其相应的制度执行力评分也会相应减少。如：对政府执行信息公开制度评分y与执行该制度的奖励强弱度评分x进行回归分析，可知：执行该制度的奖励强弱度每评分增加1分，政府执行信息公开制度评分就会增加0.396059755分，二者之间有着显著的相关性。

因此，利用上述的线性回归模型，我们就可以根据执行元机制的水平（如奖励强弱度、惩罚强弱度、检查监督强弱度）来预测政府制度执行力的水平，如：假若执行政府信息公开制度的奖励强弱度评分达到95分，根据y=ax+b公式，可计得0.396059755×95+47.65167376=85.27735049，那么政府执行信息公开制度的评分变可以为85.27735049；反之，如果执行政府信息公开制度的奖励强弱度评分降低，如为60分，根据y=ax+b公式，可计得0.396059755×60+47.65167376=71.41525906，那么政府执行信息公开制度的评分变可为71.41525906。二者之间具有显著的关联性。

表2 政府执行力与执行元的回归系数（a）和截距（b）

上述分析说明，执行元机制差，政府制度执行力就差；反之，执行元机制好，政府制度执行力就好。而改善执行元机制，则会显著提高政府制度执行力。

四、研究结论与建议

通过前面的理论分析，可知执行元机制是政府制度执行中需要遵循和依赖的基础，决定着相关执行主体在执行制度时的行动方式和选择，对政府制度执行力的形成起关键性作用；通过对政府制度执行力与执行元机制的相关数据进行相关性分析，则可知政府制度执行力与执行元机制之间具有显著相关性。而进行回归分析得到线性回归模型，则可知：通过改善执行元机制可显著地提升政府制度执行力。

当前我国一些地方政府对相关制度的执行不力，其原因可能千差万别，而执行元机制的不良确是其中的关键要素。实践中我们容易陷入所谓的“制度执行不力—执行元机制不良—制度执行不力—执行元机制不良”的循环之中，即如果我们对制度的执行不力（特别是对政府执行元制度的执行不力），那么就难形成良好的执行元机制，而这又导致政府对其他制度的执行不力，进而又制约政府良好执行元机制的形成。要打破这种循环，其关键和核心在于创新执行元机制，强制性构建良性执行元机制，并以此为突破口，形成“执行元机制良好—制度执行力提升—执行元机制良好—制度执行力提升”的良性循环。

因此，要提升政府制度执行力，其中的关键是要改善政府执行元机制，创新政府的执行元机制，特别是需要改善政府执行元机制中的监检、责任、奖惩机制以执行规则、执行流程等。

［1］新华网.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［R/OL］.［2014-10-28］.http://cpc.people.com.cn/n/2014/10 28/c64387-25926125-2.html.

［2］习近平.更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入［N］.人民日报,2013-01-23（1）.

［3］李光宇.论正式制度与非正式制度的差异与链接［J］.法制与社会发展,2009（3）:147.

［4］赵路.成龙发言拍桌子:内地的执法太不严［N］.钱江晚报,2013-03-05.

［5］青木昌彦.比较制度分析［M］.上海:上海远东出版社,2001:38.

［6］洪名勇,施国庆.习俗元制度的演化机制:一个演化经济学的视角［J］.财经科学,2006（9）:52.

［7］科斯,诺斯,威廉姆森,等.制度、契约与组织［M］.刘刚,译.北京:经济科学出版社,2003:298.

［8］李景鹏.论制度与机制［J］.天津社会科学,2012（5）:49.

［9］HAMMER M,CHAPY J.Reengineering the Corporation:A Manifesto for Business Revolution［M］.NewYork:Harper Business, 1993:126.

［10］文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.毛寿龙,译.上海:上海三联书店出版社,1999:37.

［11］LAWRENCE R.Johnes,THOMPSONFred.PublicManagementRenewalfortheTwenty-FirstCentury［M］.Stanford,Connecticut: JAI Press Inc.,1999:32.

［12］哈耶克.法律、立法与自由:第1卷［M］.邓正来,译.北京:中国大百科全书出版社,2000:118-119

［13］张文显.规则.原则.概念［J］.现代法学,1989:27.

［14］约翰.伊特韦尔.新帕尔格雷夫经济学大辞典:第2卷［M］.赵欣,译.北京:经济科学出版社,1992:57.

［15］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深,译.北京:商务印书馆,198:154.

［16］汉密尔顿.联邦党人文集［M］.程逢如,译.商务印书馆,1980:264.

［17］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.余逊达,陈旭东,译.上海:上海三联书店出版社.2000:61.