金融消费者信息保护法律问题研究

常家玮

一、金融消费者信息保护概述

（一）金融消费者概念界定

关于“金融消费者”这一概念，我国法律尚未进行明确规定。根据2018年修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第2条规定，消费者是基于生活需要而购买、使用经营者提供的商品或服务的个人。金融消费与其他普通消费相比具有一定的特殊性，如高风险性与不确定性。“消费者”这一概念是否包括金融消费者，学界对此存在争议。有学者认为，“生活消费”是为了延续生命或者获得个人发展而必需的基本消费，主要包括个人的衣、食、住、行等方面的消费［1］。

关于金融消费者的范围，金融市场上的投资者，包括个人投资者与机构投资者都可以成为广义上的金融消费者。日本法律将机构投资者视为金融消费者，规定其权益应得到同样的保护。在我国，个人投资者相比机构投资者来说，在专业知识、市场信息敏感度、资金实力和抵御金融风险的能力等方面均有不足。结合《消费者权益保护法》中“保护交易中的弱势群体”原则，以及市场“优胜劣汰”的运作规律，对金融消费者的保护应该重点关注个人投资者的权益保护，这既是保护金融交易安全的现实需要，也体现了保护弱势群体的基本精神。

（二）金融消费者信息的权利属性

在互联网金融高度发展的今天，金融消费者的个人信息被金融机构和交易对方获取，容易引发金融信息风险。在信息时代，金融消费者信息保护是法律面临的新挑战，只有把个人金融信息蕴含的利益转化为法定的权利，才能够使金融消费者的信息利益得到保护。近年来，法学界关于认定信息权的问题一直存在争议，目前尚未达成共识。个人信息权不是一种单独的权利，而是包括个人信息获取、占有、使用、处分等一系列权利。

2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第111条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”这是该法的创新点之一，体现了国家对公民信息的保护。从金融消费领域看，金融消费者之间或金融消费者在与金融机构进行交易的过程中，对个人信息的取得和利用，非经权利人同意或法律规定，任何单位与个人都没有处分权。如果个人或金融机构非法出卖或泄露金融消费者的个人信息，其行为将受到法律的制裁。

从财产性权利来看，金融消费者的信息与个人的经济利益直接相关。当金融消费者的信息权受到侵害时，将直接引起其经济财产损失，并承担金融风险所带来的不利后果。因为金融消费者的信息具有经济学意义上的可用性和稀缺性，因此，一些中介机构和市场调查机构通过对市场信息的筛选、整理和利用，从中可以对金融消费者个人的财产实力和信用情况作出判断［2］。此外，金融消费者信息的所有人可以将自己掌握的信息转移给其他人，这符合财产权利可以转移的特性。

金融消费者信息还蕴含了人格要素，在其信息安全受到威胁时，个人的金融信息与人格权保护的矛盾日益凸显。金融消费者的个人金融信息，如信用状况和信贷情况等，与个人的人格和名誉以及受社会认可的程度密不可分，不良的个人信用状况会导致消费者的信用评级降低，影响其个人信誉和名誉［3］。专业调查机构收集到一定数量的个人信息后，通过信息技术可以分析出消费者的消费偏好和各种隐私信息。金融消费者的信息包含的内容较多，有些内容与消费者个人的隐私相关，隐私权作为一种十分典型的人格权利应受到法律保护。如果个人的金融信息被泄露或者违法利用，会对消费者个人的人格、名誉和尊严产生一定的影响。并且，这种影响通常是潜在的、无形的，一旦金融消费者的信誉和人格遭到损害，其危害后果十分严重且难以消除。

（三）金融消费者信息保护的立法情况

《消费者权益保护法》第28条规定：“采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者，以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。”其中，增加的“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者”的义务，可以视为法律对于金融消费者权益的切实保护。《消费者权益保护法》第32条、第33条、第34条还规定了对消费者权益的行政保护内容。

《中华人民共和国银行法》（以下简称《银行法》）、《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）、《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）等法律也有对金融消费者权益保护的内容。如《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）第1条规定的立法目的就包含有保护存款人和其他客户的合法权益的内容。《商业银行法》规定了商业银行应当保护存款人的合法权益，遵循“存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密”的原则［4］。这些内容都体现了法律对金融消费者权益的保护。

此外，值得关注的是2012年中国人民银行的内设机构——金融消费权益保护局，其职责包括银行、证券、保险等金融机构的金融产品消费在内的消费者权益保护，并侧重对交叉性金融业务的投诉受理。此外，中国消费者协会等部门也在积极履行保护金融消费者权益的职责，制定了相关的行政法规。

二、金融消费者信息保护的理论基础和必要性

（一）金融消费者信息保护的理论基础

从经济学角度看，信息不对称是导致市场失灵的原因之一。由于市场上多方主体获取的信息不同，直接影响其长期决策，从而使得信息贫乏的市场主体处于不利地位。在金融市场上，金融消费对普通公民来说专业性较强，而且对专业信息的依赖性也很强。金融消费者在金融机构购买金融产品或接受金融服务时，对相关金融产品信息的收集与消费者的预期财产收益密切相关。尤其是在信息社会中，信息不对称已成为造成金融消费者和金融机构双方地位悬殊的重要原因之一［5］。因为金融消费对象具有无形的特殊性，金融消费者在进行金融消费时，无法辨别有效的信息以及信息的真伪，金融机构的工作人员对各式各样的金融产品可能会竭尽所能地采取诱导性销售策略，导致金融消费者与金融机构之间存在严重的信息不对称问题，极大地增加了金融消费者的金融消费风险。因此，有必要对相关问题进行法律规制，明确金融产品销售机构的合理告知义务，维护金融消费者的信息权不受欺诈性侵害。

从法理学角度看，公平正义是法律的内在价值追求，公平交易是我国民事法律制度坚持的基本原则。公平正义，即民事法律在处理多方利益关系时进行科学衡量，基于平等保护理念，确保实现实质公平。平等保护，不仅强调相同情境的平等保护，而且强调不同情境的平等保护。在金融市场上，相对于金融机构来说，金融消费者处于弱势地位，他们的市场信息获取能力远低于金融机构。随着金融创新的发展，种类繁多、结构复杂的金融产品或服务难免令消费者眼花缭乱，受相对滞后的信息披露影响，金融消费者对金融产品或服务的信息缺乏必要的认知。此外，为了提高交易效率，金融经营者通过与金融消费者约定格式条款或者订立格式合同，完成金融交易，忽略了金融消费者专业知识不足的缺陷。这种因市场地位不平等导致的不公平交易，违背了法理学对公平和正义的基本价值要求。格式条款容易导致金融消费者在产生纠纷时的举证困难并陷入证据不足的困境，加大了金融消费者维护信息安全权和寻找救济途径的难度。总之，在金融市场上，因为金融消费者处于弱势地位，所以需要法律对其信息安全予以保护，满足其对公平正义法律价值的内在需求。

（二）金融消费者信息保护的必要性

对金融消费者的信息保护有利于维护金融市场的稳定，应对金融风险和金融危机的冲击。金融市场的稳定是金融经济持续健康发展的必要保障。金融消费者权益是一种包含多重权利内容的集合性权益。在金融市场上，金融消费者信息的财产价值十分重要，尤其在特定情况下，金融消费者信息可作为金融资产而被衡量。掌握金融消费者信息的机构和个人，在一定程度上就把握了金融市场的主动权。金融消费者信息包括其在金融交易中的身份信息、账户信息和交易资料等内容，应当采取措施进行保护。如果金融消费者信息遭到非法的或者不当形式的泄露，不仅会对金融消费者造成巨大的财产损失，而且会加剧地区金融市场的动荡。例如，2008年爆发的世界性金融危机就暴露了不少金融监管漏洞，如果不采取有效的法律措施加以规制，仅靠市场的力量是难以维护金融市场稳定的。

当今时代，数据信息迅猛增加并不断膨胀，信息资产的本质属性也表现得更为明显。数据信息资产可能带来潜在的利益。数据信息的安全隐患较多，尤其是在金融市场上，数据信息的泄露所带来的损失就更大。可见，金融消费者的信息安全已成为保护金融消费者权益必不可少的要素。金融产品和金融市场具有特殊性，金融消费者相对于其他消费者来说，在金融市场上处于比较弱势的地位。首先，金融消费者获取信息的能力有限，他们很难掌握到所有信息，只能尽可能地搜集关键或最重要的信息。其次，金融产品具有较强的技术性和创新性，金融机构很容易利用其优势在制定交易规则时尽可能地减小自身承担的责任，将风险转移给金融消费者。金融消费者与金融机构相比，其财产实力、资金运用能力和风险承受能力都比较弱。金融消费者在金融市场上的弱势地位也决定了对其信息安全进行法律保护的必要性。此外，对金融消费者信息进行有效的法律保护，也有利于帮助金融消费者增强信息风险防范意识。

三、我国金融消费者信息保护存在的问题

（一）金融消费者信息保护立法不完善

目前，我国金融消费者信息保护的相关内容在《银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》和《消费者权益保护法》中均有所涉及，如《消费者权益保护法》将金融消费者纳入了保护范围，这是一个很大的进步。但是，具体的保护内容还需要进一步完善，要真正确立金融消费者的法律地位，在立法上对其权利保护还需要加强。

由于金融消费者具有特殊性，作为消费者保护法律基础的《消费者权益保护法》对金融消费者的保护并没有很强的针对性，面对国内目前互联网金融异军突起和蓬勃发展的新形势，在立法上还缺乏一部专门保护包括互联网金融消费者在内的金融消费者权益保护的法律［6］。目前采用的是分业立法规则，但现实中存在大量的混业经营，这导致法律适用难以统一，造成金融市场混乱，致使金融消费者权益受到侵害的纠纷屡见不鲜。对不同的金融行业实行分业立法，还可能导致性质、类型相同的金融产品及衍生品在不同的金融行业里适用不同的法律规范。当同一种金融产品符合其中不止一个法律规范时，对于相关法律规范的适用就很容易发生争议。这种模式也可能使很多金融产品或金融服务逃避法律的监管，形成监管空白。互联网金融和金融创新的高度发展会使这些问题暴露得更加明显，从而产生更多的金融消费者信息保护的法律纠纷。

（二）金融市场上的行政监管存在缺陷

从广义的消费者权益保护角度看，消费者协会、工商行政管理部门、质监部门依照《消费者权益保护法》《中华人民共和国商品质量法》（以下简称《商品质量法》）等法律都负有保护消费者权益的义务。因为金融产品或金融服务相对于普通商品消费而言具有其特殊性，判断金融产品或金融服务是否符合一定的标准，是否损害金融消费者的权益需要一定的专业知识。而以上协会和部门往往缺少相关的技术人才，要实现对金融消费者的权益保护确实存在一定的困难，其直接或间接的监管职权难以独立发挥效用，对金融市场的影响也十分有限。

我国原来的金融行业监管机构为“一行三会”：“一行”为中国人民银行；“三会”为中国银监会、中国证监会和中国保监会。各个部门在各自的行业范围内履行对金融市场的监督和管理职责。结合我国目前金融混业经营的实际情况，以及多种形式的金融产品创新，这样的监管模式存在一些漏洞，难以做到有效监管，会出现“打法律擦边球”的情况。目前，对金融行业监管的总目标侧重于维护金融市场的稳定和促进行业健康、稳定与持续发展，但缺乏具体的保护金融消费者权益的内容。因此，需要完善保护金融消费者权益的法律法规，构建适合我国国情的金融消费者权益保护法律体系。

（三）金融消费者信息保护权利救济困难

金融消费者权益受到侵害的情形多种多样，主要有：金融交易主体间的信息不对称和信息披露不充分侵害了知情权；格式条款侵害了公平交易权和自主选择权；信息泄露侵害了隐私权；资金损失侵害了财产权。以上类型的金融消费者侵权案件时有发生，其权利救济存在困难：首先，由于金融产品具有虚拟性和复杂性，“谁主张，谁举证”的要求使金融消费者在维权中处于不利的地位。金融消费者由于缺乏专业知识，因此对金融产品缺乏了解。当金融消费者的信息遭到泄露时，往往难以及时发现，很难直接收集到有效的证据。待金融消费者发现自己的信息被泄露或其他权益遭到侵害时，往往时过境迁，损失已经发生，无法弥补。其次，协商、诉讼等权利救济方式也难以发挥有效作用。由于金融机构和金融消费者在金融市场上的地位不平等，因此，无法通过协商来实现金融消费者的权利保护。从诉讼来看，不仅侵权举证存在困难，而且，保护金融消费者权益的法律法规也不健全，没有明确的裁判依据。

四、完善金融消费者信息保护的对策

（一）完善金融消费者信息保护立法

建立健全有关法律法规是加强金融消费者信息保护的重要基础。完善相关立法，不仅要求确立金融消费者包括信息权在内的各项权利的法律地位，而且要求当金融消费者权益受到侵害时寻求司法救济能够获得法律支持。当前，一是通过修改现有法律，细化相关金融消费者保护的条款，加强对金融消费者信息的保护，尤其是民事保护；在条件成熟时，制定金融服务法，对金融消费者实行统一的法律保护。如《消费者权益保护法》虽然将金融消费者纳入了保护范围，但是还很不够。其他的商事法律，如《银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等也应当向金融消费者权益保护倾斜。二是结合金融消费者的特殊性，进行相关的司法解释，对模糊性条款给予补充说明，完善民事赔偿制度中的相关内容。如《商业银行法》应增加关于银行消费者的基本权利和商业银行的基本义务的规定，包括银行应保证其保管的金融消费者的金融资产的安全，保护金融消费者的个人隐私权，在提供金融产品和金融服务过程中公平对待金融消费者，履行信息披露义务、合理说明义务以及适合性义务等。

（二）强化对金融市场的行政监管

目前，对金融市场的监管还存在一些短板，原来的监管模式不仅会产生监管空白，而且在相互分工与协调的过程中也容易降低行政效率。对于金融市场的监管，应该实现由“机构监管”向“功能监管”的转变，解决金融机构在分业经营中出现的混业经营问题。对“边界型”金融产品或金融服务规定明确的监管主体，加强监管中各主体之间的协调与配合。根据我国目前金融市场的实际情况，金融监管体制在短期内实现从分业监管向统一监管的过渡还需要一个逐步改革的过程。当前，应明确将金融消费者信息保护作为金融监管的重要内容，发挥金融监管作为金融稳定与金融创新博弈过程中的稳定器作用，以促进金融市场持续、健康、稳定发展。由于金融消费者信息的泄露具有一定的隐蔽性，当事人察觉时往往所造成的经济损失已经无法挽回，因此，营造一个健康的、监管有序的金融市场环境是十分必要的。

（三）加强对金融消费者的司法救济

近年来，我国的金融消费信息安全纠纷案件呈上升趋势，这与互联网金融的发展和金融消费者主体范围的扩大密切相关。对于金融消费者权益保护的司法救济，首先应当完善立法，为金融消费者信息安全纠纷案件的裁判提供明确具体的法律依据。金融产品具有虚拟性和复杂性特点，当金融消费者的权益受到侵害时，提起诉讼的调查取证存在一定的困难，结合具体案件的实际情况，可以在举证责任等方面对弱势一方——金融消费者给予倾斜和保护。其次，鉴于金融行业追求利益最大化的属性，可采取成本低、见效快的替代性方式解决纠纷。如民间救济和双方协商有助于降低诉讼成本，节约司法资源，提高救济效率。

（四）增强金融消费者的风险意识

随着金融消费者群体的不断扩大，金融市场上的消费者和投资者的专业知识参差不齐，很多纠纷发生的原因之一就在于部分金融消费者的风险意识淡薄，防范风险的警惕性不高。金融消费者在购买金融产品或金融服务时应该具备一定的金融市场知识，对具体的金融产品的风险和收益应当有所认知，不能听由销售人员的诱劝而不加理性思考就作出购买决定。对于个人信息的提供也应该谨慎，一旦发现个人信息遭到金融机构的非法利用和泄露，不论是否造成了严重的经济损失，都应该及时寻求救济，维护自己的合法权益。全社会都应当加强对金融消费者的专业知识宣传教育，增强其风险意识和维权意识。