基于ANP-Fuzzy的食品安全监管绩效评价研究——以山东省为例

王帅斌，王冀宁，马百超，陈庭强

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211816)

政府强化食品安全监管，提高食品安全监管效率，是2008年“毒奶粉”事件爆发以来食品安全监管领域研究的焦点问题。近年来，这一问题更是因为如下因素广受关注：(1)公众生活品质提升，急需供给侧企业提升食品质量；(2)食品安全监管形势依然严峻，不断被曝光的食品安全事件挑动着公众的神经；(3)国家领导人高度重视，2017年1月3日，国家主席习近平再次对食品安全工作做出重要指示，强调“各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作，切实提高食品安全监管水平和能力”。因此，政府如何监管、如何评价政府监管成为当下研究的热点。

目前，国内外学者就政府如何实施食品安全监管开展了诸多探索。在食品安全监管制度方面，学者们认为中国食品安全法规修订次数偏少[1]，制约了食品安全监管体制的成熟化发展[2]，呈现出政府食品安全监管能力和监管效果不佳的状态。在食品监管体系方面，学者们认为要转变监管理念，引入HACCP体系，及时识别、评估潜在的风险，从源头上控制食品安全危害[3]，协调好食品安全监管的过程和结果，做到预防监管、事中监管和事后监管的统一[4,5]，并积极借鉴国外经验，完善我国的食品召回监管机制[6]。此外，也有学者通过美国的食品安全管控实证研究发现，管控并没有明显性减少食源性疾病的爆发[7]。

然而，近年来我国食品安全问题频发，从2014年的“福喜事件”、2016年的“有毒汽水包”事件，直到2017年3·15晚会曝光的日本“核污染区”食品事件，再次挑战公众的承受极限，危及公众健康。同时，屡屡爆发的食品安全事故引发了公众对政府食品安全监管工作的怀疑，考验着政府的执政能力[8,9]，显示了我国食品安全监管绩效差强人意。但如何评价政府食品安全监管绩效，促进政府强化食品安全监管，提高食品安全监管效率？国内外学者针对不同维度设计了食品安全监管绩效评估体系。比如，Yapp等[10]从企业本身和监管政策两个角度出发，考虑企业本身存在的资金匮乏、政策认知不足和对监管政策不信任等因素以及监管政策制定和执行过程中涉及的因素，设计了基于企业产品的食品安全管理评价指标体系。Garayoa等[11]通过对操作人员的素质、态度和实践能力以及企业的资源经济能力等方面进行考量，进而对餐饮企业实施HACCP体系的运行效果进行评价研究。Sampers等[12]从环境因素、控制活动、保障措施等方面考虑，构建了基于HACCP的食品安全管理体系评价指标体系。Luning等[13]主要从环境风险、食品安全管理体系性能和产出结果三个维度对动物加工的中小企业进行食品安全管理体系绩效评估研究。刘录民等[14]借鉴了政府绩效评估的理论成果，基于不同的维度和业绩领域设计出评估体系，对地方食品安全监管绩效开展评估，但是缺乏整体观念，偏重对事后监管环节的绩效评估。王珍等[15]借助AHP法，通过对比政府食品安全监管绩效指标的权重值，判断各个指标在整个评估体系中的相对重要程度，实现了定性问题的定量分析，对地方政府食品安全监管绩效的提升具有积极意义，但是对于如何评价政府的监管绩效未做出进一步的探索。刘鹏[16]借助平衡计分卡理论研究，分别从工作业绩、相关利益者、内部管理及学习与成长四个不同的维度构建评价指标体系，对省级政府的食品安全监管绩效状况进行评估，但是缺乏一定的实证支持，并且无法准确反映食品安全监管状况。

综上所述，现有研究大多运用定性方法，基于不同维度设计了政府食品安全监管绩效评估体系。但目前没有形成一种较为科学与规范的评价范式，研究结果也各有侧重，显得比较零碎。本文在现有研究基础上，立足于食品链条的多环节监管视角，依据对国内外食品安全监管绩效评价的经典文献梳理，构建食品安全监管绩效评价指标体系，并借助网络层次-模糊综合评价模型，通过采集山东省食药监局及其下属地级市和县级市的45家食药监局动态数据，实证分析山东省食品安全监管绩效状况及其症结。

1 评价指标体系构建

1.1 指标构建的原则

评估政府食品安全监管绩效水平，真实反映食品安全监管现状是构建食品安全监管绩效评价指标体系的根本出发点和目的。

食品安全监管绩效评价指标体系的构建主要依据《食品安全法》(2015年最新修订版，简称食品安全法，下同)、《产品质量法》、《食品安全抽样检验管理办法》、《食品召回管理办法》。此外，综合运用系统集成方法和德尔菲专家调查法(专家组由15名成员组成，包括6名高校食品安全管理专业教授，3名食药监专家，2名食品企业专家，4名消协和媒体专家)，确保指标构建的科学性和可操作性。

1.2 指标筛选

食品安全监管工作是一项涉及事前预防监管、事中处置监管以及事后处理监管的系统工程[17]，而食品安全事故的频频出现，显露出政府在不同环节的食品安全监管工作中存在着不到位或缺失的现象[18]。为提升政府食品安全治理水平，改善监管形势，国家陆续出台了多部食品安全法律法规，而评估地方政府食品安全监管绩效也开始成为中央政府督促其加强监管，落实食品安全相关法规的重要手段。因此，评价政府食品安全监管绩效，主要从事前预防监管、事中处置监管以及事后处理监管三个环节考虑。

1.2.1 事前预防监管

预防性是体系设计的关键原则之一[19,20]，食品安全的监管不能简单停留在对突发事故的处置，更应该未雨绸缪，将危害消除在萌芽状态[21]。因此，加强事前预防监管、提升政府监管绩效，可以依托现行食品安全标准、食品安全法律法规等常规监管以及通过建立食品安全风险监测、评估和交流制度来实现。

食品安全常规监管：与应对突发事件的应急监管不同，食品安全常规监管主要是指监管主体开展的对食品安全的例行性监管，侧重于对常态性问题开展有效的行动[22]。根据已有成果和《食品安全法》，可以将食品安全常规监管细分为3个指标，实现对政府监管绩效的评价，包括食品安全公益宣传情况、食品安全责任强制保险投保情况以及食品安全国家标准公布情况[23-30]。

食品安全风险监管：建立和完善食品安全风险防范体系能够有效缓解食品安全风险的市场失灵，达到社会食品安全风险的社会最优，实现解决食品安全问题的目标。根据已有成果和《食品安全法》，可以将食品安全风险监管细分为4个指标，实现对政府监管绩效的评价，包括食品安全风险监测制度建立情况、食品安全风险评估制度建立情况、食品安全风险交流制度建立情况以及每年食品安全品种覆盖情况与抽检次数[31-34]。

1.2.2 事中处置监管

食品安全事中监管针对事前各种监管政策、制度的落实情况，管理者依据法律制度、标准体系等开展监管工作[35]，能够有效地保障食品安全。因此，加强食品安全事中的过程控制、提升政府监管绩效，可以通过完善食品召回监管和事故控制监管，逐步提升我国食品安全治理水平和能力。

食品召回监管：健全事中监管环节的食品召回机制能够有效提升食品安全治理水平[36]。政府通过食品召回机制，采取强制措施或者引导企业自主将危及消费者健康或者存在潜在危害的有缺陷食品召回，将食品安全危害降至最低。根据已有成果和《食品安全法》，可以将食品召回监管细分为6个指标，实现对政府监管绩效的评价，包括食品召回制度建立情况、食品召回及时性、食品召回说明信息可得性、食品召回说明信息易理解性、召回的不安全食品的名称、规格等内容记录情况以及对召回的不安全食品补救或销毁情况[37-39]。

事故控制监管：面对爆发的食品安全事故，政府必须当即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案[40]，做好组织协调、警示信息沟通等方面的工作。根据已有成果和《食品安全法》，可以将事故控制监管细分为5个指标，实现对政府监管绩效的评价，包括食品安全事故处置指挥机构成立情况、食品安全事故应急处置相关人员专业性、食品安全事故处置工作及时性、食品安全事故警示信息公布及时性以及食品安全事故警示信息公布准确性[41,42]。

1.2.3 事后处理监管

事后监管是市场经济条件下政府重要的职责[43]，它是政府全过程监管体系的最后一环。针对食品安全事故，政府通过处罚和追责来实现其监管作用[44]。因此，加强事后处理监管、提升政府监管绩效，可以通过完善事故总结监管和事故调查监管来实现。

事故总结监管：开展事故总结监管，针对事故发生后的处理信息报告、事故性质认定以及疾控能力等方面的不足，及时优化食品安全监管制度，增强预防和应对同类事故的能力。根据已有成果和《食品安全法》，可以将事故总结监管细分为7个指标，实现对政府监管绩效的评价，包括食品安全事故有关因素流行病学调查开展情况、重大食品安全事故及其处理信息公布情况、企业食品安全信用档案记录情况、对食品生产经营者抽检频率调整情况、与存在食品安全隐患的企业负责人责任约谈情况、事故溯源调查情况以及事后监管制度优化情况[45-49]。

事故调查监管：在我国，食品安全事故的爆发不少与相关监管部门的失职、渎职行为有着直接关系[50,51]。完善介入重大责任事故调查机制，有利于公正、全面地进行事故责任认定，达到预防和惩罚食品安全领域渎职犯罪行为的目标。根据已有成果和《食品安全法》，可以将事故调查监管细分为4个指标，实现对政府监管绩效的评价，包括事故单位责任调查情况、相关监管部门、认证机构工作人员失职、渎职情况调查情况、食品安全事故责任调查公正性以及食品安全事故责任调查全面性。

综上所述，构建出食品安全监管绩效指标体系，见表1。

表1 食品安全监管绩效指标体系

2 ANP-模糊综合评价方法介绍

ANP-模糊综合评价模型由ANP方法和模糊综合评价法融合而成[52]。与AHP相比，ANP能够更加准确地刻画系统内部各元素间的交互作用、非独立的递阶层次结构。而模糊综合评价法依据模糊数学的理论，可以有效实现定性指标的定量评价。

本文采用网络层次分析-模糊综合评价模型评价食品安全监管绩效，主要基于以下三点考虑：(1)在食品安全监管过程中，同一监管环节之间具有明显的层次结构，不同监管环节之间具有强烈的相互依赖关系；(2)在构建的食品安全监管绩效评价指标体系中，不同层级和同一层级指标之间存在的这种相互关联关系更为显著；(3)在构建的食品安全监管绩效评价指标体系中，个别指标难以简单量化，呈现取值区间性和模糊性特征。因此，采用网络层次分析-模糊综合评价模型评价食品安全监管绩效更具科学性和实践性。此外，ANP-模糊综合评价法在评价分析方面具备诸多优势，被广泛应用于电缆行业的供应商选择、电力企业绩效考核以及监管信息透明度评价等众多方面[53-55]。

2.1 构建ANP网络结构

根据食品安全监管绩效评价指标体系之间的交互作用，建立食品安全监管绩效ANP结构模型，见图1。

图1 ANP结构

2.2 确定指标权重

借助ANP法和德尔菲专家打分，确定食品安全监管绩效的各项指标权重，具体过程如下：

公式(1)

步骤2：通过对加权超矩阵的稳定化处理，获得ANP极限矩阵W∞，见公式(2)。如果极限收敛且唯一，则超矩阵的列向量就是食品安全监管绩效各级指标的稳定权重。

公式(2)

2.3 构建评价矩阵和模糊计算

公式(3)

然后，建立总体评价向量。根据一级指标评价矩阵和模糊矩阵，可得总体评价向量Ui，见公式(4)。

公式(4)

最后，根据食品安全监管绩效评价指标等级的评语集V=(好，较好，一般，较差，差)以及量化评价结果的数值集N=(100，75，50，25，0)，通过加权平均得到最终监管绩效评价指数F，见公式(5)。

F=100×u1+75×u2+50×u3+25×u4+0×u5。

公式(5)

3 山东省食品安全监管绩效评价研究

由于食品药品监督管理局(以下简称食药监)是分管食品和药品监管管理的政府官方部门，依据法律法规对下级地方政府就各种制度、标准的落实情况实施监督。因此，为保证采样的科学性，本文通过查询食品药品监督管理局的官方网站和部分电话访谈的形式，对山东省食药监局和下属地级市和县级市的45家食药监局进行了采样，并进行评价研究(共计45个采样城市，其中地级市17个，县级市28个，具体名单详见山东省人民政府网站)。

3.1 评价结果

按照上述计算步骤，并结合Super Decisions软件和德尔菲专家打分结果，分别求出每个评价指标的权重(见表2)。然后，分别计算模糊综合评价2级评价结果(见表3)和模糊综合评价1级评价结果(见表4)。

表2 食品安全监管绩效权重

表3 模糊综合评价2级评价结果

表4 模糊综合评价整体及1级评价结果

3.2 评价结果分析

本文从3个方面选取了29个指标来进行评价。上述29个指标的平均权重为0.0345。由表2可知，权重大于均值的指标有11个，它们是影响食品安全监管绩效的重要因子。其中，食品安全国家标准公布情况C13、食品安全事故责任调查公正性C63、食品安全事故责任调查全面性C64占比最大，分别为0.0953，0.0956，0.0956。食品安全国家标准是确保食品安全、维护公众健康的重要举措，是政府实施食品安全科学管理、加强各环节监管的重要保证；公正、全面的食品安全事故责任调查是进行责任认定的前提，是保证行政问责制度持续发挥威慑的关键。因此，上述3个指标在整个指标体系中占比最大。

此外，由表2可知，与存在隐患的企业负责人责任约谈情况C55占比最小，仅为0.0098。究其原因，尽管责任约谈作为一种新兴的行政管理方式已经被引入到食品安全领域，但由于理论层面未得到重视，造成约谈程序流于形式、相对人的权利义务不明确等问题存在，约谈制度并未得到广泛采用[57]，因此该指标在整个指标体系中占比最小。

由表4可知，山东省整体食品安全监管绩效的综合水平为66.293，表明食品药品安全形势总体稳定向好，“食安山东”建设活动初见成效，这与《山东省食品药品安全“十三五”规划》中关于山东省食品药品安全现状的判断一致。表4还显示，事前监管、事中监管以及事后监管环节绩效水平分别为72.192，54.867和72.021，事中环节的绩效水平最低，表明政府在事中处置环节的食品召回监管和事故控制监管方面的工作存在着不足，这也与政府传统的注重事前相关法律法规的完善，事后进行责任追究，而轻事中具体监管制度落实的监管理念相符[58]。

结合表3可知，山东省政府事中监管环节的食品召回监管C3绩效得分为44.789，排名第六。我国的食品召回机制建立较晚，食品行业小企业众多、管理混乱、食品召回管理部门职责不清以及食品召回后处理不到位等问题并存，上述研究解释了山东省食品召回监管C3的监管绩效得分最低的原因。

此外，笔者在调研中发现：山东省部分地区的食品安全监管改革工作在落实中出现偏差。比如，泰安、滨州以及平度等地区尚未建立食品药品监督管理局官网，监管信息无从获取；威海、莱芜等地区在食品安全监管实践中，仍然存在着“食药监”和“市场监督管理局”共存的窘相。上述乱象偏离了我国食品药品监督管理改革的方向，导致食品监管执行系统性、协调性差，并影响到其监管绩效得分[59]。

4 结论

本文梳理国内外食品安全监管绩效评价的经典文献，从食品安全监管的事前预防、事中处置以及事后处理三个监管环节设计了多环节监管的政府食品安全监管绩效指标体系。然后，基于ANP确定食品安全监管评价指标权重，笔者发现：(1)食品安全国家标准公布情况、食品安全责任调查公正性以及食品安全责任调查全面性在评价指标体系中占比最大，是影响政府食品安全监管绩效的关键因子；(2)责任约谈制度在理论层面未得到重视，与存在隐患的企业负责人责任约谈情况在评价指标体系中占比最小。同时，本文以山东省食药监局及其下属地级市和县级市的45家食药监局动态数据，对评价指标开展模糊综合评价研究，实证研究发现：山东省食品安全监管形势总体稳定向好，但政府在事中处置环节的食品召回监管工作不足。此外，在调研中发现：食药监改革并未达到理想结果，食药监和市场监督管理局的“多头领导”现象较为普遍，部分调查城市尚未建立食药监。

本文研究成果有利于量化政府监管效率，保证公众充分的知情权；有利于发现政府监管工作的不足，助推监管部门提高监管水平和监管积极性；有利于准确反映我国食品安全监管现状，为监管部门提供决策参考。但本文仅采集了2016年度食药监的食品安全监管绩效数据，缺乏纵向的动态对比分析。本文未来的研究重点是对原目标进行持续调查，追踪食药监的食品安全监管绩效的连续性变化情况，持续促进政府完善自身监管能力，同时保障公众的食品安全信息知情权。

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