环境行政诉讼：政府环境行政权的强化与责任承担

闻 雯,吴国振

(河海大学a.文天学院;b.纪委办公室，安徽 马鞍山 243031)

1 风险社会与政府环境行政权的强化

马克思主义法哲学认为，早先人们在生产、分配、交换中遵循共同的规则，形成习惯，再上升为法律[1]。在人类经历的不同历史时期，由于具体的社会物质生活条件不同，法权要求的内容也有不同。早期，西方推崇“夜警国家”模式，通过立法限制和司法干预控制政府权力，保障个体(市场)自由；全面工业化以来，西方则以“福利国家”对抗资本权力，加强政府干预，突出行政权力的专业化、知识化，立法让渡，司法退缩；当代环境问题，贫富差距、劳动权益等社会问题的突出，预示着“多元价值”宰制下，监管体系“系统外”风险的增加和社会利益冲突的不可控，“风险社会”的法权要求进入一个新的时期[2]。

这个时期意味着如下要求的实现：国家作为目前人类社会的主要组织形式，其传统以职权(权力)分派作为表现形式，并走向专业化、集权化的运行向度[3]，出现了出离于传统宪政“权利-权力”结构模式的另外内涵[4]。一方面，行政权需要监管社会生态环境、监管公民健康安全，而行政机关的职能也发生转变，过去最主要是保障社会经济秩序、促进经济增长，现在更需要保障社会公共利益(生态环境利益在内的非经济性利益)、维护弱势群体利益，兼顾维护社会稳定和控制社会风险；另一方面，行政权扩张导致政府权力从旧有“代议制立法框架下三权分立”模式中疏离和解脱，而“风险社会”则意味着个体经验对“知识权力”宰制的反叛、对“工具理性、技术科学、主体资本三者聚合而成的绝对权力”的不屑——二者形成了关于大众意见和政府控制的空前紧张，带来了对于政府权力以公共参与为标志的新的“民主模式”。因此，有学者认为，基于时代要求，面对环境问题，必须“明确行政权在环境公共事务中的主导地位”，借助行政权力的专业化、技术化、普遍化，应当在行政权力行使的界限范围内处理利益平衡、公共决策和公众参与问题。而作为司法机关，通常情况下，不能取代行政机关越权介入公共事务。

2 对当前我国环境司法机制之评价

当前，我国以环境民事公益诉讼为代表检察机关提起行政公益诉讼为辅的环境司法机制创设，根本上源于司法实用主义，主要立足于“侵权损害”补偿和赔付的现实需要，而忽视立法体系设计和法律结构的时代安排，从而引发了诸多批评。

一方面，我国环境司法制度基本建立于民事规则。从目标上看，环境司法在我国的主要目的是补偿侵权损害，因此，相关规则基本脱胎于针对民事侵权的制度设计，特别是基于“无过错责任”的侵权损害赔偿规则。这一做法，一是降低了环境司法在处理环境问题上的权威等级，忽视了“风险社会”司法应当规范政府权力、引导社会价值、保障社会公共利益、适应公共参与民主机制的时代要求；二是忽视了当下出现的环境责任很大程度上并不是真正意义上的无过错责任，而是“介于无过错责任与过错责任之间的风险责任”这一基本事实，在法律事实的定性、处理上，具有制度缺陷，显得十分粗糙。

另一方面，我国环境司法有插手甚至取代环境行政监管的嫌疑。以环境民事公益诉讼为例，现行环境民事公益诉讼并没有设定行政救济优先的前置程序，并不要求原告必须穷尽行政救济手段。我国目前环境行政监督存在较多问题，监督制度不健全，监督效果不佳，容易出现原告越过行政监督程序直接提起环境民事公益诉讼，由司法机关向生态破坏和环境污染者加以判处的情况。这种情况下，司法机关实际上就越过了行政机关，成为第一序位维护环境公共利益的保护者。而纵观《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第五、第六条的规定以及典型案例，实质使得司法机关取得环境案件的“行政执法权”：环保组织作为原告提起环境民事公益诉讼，司法机关受理案件后作为主导者推进整个程序，并全程参与、检验生态环境修复工作等[5]。轰动全国的“泰州1.6亿天价赔偿案”，判决至今在司法能动创新和突破民事侵权责任形式两种意见中摇摆。从引文7来看，其实具有法律依据；从司法稳定性、规定性上看，则显得“司法权扩张痕迹十分明显”。2015年，“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲公司”一案，对行政处理决定的对象重复施与司法责任，是国家公权力的重叠使用，会降低国家公信力，并使企业重复承担责任，不利于对企业合法权益的保护。

我国环境行政职能部门是公权力的代表，配有大量人力、物力、财力，有行政执法权为保障，有义务通过环境行政监督程序来维护环境公共利益免遭损害，救济和填补受损利益，本是体现效率、专业度和权力集中化的制度考量。当前，我国环境司法机制的设计，使得环境行政职能部门处于辅助甚至旁观的角色，本质上，一方面基于行政管理的因循习惯，而使司法机关在缺乏专业背景的条件下担任专业技术的操作者、判断者，会影响行政效率和实际处理效果；另一方面，则降低了行政职能部门的能动性，实质减少了其环境行政责任，反向促进了行政不作为。

3 环境司法的核心在明确政府行政责任

作为监督、裁判、正义实现的权力机关，司法机构的能动作用并不直接表现为行使执法或者行政监管的权力。它应根本上倾听于民意，并秉持历史一般性的道德准则，对权力的直接执行者进行制衡和监督，否则国家公权力会蜕变为直接的暴力工具，而与民主无缘，更遑论保护自由。

政府的环境行政权主要来源于这样的理论预设：环境资源公共信托，是由全体人民进行委托，政府接受并作为义务人，维护、管理诸如海洋、湿地、湖泊、河流等环境资源，保障其特定的用途，政府不能像私有财产拥有者一样随意处置环境资源的用途；而作为全体人民中的任何一员，都有权对环境资源在原本的信托用途范围内作非排他性使用，并监督政府履行信托义务，甚至有权起诉政府履行义务[6]。自古环境资源即被作为一种公共财产，可被人们无限制地利用，至现代社会，严峻的环境污染迫使人们放弃了自然资源无限的思想，转而引入财产法中的公共信托理论，对公共财产的利用进行必要限制。环保人士非常欢迎公共信托理论，为他们能对抗危害公共财产的私人和政府提供理论依据。将自然资源作为公共财产，任何人对公共财产的利用权都已不再是绝对的权利，而要受到其他权利人的制约。在这个过程中，环境司法扮演着天平执有者的角色。

这一设定意味着：国家对于环境(资源)具有保育、治理的权利和义务，行政权对环境资源的使用、许可应得到国家授权(行政许可的设立)，并在授权范围内实施排污许可和其他项目规划活动。企业取得许可时，应缴纳污染治理基金准备金，在许可范围内，治污成本和污染后果由国家承担(消费者最终负担原则)，在许可范围外，污染视为违法行为，应追究民事、刑事责任，并应追究职能部门的行政责任。此时，对于行政权不作为或其他渎职行为，可以采取公民控告、人大监督、行政诉讼等多种途径，包括引入行政公益诉讼制度(《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，检察机关可以附条件地提起行政公益诉讼了)。

事实上，一个环境损害行为最可能的例子是，同时触犯了三大诉讼体系的全部内容：一方面，人身伤害和公、私财产损失是不可避免的；一方面，这些危害可能直接被认定为环境安全事故犯罪；同时，这个危害可能涉及到政府行政的违法或者至少是谨慎义务的疏忽(放任的过失)，例如，排污许可的发放并不严格按照国家标准的限度予以审核。相对来说，凡是对个人利益已经形成损害的环境危险，必然同时已经损害了相应的环境公益(环境危险对象的不特定性)，因此，国家对这类危险负有防范和阻止的责任。以此为前提，环境危险的处置，应当完全置于国家权威的控制之下。毫无疑问，在环境危险的应对中，只有国家检察机关(或专门机关)能够担负这一责任，这意味着国家调查权的行使，以及包括针对危害实行者的刑事惩罚、行政管理机关的问责、善后赔偿的处理和地方环境治理责任的落实在内的一系列举措的实施。因此，环境行政诉讼，特别是基于国家检察机关的行政诉讼，必须要发挥主要作用。

同时，政府环境行政责任的法律表达是基于当前社会法权要求而产生的，并代表了从规范系统开始的，以制度化为表现的人类生活形式的转变。政府环境行政责任，包括法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，以及因违反义务需承担的法律后果。前者为政府第一性环境责任，后者为政府第二性环境责任，亦称为“政府环境法律责任”[7]。这几个概念非常容易混淆，也极其重要，其强调的是政府环境责任的多重性，并且与政府职能(性质)的转变有着某种暗合。

4 环境司法过程中政府环境行政责任的实现

我国政府环境行政责任追究的缺陷主要表现在：侧重追究污染企业和个人的环境责任，而弱化了对政府环境责任的追究，特别是对中央政府的追究，对于有关责任机关的负责人追究更是少之又少。政府环境行政责任主要通过行政诉讼程序和国家赔偿程序加以实现，即对于违反责任的组织和个人提起诉讼，要求其履行政府职责、赔偿损失等。有些国家还存在相关民事和刑事诉讼[8]。本文仅就常见的部分予以讨论，其余则不予赘述。

一是诉讼起诉资格的放宽。在传统的诉讼法领域内，提起诉讼的当事人必须是与案件有直接的利害关系的人，也就是“私益诉讼”。人类社会发展到现阶段，涉及生态破坏、环境污染的案件非常特殊还相当复杂，由于政府的违法行为或不作为造成的损害更是影响巨大，从保护环境资源和保障公民环境权益角度出发，许多国家通行的做法是适当放宽对政府环境诉讼起诉资格的限制，包括：放宽环境损害认定条件方面的限制；除了授予检察机关资格外，还应赋予环保等社会团体和行政机关以环境诉讼起诉权；赋予公民提起环境公益诉讼的资格。

二是举证责任的转移。普遍在损害赔偿诉讼中，一般遵循“谁主张谁举证”原则，是由受害人对自己的主张提供证据，否则可能承担不利后果。涉及环境利益的诉讼案件中，举证责任由受害者承担，难免显得强人所难。大部分受害的公民不具备科学领域的专业知识，缺乏对取样的知识了解，取证费用过高导致民众无力承担。造成“自己查不了、专家请不起”的局面。有些污染者更会以调查取证侵害其商业秘密为由拒绝配合。还有一个不容小视的问题是，环境污染是有一定积累过程的，造成污染的因素也很多，要求受害人提出明确的充分的证据来证明因果关系不太实际。因此，为了维护环境利益不受损害，保障受害人的合法权益，国外成功的立法例都倾向于采用举证责任倒置的原则，由被告承担举证责任。如果被告否认应承担责任，则需要提出反证。

三是诉讼时效的修正。诉讼时效是权利人依程序向法院提起诉讼，请求保护其合法权益的一个时间段。权利人超过了诉讼时效提起诉讼，仅仅丧失的是胜诉的权利，而实体权利本身并未丧失。立法规定诉讼时效，既要保护权利人的合法权益，又要考虑社会关系的稳定。一般都不会太短，也不会太长。但环境诉讼因为污染损害的复杂性、密集性、迁移转化性等特征使得一般诉讼时效难以实现保护环境、保护受害人合法权益的目的。因而，在环境诉讼中采取了延长诉讼时效和特殊计算诉讼时效期间的方法。这也是国际上的通行做法。

四是改善当前环境污染责任保险。各国对环境污染责任保险的定义和称呼不尽相同，但普遍认为环境责任保险的保险标的是被保险人依法应承担的，由破坏生态和污染环境造成的民事损害赔偿责任。在我国，环境污染责任保险也俗称为“绿色保险”。环境污染责任险尚未全面建立，仅在公众责任险种上略有涉及。当被保险人因突然的、意外的污染事故对第三者人身财产造成损害，或破坏生态污染时，由保险人按保险合同约定就被保险人赔偿进行损失填补的一种责任险。而将故意的、恶意的污染视为除外责任。环境责任保险可以及时补偿受害者，不会因为加害者财力不足而无法受偿。减轻政府的环境压力，减少污染者损失，将一部分政府和企业的压力转嫁给保险人。除此之外，保险人会请专业人士对投保人进行环境风险评估、控制和管理，使被保险人主动做好防御工作，消除环境安全隐患，最大程度地减少环境污染事件的发生。借由环境责任保险来保护环境，预防污染、补偿污染损失是许多西方发达国际所普遍采用的社会风险管控方式，效果尚佳。

五是发展环保组织，协助发展环保事业。政府根本不可能监管企业和公民在经济、文化、政治、生活等社会生活中的各个领域，环保组织则不同，环保组织可以协调政府和公民，是两者的纽带。随着现在社会发展，社会逐步复杂化，政府在很多方面显得束手无策，这种情况下，为公众服务的各种非政府组织机构提供了登场的机会。环保组织的工作存在更大优势：独立于体制外的环保组织更易获得公民的信任，环保组织的成员更为专业，并对环保事业充满了热情，有更强的责任感。

总体而言，建立以环境行政诉讼为核心的环境司法体系，紧紧抓住环境行政权及其责任，对体现司法独立、分权监督、促进环境行政作为具有十分重要的现实意义，也是当前中国法治建设的应有之义。