提升农村社区共同体治理水平的新模式——基于广西河池市“党支部+理事会+理事小组”自治模式的分析

钟卓良

(河池学院 民族地区社会治理研究中心,广西 宜州 546300)

村民自治作为农村基层社会管理体系的制度设计,经历30多年的发展历程,为丰富我国基层民主做出了巨大的贡献。农村社区建设是拓展村民自治的一项重要探索,从党的十六届六中全会提出“关于积极推进农村社区建设”,积极构建“富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区”,到2017年的中央“一号文件”进一步明确“完善村党组织领导的村民自治有效实现形式”及“深化农村社区建设试点”。刚刚出台的2018年中央“一号文件”又提出,“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作,加强农村社区治理创新”,在党和国家层面上明确了农村社区建设的具体制度安排,为社区自治的发展做出指导性意见。各地方结合本地实际,努力探索农村社区建设的经验和实效。广西河池市宜州区的安宁社区建立“社区党支部+社区理事会+理事小组”为组织主体的治理模式,具有鲜明地村域自治特点,既促进农村社区经济文化事业的发展,又激发村庄自治的内在动力,有效构建了农村社区共同体的治理单元。

一、“治理成效”是衡量农村社区共同体自治的重要维度

中国农村共同体的形成原因多种多样,有的源于共同的血缘和宗族联系而产生,如单一种姓的村庄;有的源于地域地貌的限制,如山区的村峒(弄、屯);有的源于民族的经济交往和文化融合,如多民族多种性的混居村庄;有的源于生产生活相互协助的需要,如海边或湖边的渔村。这些农村共同体的形成有一个共同的特点,那就是地域相近,有便于住户往来的交通条件,能够产生需要解决的共同事务。不管农村社会如何变迁,还是国家政权对农村社会控制松紧程度如何,农村共同体的形成都离不开地域的边界约束。

我国学者从不同的角度分析了农村社区的建设方向,徐勇提出了构建新型农村社区的原则:“地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”[1],这一原则成为我国组建农村社区自治单元的指导方向。项继权希望政府为农村提供有效的公共服务,以服务为基础和纽带建设新型农村社会生活共同体[2]。韦少雄则从自治单元和党建单元有效设置的角度,提出构建“自治”与“党治”深度融合、良性互助的农村社区共同体[3]。诚然,中国农村区域分布广,经济社会发展极不平衡,历史文化传统多样,再加上当今农村社会的深刻变革和转型,农村社区构建的路径可以有多种,自治的模式也应该是多种多样的。衡量一个社区建设的成功与否需要采取动态的监测机制,而其中的最重要指标就是治理的水平和成效。不管农村社区建构的路径和自治方式是什么样的,其最终的目的都应该是形成有效的“治理单元”。

农村社区共同体不是通过历史积淀自然产生的,而是应对新时代社会发展的产物,是新时期自然村公共事务联结的需要,是村屯解决现实问题与政府拓展基层治理的双向需要。农村社区共同体的形成,需要具备以下基本要素:地域相邻、共同问题的解决需求、规模适中的自治单元、有效的参与平台、权责清晰的治理主体、有参与权的微观组织、具有规则意识的村民、充分的自治空间、有较为集中的共同利益、有效的治理成效。而衡量农村社区共同体的治理成效,要看社区相关机构的职能能否填补政府无法在自然村提供的公共服务,村内的公共诉求能否得到一定程度的满足,村民能否与社区机构形成协商式的互动循环,政府的评估能否达标等,最终成为政府认可、村庄响应、村民认同的“治理单元”。

二、农村社区自治是村民自治向下延伸的有效探索

毋庸置疑,村民自治在促进农村社会政治经济发展中所起到的作用是巨大的,在发展中国基层民主建设上具有划时代的意义。然而,随着城镇化和城乡建设一体化的发展,国家治理、社会治理、地方治理、区域治理和社区治理的联系越来越紧密,可谓有着“牵一发而动全身”的趋势。与村民自治制度确立之初相比,农村所面临的整体环境和任务发生极大的变化,各项制度改革持续深化,农村事务急剧增多,生产生活状况也发生前所未有的改变,村民各类需求急剧增长,利益主体结构纵横交错。国家对农村社会的整体控制力虽然显著增强,但许多时候仅局限于行政村层级,行政村之下的村民小组、自然村屯的管理出现许多问题,即学界常讲的“治理真空”“最后一公里”的问题。村民自治的发展遇到了“发展的困境”和“成长的烦恼”,村民自治需要寻找新的方式以焕发新的生命力。

一直以来,党中央持续关注并不遗余力的解决“三农”问题,村民自治发展所面临的问题也引起中央的高度重视,中央开始鼓励各地方因地制宜,积极探索村民自治新的有效实现形式。2003年,湖北省的杨林桥镇参考城市社区建设经验,成立306个农村社区。“每个社区30个左右农户,设理事长1人,理事2—4人,共‘海选’出理事会成员1 028人,建立了‘村委会—社区理事会—互助组—基本农户’的新型农村社区自治组织机构”。2007年,民政部开始在全国251个县级区域铺开农村社区建设试点工作,各县纷纷出台农村社区建设试点工作实施方案,努力构筑具有地方特色的农村社区自治模式。

以农村社区为单元的自治,相比于原来以行政村为单元的自治,最大的变化在于减少管辖区域,缩小自治单元,让村民能够近距离、更便捷的参与村内公共事务和公益事业,提升村民自治的水平和实效。在社区里,村民自治实施的主体由原来的村“两委”变成社区理事会(监事会)及社区党支部,既减轻行政村管理村庄事务的压力和负担,也找到在村民小组、自然屯中开展村务管理的组织机构。农村社区建设实践促进了村民自治的重心往下迁移,改变过去相当长一段时间内村民的民主参与主要集中在村“两委”的选举上,实现了村民全方位、更直接地参与村屯的各项事务。村域治理方式开始从“被动式、强迫式、压力式”参与向“主动式、协商式、自由式”参与的转变,有效地丰富了农村基层民主实践。

三、河池市宜州区安宁社区实施以“党支部+理事会+理事小组”为自治主体的社区治理模式

河池市宜州区安宁社区成立至今已有十年时间,社区在开展试点建设中形成了“社区党支部+社区理事会+理事小组”为自治主体的农村基层治理模式,在村庄规划和基础设施建设、旅游发展、基层民主参与和管理、村风村貌等方面取得了较大成效。安宁社区的建设实践,是自治单元下移的积极探索,为民族地区的偏远村屯组建农村社区,开展社区治理提供可借鉴的重要经验。

(一)安宁社区成立的背景和经过

安宁社区地处河池市宜州区北山镇西北部,六标、高岭、却兰、九凤四个自然屯在安宁社区成立前直属于龙安村。龙安村是一个大村,由14个自然屯、23个村民小组组成,有1 100户共4 390人,村“两委”共有5名村干部。地域广、村民多、村务杂、干部少是龙安村的现实写照,村“两委”无法对村民小组、自然屯开展有效的管理,村民小组、自然屯的村民也无心参与行政村的事情,村民自治的实践很难有效向下拓展。一方面,行政村由于经费紧张、经费来源少,难以支持村民小组、自然屯开展基础设施建设;另一方面,由于缺少有效的参与平台和组织者,村民对村屯内大量的公共事务和公益事业缺乏参与热情,形成“事不关己高高挂起”的生活常态。六标、高岭、却兰、九凤四个自然屯彼此相邻,道路建设严重滞后,道路状况极差,直到2001年才修建泥沙路,但一遇到雨天,从村口到自然屯的道路几乎无法行走,造成“外面的东西很难运进来,屯里的东西也很难拉出去”的困境。道路问题严重制约自然屯的发展和村民的发家致富。为改变道路状况,四个屯决定联合起来修路,但在征地、资金筹集、出工出劳等问题方面出现较大分歧,施工无法开展。为解决统一协调问题,村民呼吁成立一个由四个屯组成的自治机构负责协调处理四个屯的事务。通过召开村民大会协商,经龙安村委和北山镇政府同意,由四个屯组成的安宁社区正式成立。社区通过召开村民大会选举产生首届理事会和监理会,拉开了社区自治的序幕。

(二)安宁社区自治的实践探索及成效

安宁社区按照“地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则,由四个自然屯组成新的社会生活共同体,有效整合村民个人利益和村屯集体利益,集中村屯的各类有用资源,调动村民各方的积极性,做了以往村民想做却做不了的许多大事。社区通过主动参与和民主协商的方式,发展农村基层民主,极大地改变了村容村貌,有力推动了社会主义新农村建设。

首先,建章立制,村官“直选+海选”。按照“村民自治、管理有序、服务完善、文明祥和”的目标,经过广泛地征求村民的意见,结合安宁社区的实际情况,村民按照自己的意愿,以100%的参与率表决通过了《安宁社区自治章程》和《安宁社区村规民约》。自治章程和村规民约的制定,为村民参与社区管理和决策提供了具体的依据,既规范了村民参与村务的程序和方式,也在制度上保障了村民的民主权利。

社区在理事会和监事会的选举过程中,采取“直选+海选”的方式。四个屯的156户代表一致认为,只有通过竞争性更大的“海选”方式确定候选人,才能保证理事会和监事会选举出来的成员能够代表村民的民意并具备较强办事能力。为充分酝酿人选,各片区先后召开过18次群众大会。通过自荐、村民提名等多种方式“海选”候选人,再按照差额选举的原则并根据提名得票多少确定8个理事会成员初步候选人和6个监事会成员初步候选人。在召开村民大会的过程中,村民提议再增加1名理事会成员初步候选人,经过村民的无记名直接投票,选举产生9名理事会和5名监事会成员。安宁社区实施“直选+海选”的选举方式,扩大了民主选举的范围,既增强理事会和监事会的民意基础和合法权威,又容易选出管理能力出色的农村精英担任主事人,是村民直接参与社区管理的重要体现。

其次,社区党支部和理事会主导村务,理事小组负责处理具体事情。社区发展大计和重大事项主要由社区党支部和理事会主导,有效解决了社区“大事无人管”的问题。然而,社区中还有很多的具体事务缺乏有效的管理,也就是“小事无人管”的问题。村民多次召开议事会,希望解决村内治安差、村民赌博等影响社会主义新农村建设的突出问题。经过村民研讨,依据民风民俗的特点,按照具体的类型事务,村民自发成立更为细致的十余个理事小组,负责处理社区的各项具体事务。理事小组作为农村微观组织,为社区自治提供了新生力量。例如,为解决村屯的治安差和赌博之风严重的问题,成立治安维持会和禁赌协会;为规范红白喜事的操办,在操办红白喜事中提升社区的凝聚力,成立红白理事;为改善村屯卫生,实现村容村貌的整洁干净,成立卫生维持协会;为有效调整村内和村外村民之间的纠纷,成立纠纷调整协会等。这些理事小组几乎覆盖了农村中的主要事务,涉及面广而全,以前难解决、长时间解决不了的事情,在理事小组的主持及村民的亲自参与下,事情能够获得迅速、有效的解决,提高了村务解决的效率,得到了村民的广泛认可,“小事无人问,大事无人管”的现象得到了有效解决。

第三,社区党支部引领,理事会、党员、村民多方协商的议事机制。农村社会的发展离不开政府和村域基层党组织坚强有力的领导,不能离开党员的带头作用[4],更不能离开村民群众的广泛参与。安宁社区在社区党支部的领导下,整合社区的有效资源,调动各类组织和村民积极参与村屯事务的管理,制定合理的议事规则和制度,采取社区党支部引领,理事会、党员、村民多方多轮协商的议事机制。这样的议事机制,最大的特点是反复酝酿、多方协商、充分论证,以不断消除歧义,达成共识,寻找较佳的解决方案,体现了“群众的事情自己办”的优势。既能广泛征求村民的意见,扩大村民的参与面,又体现集中决策的高效,及时拍板村屯重大项目。在社区内,村民及各类组织有合理的建议和想法,都可以向社区党支部和理事会提出来,社区党支部和理事会必须及时受理,能够解决的事情直接解决。如果提议涉及村屯重大利益,社区党支部和理事会必须及时向提议村民了解具体情况并开展调研,更大范围内征求村民的意见,然后召开会议研究,充分论证,形成初步决议,最后召开全体村民大会协商,通过表决确定方案。监事会负责监督议事过程和项目实施过程,防止猫腻状况的出现。如为了推进社区经济发展,村民和理事会集思广益提出了“农家乐”的旅游规划设想,修建了四个生态鱼塘供游人垂钓。社区党支部认为安宁社区离宜州市区较远,宜州市区供人钓鱼的地方多,没有特色优势,需求不高,而且镇里有垂钓消费需求的人群,有大半周末也返回宜州市区。党支部通过实地调研,市场考察,认为社区方圆十里没有游泳池,可以利用社区有天然泉眼的优势,修建游泳池。修建游泳池的方案经过村民大会表决获得通过,但100万元的建设资金使项目陷入了困境[5]。党支部和理事会认为可以通过入股的方式引进资金,社区以土地入股,投资商以资金入股,这样切实可行的方案获得了村民的支持。游泳池于2011年顺利修建完成,并对外开放,推动了社区乡村旅游的发展。

安宁社区的自治实践,是四个自然村联动自治的过程,是社会主义新型农村社区建设的积极探索,基本形成了农村社区共同体的有效治理单元。农村社区治理共同体的整合和构建,需要经济发展与基层民主建设两条腿走路,需要农村微观组织的支撑,需要政府的引导和支持,需要基层党支部的坚强领导,需要人民群众的广泛参与,需要国家民主和基层民主建设的深度融合,这是一个多层多元驱动的过程。

四、提升农村社区共同体治理水平亟待解决的几个问题

农村社区建设试点的深入推进,为村民自治寻找更多更有效的实现形式提供了较好的路径选择。然而,尽管农村社区建设取得的成效甚大,但仍存在不少问题。要构建高水平的具有中国特色的农村社区,形成治理有效的共同体,还需要进行大量的探索和实践。

(一)需将农村社区自治纳入法律调控的范围,在国家层面上确认社区建设的标准和方向

农村社区试点建设工作的开展到现在已经有十年的时间,应该说取得很大的成绩,也积累了丰富的经验。今年中央要求“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”,同时“加强农村社区治理创新”。这表明,中央已经明确了村民自治下移是实现村庄有效治理的实践路径,自治的基本单元可以是村民小组或自然村,也可以是由多个村民小组或自然村组成的农村社区,各地可以根据村庄的实际情况探索村民自治的有效实现形式。可见,农村社区的设置和实施得到了国家层面的认可。

农村社区“把分散的村民组织起来,把自然村的公共事务管起来,以此构建了农村社区建设的新型组织载体,提升了村民对社区的归属感和认同感,解决了自然村一些亟待解决的公共服务问题”[6]。尤其重要的是,以农村社区为单元开展村民自治实践的探索,满足了村民日益增长的民主参与需求,符合国家构建多层次社会治理体系的理念和方向,成为协调农村社会特别是自然村屯利益的一把钥匙。农村社区已经不存在“要不要设置”的争议,需要进一步探讨的是“农村社区如何发挥治理的功能”“农村社区如何有效运转”“农村社区如何构建村民命运共同体”“农村社区与行政村或村民小组、自然村的关系如何厘清”的问题。要解决这些问题,需要国家和政府理顺现行的制度体系,并在此基础上深化农村管理体制的改革,明确社区建设的标准和方向,激发农村内部的民主活力。同时,明确农村社区的法律地位,将农村社区自治写入《中华人民共和国村民委员会组织法》。

(二)需要突破现行的农村区划设置,建构农村社区治理共同体

20世纪末至21世纪初期,在全国实施机构精简改革中,农村地区也实施大规模的合村并组运动,减少行政村的数量和村“两委”干部,增加行政村的管辖区域和人口,这在一定程度上减少了农村管理的成本。不仅行政村,村民小组也大规模合并。当前,随着国家实施城镇化建设、城乡一体化发展战略和乡村振兴战略,行政村的管辖范围过广又严重制约村民自治向村民小组和自然村屯的延伸,以致出现“治理真空”等农村基层失效治理的困境。要建构有效的农村社区治理共同体,最大的问题在于农村区划设置的重新调整,更改农村自治单元,具体表现在农村区域管辖体制的制约。要打破现有的乡镇、行政村管辖范围,重新划分村民小组、自然村的归属,面临着乡土社会秩序的重组,会不会对农村社会的稳定造成威胁?有的自然村相邻且相容,有共同的利益交集和诉求,但现在又不同属一个行政村,甚至不同属一个乡镇的管辖,是否需要打破现有的管理体制,组建一个新的农村社区。而跨越行政村组建一个新的自治单元,会不会对现有的以行政村为主体的村民自治造成冲击?

从构建农村社区的出发点来看,社区是一个利益关联度较高的社会生活共同体,群众对社区具有较强的归属感和认同感,大家为了个人和集体利益积极参与社区事务的管理,在参与中保障自己的民主权利。因而,农村社区的构建,对于政府、村屯、村民来说都是一件不得不重视的大事情,需要协调各方的意愿。农村社区的设置,必须充分尊重自然村屯之间的历史传统、民间信仰、交流交集情况、利益关联度、现实意愿和需求等多种因素,确保“1+1＞2”的整合效果。而梳理好村屯之间的历史脉络和现实关联度,仅靠农村自身的力量是很难达成的,需基层政府的大力支持和引导,需村屯的积极配合。只有在此基础上,充分尊重村民的意愿和需求,农村社区建设才能稳步推进,才能开展有效的自治实践,进而取得理想的治理成绩。

(三)需要理清农村社区的管理层级,明确农村社区的自治主体地位

现行乡村管理的层级采取“乡镇政府—村委—自然村屯(村民小组)—农户”的组织体系,而在开展农村社区试点建设的区域,采取的是“乡镇政府—村委—农村社区—自然村屯(村民小组)—农户”的组织架构,村民自治的实施单元主要是行政村、农村社区和自然村屯。农村社区的设置,改变了过去由行政村直接管理自然村屯的情形,社区作为新的自治单元而存在,成为村委和自然村屯联结的纽带。农村社区成为村民行使自治权利的平台,促进了利益关联度的提升和组织认同感的增强,让村民更愿意参与社区的管理,在参与中享受获得感。在自然村屯,农村社区确实比村委更具优势,尤其是在微观事务的管理上。

从农村社区设置的程序上看,一般是由村委会提出,经村民大会讨论并通过后,需要上报给乡镇政府审批,乡镇政府同意后批复给村委会,同时上报给上一级政府备案。可见,农村社区还必须接受乡镇党委和政府的领导。从管理的层级上看,农村社区处在村委和自然村屯之间,它不需要直接面对基层政府,其职责在于村屯事务的管理,接受上一级村委的指导。从基层党组织的设置上看,在不设农村社区的行政村,党组织主要设在行政村上,由于党员人数的限制很少设在自然村屯;设置农村社区的行政村,既在行政村上设有党支部,也有条件在社区成立党支部,且两者是上下级的领导关系。村委指导社区开展工作,村党支部领导社区党支部,因而村“两委”对农村社区的行政化领导可能难以避免。

要真正发挥农村社区的自治功能,提升村民自治在自然村屯的实效性,必须厘清农村社区在乡村治理体系中所处的管理层级,确认农村社区的自治主体地位,给予社区党支部和理事会更多更自由的自主权。因而,基层党委和政府、村“两委”需在指导和自治的天平里寻找平衡点,在涉及党和国家方针政策的落实和农村稳定方面强化领导,涉及村屯自己具体事务的尽量不干预。需要明确的是,强化基层党组织在农村社会发展中的领导地位和赋予农村社区充分的自治权是并行不悖的,基层政府、村“两委”和农村社区的良性互动,更有利于形成乡土社会综合治理的同向合力,构建具有中国特色的农村自治体系。

(四)需要创新参与方式,建设农村社区治理平台

外出务工造成了农村人力资源的大量外流,城镇化进程的加快,让更多有经济能力的村民选择进城买房定居,成为城镇居民,造成农村草根精英力量的流失。这是中国社会向前发展不可避免的趋势,也是城乡建设一体化战略实施的需要。在这一进程中,对村民自治的有效实施造成冲击,减少了农村社区自治参与的力量。互联网、大数据、手机终端平台的快速发展,为解决这一难题带来机遇。利用这些技术,建设一个网络参与治理平台,去除地域和时空的约束,增强社区参与的实际效果。未来农村社区治理的发展,将面临着实地亲自参与和网络虚拟参与的复杂交替,需要现代技术的支撑和政府的规范,更需要自治精神的形成。

社区共同体需要在利益联结的发酵下,通过多方多轮协商,找到治理共识,传递民主血脉,去除迷信和宗族势力的干预,形成运行规范的自治单元,共享社区共同体资源[7]。此外,农村社区治理共同体还要培育自治价值理念,让村民在心理层面上获得自治的满足感,形成与党和国家同向的价值认同,并成为整合社区利益的最高依据。构建农村社区治理共同体,还需要持续增加个体和组织的政治认同容量,建立基层政府与社区、村委与社区、社区与自然村屯互信互利的良性善治循环。

[参考文献]

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