美国小企业创新风险投资系列计划及其产业政策——兼论军民融合对我国的启示

沈梓鑫，贾根良

(1. 中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所，北京 100732；2.中国人民大学 经济学院，北京 100872)

包括小企业投资公司计划(SBIC)、小企业创新研究计划(SBIR)以及小企业技术转移计划(STTR)在内的美国小企业创新风险投资系列计划，是美国政府在不同历史阶段支持小企业创新活动的代表性举措。美国政府在这三个计划的启动和执行过程中始终充当重要的主导者角色，在这些计划的制定背后隐藏着美国政府在国家科技创新和军民融合方面的制度设计和战略意向。本文将这三个计划作为研究对象，在对这些计划实施的历史动因进行分析之后，试图阐明这些计划制定背后的产业政策逻辑，然后依次对这三个计划的运作机制和制度设计进行梳理和研究，认为政府才是小企业创新的最大风险承担者，通过投融资机制上的制度创新，激励和引导了大量私人资本进入最新的产业扶持领域，从而以一种隐蔽的方式决定着国家产业结构演变的方向。最后，结合我国军民融合深化、基础研究商业化、科技型小企业发展以及就业机会创造等现实问题，探讨小企业创新风险投资计划在美国科技创新中所发挥的重要作用及其对我国的启示。

一、历史动因及其政策逻辑

就美国小企业创新风险投资系列计划的历史起源来说，可以追溯至20世纪50年代的美苏冷战时期。1957年，随着苏联两颗人造卫星发射上天的消息传来，美国上下可谓举国震惊。一方面，苏联“伴侣号”卫星的成功发射让美国在军事上面临着前所未有的国家安全威胁；另一方面，苏联在航天领域的重大科技突破使得美国猛醒到自身作为全球科技领先国的地位正岌岌可危。正是在美苏争霸的国际形势催化下，美国联邦政府开始将发展重心转移到国内创新型企业的投资与扶持上，同时委托美联储开展了一项针对国内企业投融资环境的评估和调研。针对国内小企业普遍面临融资难问题，从而在科技发展之路上阻力重重的困境，美国国会在1958年通过了《小企业投资法案》，授命美国小企业管理局(Small Business Administration，简称SBA)作为管理机构，启动并实施小企业投资公司计划，向支持小企业发展的风险投资公司颁发许可证并且提供政府资助，以弥补当时小企业融资在长期股权和债权投资上的缺口。

小企业投资公司计划作为“一种替代性方案致力于帮助小企业获得原先无法从银行与信用社等传统路径取得的金融资本”[1]，本质上仍然属于当时美国政府启动的“一种涉及国家安全的应对措施，其背后的主要激励因素，归根结底是对苏联科技发展的极端政治关切”[2]。从国家安全角度来看，小企业投资公司计划属于美苏冷战高峰期间为实现国家安全使命的应对措施，是国家安全政府*此处的国家安全政府(National Security State，或者翻译为国家安全国家)意指由那些以国家安全为目标，并且和私营部门保持紧密合作关系的联邦政府机构所共同构成的一种广泛政治组织，诸如以国防任务为核心的美国国防部(DoD)，以及为保持国家科技优势做出过重大贡献的中央情报局(CIA)、能源部(DoE)、卫生部(NIH)、国家航空航天局(NASA)、国家科学基金会(NSF)等部门均属于国家安全政府机构[2]。参见Linda Weiss，America Inc.?:Innovation and Enterprise in the National Security State,2014。施行的科技与创新政策的重要组成部分，从一开始就具有军民融合的性质。美国政府实施这个计划的初衷就在于试图通过鼓励小企业从事颠覆式创新活动，参与军事科技领先地位的创新活动，增强本国原始创新力，进而维护和巩固其国际领先地位。为了支持国内创新型小企业的发展，美国政府在小企业投资公司计划中，规定由政府机构积极投身风险投资领域，主动承担项目失败风险，发挥“企业家型国家”的作用，向小企业申请的高风险的高技术项目提供早期的资金支持和政策扶持。至20世纪60年代，受SBIC计划授权的小企业投资公司已经将近700家，控制了美国经济的绝大部分风险资本[3]。

20世纪70年代，美国接连遭遇两次石油危机的冲击，同时面临对外贸易赤字上升和国内生产率下降等困境，国内许多大企业开始失去绝对的垄断优势，缺乏创新活力;与此同时，越来越多的证据表明，小企业从20世纪70年代末开始崭露头角，到20世纪80年代开始加速增长，逐渐在技术创新与就业创造方面担任越来越重要的角色[4]，伴随其重要性的不断提高，科技型小企业已经成为推动美国快速发展的新的创新引擎和经济增长点。进入20世纪80年代，大洋彼岸的日本凭借在汽车、钢铁、半导体行业的强大制造力和创新能力迅速崛起，对美国形成技术赶超上的威胁，促使美国开始反思自己在产业竞争力上增速放缓的原因，认识到难以“将研究成果转化为商业优势”是其主要原因[4]，而小企业作为潜在的创新之源和商业化主体，受制于政府对从事高风险技术探索的小企业所持有的谨慎投资态度，严重影响了新技术的市场转化率。

正是在上述背景下，美国政府为了维持本国的科技领先地位、大力扶持小企业、推动基础研究商业化和“军民一体化”的军民融合战略，通过将基础研究从国家实验室中分立出来，支持科研人员自主创业，成立私人运营的高新技术小企业，以为颠覆式创新领域的开拓注入活力。1980年，美国政府出台《拜杜法案》，授权小企业和大学可以保留政府资助研发成果的知识产权，同年通过的《史蒂文森—魏德勒技术创新法案》以及一系列相关法案也明确授命国家实验室可以将技术成果转移给私营部门，这些专利改革初步为国家实验室的基础研究商业化奠定了制度方面的基础：一方面，创新型小企业得以从政府支持的国家实验室中分立出来；另一方面，风险资本开始基于专利的数量和质量对小企业的商业价值进行判定并追加投资。1982年，美国国会正式通过了《小企业创新发展法案》，该法案明确要求启动小企业创新研究计划，授权小企业管理局统一管理，这是一个旨在直接向小企业技术创新活动提供财政援助、全力推动国家实验室基础研究商业化的计划，它专注于向由政府出资、从事颠覆式创新活动的小企业提供关键性的早期支持。

至20世纪90年代，小企业创新研究计划在过去十年间作为国家支持小企业发展的最大规模的创新计划发挥了相当重要的作用，特别是为私营小企业提供了优越的财政资助条件以支持其进行创新技术的开发与商业化，并且引导数百项新技术完成了从实验室到市场的商业化过程。美国政府为了进一步加强对小企业的支持力度，提高中小企业创新研发成果的投资回报率，国会于1992年通过《加强小企业研究与发展法》，授权政府设立小企业技术转移计划，归小企业管理局管理，自1994年开始启动运行。小企业技术转移计划从某种程度上可以说是在小企业已经获得初步发展的新阶段，对小企业创新研究计划的延续和补充，该计划的最大特点是通过加强小企业与研究机构的合作，助推基础科学完成向创新成果商业化的转化。

进入21世纪，小企业在解决就业问题上的能力愈加凸显，*根据小企业管理局的数据，1995年10月至2014年12月期间，统计出由SBIC计划资助的仅11 681家企业创造了300万个就业机会[1]。数据来源于SBA，“Measuring the Role of the SBIC Program in Small Business Job Creation”，2017。逐渐成为美国政府用于缓解经济萧条时所带来社会挑战的重要手段。美国政府部门在新时期视小企业为创造就业、提升竞争力和经济增长的核心引擎，因此，通过延长小企业投资公司计划、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划的有效期限、部分调整计划实施的内容，来延续和加大对小企业的投资力度，并且将计划资助的小企业对就业机会的创造成效列为重要指标纳入计划实施收益的整体评价机制中来。

包括小企业投资公司计划、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划在内的美国小企业创新风险投资系列计划在美国经济政策史上实施了近60年的时间，在这些计划的启动和执行过程中，美国政府特别是国家安全政府机构，始终充当着重要的主导者角色，因此，在这些计划的制定背后实则隐藏了美国政府在国家科技创新与军民融合建设方面的制度设计和战略意向，深入分析这些计划内容的变迁过程，将有助于厘清美国政府在“二战”以后的产业政策逻辑。

总体上来说，从“二战”结束至今，历史背景的转换直接影响并导致美国小企业创新风险投资计划在实施目的上的变化，并使处于不同时期的计划重点和内容发生了微调和更新。这主要是因为在美国的不同经济发展阶段，风险投资计划对各行业的资助重点在很大程度上受当时政府产业政策的影响，比如从早期的国防军事领域到后来的传统制造业、信息业，再到战略性新兴产业，这种资助重点的变迁反映出现代产业政策的内涵随着形势的发展在不断拓展，知识、技术与创新逐渐成为新式产业政策的核心。“二战”以后，美国经历过一段应对苏联军事威胁的严峻时期，就20世纪50年代末启动的小企业投资公司计划来看，在设立初期，获选的小企业投资公司主要在国防部等国家安全机构的资助和引导下进行项目投资，集中于具有军用潜力和国家安全影响的科技领域。自20世纪70年代初开始，美国乃至全球进入以信息和远程通信为标志的第五次科技革命浪潮期，受小企业投资公司计划资助的英特尔公司正是在这段时期研制出全球第一个单芯片微处理器。小企业投资公司计划投资的范围虽然比较广，涉及农林业、采矿业、建筑业、物流运输业、服务业等行业，但是，直到20世纪末21世纪初，传统制造业和信息产业仍然在该计划的资助中占据主要地位。*1999—2003年SBIC计划的资助分布中，传统制造业领域占比约30%，信息业占比约20%，科技服务业占15%～20%，运输业占5%，其余产业均不超过5%[5]。数据来源于陈希、褚保金：《美国“小企业投资公司计划”运作机制研究》，2006。而20世纪80年代和90年代开启的小企业创新研究计划和小企业技术转移计划在国防部、国家卫生局和国家能源局等国家安全政府出资机构的引导下，主要项目则涉足生物制药、新能源、新材料等战略性新兴产业，更多地关注颠覆式创新的可能性。美国政府通过这些计划的项目遴选和早期资助，利用融资杠杆吸引了更多的私人资本进入最新的产业扶持领域，发挥着长期而深远的引导作用，以一种隐蔽的国家干预方式决定着国家产业结构演变的方向。

“二战”以后美国军民融合的发展主要分为两个历史时期，即从“二战”后冷战开始至20世纪70年代的“采办时代”，以及从20世纪80年代至今的“商业化时代”。前一个时期，美国为保持全球军事霸主地位，强化国防力量，在冷战开始之后推行了“先军后民，以军带民”的政策和军民分离的国防采办制度，形成了军工与民用两个几乎完全分离的市场；后一个时期，随着20世纪80年代新技术革命的兴起，美国联邦政府感受到军民两大产业分割的成本越来越高，开始推行“军民一体化”政策，旨在将军工领域的尖端前沿技术民用化，并形成一个同时满足军用和民用市场需求的工业基础。

美国的小企业创新风险投资系列计划通过构建各种形式的政府支持型风险投资基金网络，在不同时期均起到了深化军民融合的重要历史作用。具体来说，自20世纪50年代末启动的小企业投资公司计划，本质上是在国家“军工优先”的产业政策引导下，基于战时形成的政府—军事—工业复合体所发展出来的一种以国家安全为主要目标的创新政策。依托该计划，美国国家安全政府机构通过资助小企业投资公司，成立了国内首批实现公私资源融合的杂交式创新风险投资组织，旨在“播种”和扶持大批初创型高新技术企业。然而，在“采办时代”，由于美国政府主要着眼于军事优势的保持，并且一度“坚信‘市场’会自发地将军事研发成果或多或少地用于民用领域的商业创新之中”[6]，却未意识到政府在推动基础研究商业化以及引导军工技术民用化过程中的关键性作用，致使这一时期军工系统与民用市场处于分离状态，多数科研成果无法转化为商业优势，大量潜在产品胎死腹中。

直到20世纪80年代，美国遭遇日本和德国在科技创新上的追赶威胁，才警醒地意识到离开政府作用和产业政策的引导，军工研究是无法单纯依靠市场机制“自发地”溢出到民用领域的。正是在这种背景下，美国开始注重从政策层面引导和加强国家安全政府机构、私营企业与商业市场之间的紧密融合，以“军民一体化”为战略导向，配套出台拜杜法案、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划等一系列创新政策，意在建立一种由国家安全政府机构主导，以培育企业核心技术和组织能力为重心，超越“军转民”(spin-off)(国防知识、技术和产品偶尔地向民用市场溢出)和“民转军”(spin-on)(民用知识、技术和产品流向国防军事需求方)两种传统方式的更具战略规划性的政府—私营部门创新模式[2]。这种创新模式首次将技术商业化以及商业利益回报的考量纳入国防科技的投融资机制中，旨在吸引和激励更多的私人资本进入颠覆式创新领域的融资真空地带，以支持初创型高新技术企业跨越“死亡之谷”，其本质上是一种尝试通过推动具有军民两用潜力的基础研究商业化来带动国家军民融合深化的产业政策。除了上述这些围绕军民融合目的而展开的制度创新活动注重将知识、技术和企业能力建设纳入创新政策范围中以外，进入新世纪以后，随着就业问题等社会挑战的矛盾日益突出，这类计划又着力于将颠覆性技术革命及其所带来的经济增长和社会转型发展成效关联起来，形成一套评价创新政策的更为广泛的系统机制，而这也进一步拓展了以创新政策为核心的现代产业政策内涵。

二、运作机制与制度设计

小企业投资公司计划、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划在融资结构和投资模式的设置和规定上各有其特点，在某种层面上是对美国整体小企业创新风险投资计划运作机制的反映。

(一)小企业投资公司计划

小企业投资公司计划的资金来源，也可以说是受小企业投资公司计划资助的小企业所获得的资助主要由三个部分组成：常规资本、杠杆融资渠道和政府提供的贷款优惠。其中，常规资本主要来自私人投资者、州立发展基金、商业银行，因此，这些出资方也成为多数小企业投资公司的所有者；杠杆融资渠道主要包括担保债券杠杆资金和参与式证券杠杆资金两类，前者适用于可转债投资的小企业投资公司，后者适用于对初创企业进行股权投资的小企业投资公司，这部分资金是小企业投资公司计划的补充资金，其来源是购买信托凭证的机构投资者，而小企业管理局作为计划负责机构依托美国国家信用做信托凭证担保；政府提供的贷款优惠是联邦政府基于杠杆机制(政府贷款额与私人资本的比例从2:1到4:1不等)提供的一种资助，这些资助主要采取低于市场利率的贷款、5年期无息贷款或者是股权投资的形式。

1958年至2015年12月期间，小企业投资公司计划配置了805亿美元*这些资金中有1/2到3/4的比例可以归类为直接或间接来源于政府资助，政府主要起信用担保和资金诱导作用，采取的注资方式为政府担保低利率贷款、政府持有公司债券或股权投资等形式[1]。数据来源于SBA，“Measuring the Role of the SBIC Program in Small Business Job Creation”，2017。的资本给大约172 800家受资助小企业[1]。小企业投资公司计划资助的目标投资企业所具备的基本条件和特征包括：小企业的雇佣员工数必须小于等于500人，企业净资产低于600万美元，净税后收入低于200万美元；小企业的规模不得超过所申请项目的规模标准，在经营领域内不可具备支配或垄断地位；主要投资于传统的制造业，高风险的高新技术小企业不是投资重点，房地产和金融服务业被列为禁止投资范围；处于种子期和初创期(公司成立不足3年)的小企业更容易从该计划中获得贷款。*据统计，SBIC中有60%的资金投入成立3年以下的小企业，20%左右的资金投入成立3～6年的小企业，10%的资金投入成立6～10年的小企业，只有约10%的资金投给了超过10年的小企业[7]。数据来源于SBA，“The Small Business Investment Company Program (SBIC) Annual Report”，2014。

小企业管理局作为小企业投资公司计划的管辖机构，在整个计划流程中分前后三个步骤从事活动，授权：初步审查、规定等级、最终许可；运营：杠杆作用下的资助、监督、注册审批、审查；资助决议：以杠杆比率分期偿还、对违约拖欠业务进行清算。

第一步骤：授权审批过程是一个三阶段过程，初步审查—私人资本筹集—最终许可。在第一阶段被投资委员会批准认可的申请企业会被授予“许可”信(持续时间为45个工作日至两个月)，在第二阶段(持续18个月)筹集够充足的资金后，才能够进入第三阶段(持续6个月)，提交获得最终许可的申请书。

第二步骤：一旦某基金组织获得小企业投资公司计划的授权许可，小企业管理局会指派一名供职于OII(投资与创新办公室，隶属于SBA的执行机构)的分析师作为小企业投资公司计划的主要联系人，回应相关咨询、监督基金业绩、操作杠杆请求和处理法规批复等。

第三步骤：对于大多数小企业投资公司计划基金组织来说，作为有限合伙企业在小企业投资公司偿还完由小企业管理局担保的杠杆资金后(通常是获得授权后10～15年)就会放弃许可。当这些小企业投资公司遇到一些无法解决的经营难题时，小企业管理局具有将这类小企业投资公司转移给小企业投资公司计划的清偿办公室的权限，清偿办公室的负责人员会着手收回小企业管理局的杠杆资金并且提出及时的止损方案。

小企业投资公司计划的运作机制，反映的是一种公共部门和私人部门的合作关系与治理模式。正是基于小企业投资公司计划，公共部门提供了一笔由小企业管理局担保的杠杆资金给那些私人所有并且有专业管理的风险投资公司，这些公司均持有小企业管理局颁发的授权许可。在这个过程中，小企业管理局不直接提供投资给小企业，而是由那些获得授权的风险投资公司给那些符合资格的小企业提供贷款和投资。在这种公私合作关系下，所有的股权持有者产生了共同的利益趋向，即推动小企业风险投资公司成功，让小企业通过这个计划获得资金支持，实现经济增长。

(二)小企业创新研究计划

小企业创新研究计划的主要资金来源，在《小企业创新发展法案》中有明确说明，该法案规定，美国的联邦政府部门机构中，但凡年度研发经费超过1亿美元的政府机构，都必须从它们的年度研发经费预算中，按照固定的比例(现在为3.2%*这个比例为最低份额比例，从1982年开始规定的0.2%，逐年增长，1992年为1.25%，1997—2011年为2.5%，2012年为2.6%，2013年为2.7%，2014年为2.8%，2015年为2.9%，2016年为3%，2017年以后增至3.2%[8]。数据来源于SBA，“Small Business Innovation Research(SBIR)Program Policy Directive”，2014。)预留出一部分款项，统一由小企业管理局管理，用于资助小企业创新研究计划中的小企业。小企业创新研究计划在美国小企业管理局的统一协调下，采取的是跨部门协同的整体治理模式[9]。自计划正式启动之后，从1983年至今，美国国内曾经有13个联邦政府机构*这13个机构分别为，农业部、内务部、商务部、国防部、教育部、能源部、卫生部、交通部、环境保护署、国家航空航天局、国土安全部、国家科学基金会与原子能管理委员会，其中，国土安全部从2003年开始加入计划。参与这个计划，其中，内务部和原子能管理委员会分别在1986年和1997年退出，因此，一般来说，有11个联邦政府机构(大多数为国家安全政府机构)构成长期参与并执行这个计划的主体。根据小企业管理局发布的SBIR年报所提供的数据，1983—2006年期间，小企业创新研究计划的融资结构为：国防部占资金总额的48%，为小企业创新研究计划最大的出资机构，卫生部出资占比为26%，为第二大出资机构，之后依次为国家航空航天局(9%)、能源部(7%)、国家科学基金会(5%)、国土安全部(3%)，剩余的机构出资加总起来占2%[2]。

小企业创新研究计划资助的小企业，或者说申请小企业创新研究计划资助的小企业需要符合基本的要求：提出申请的小企业必须为美国境内的营利性组织；小企业的雇佣人数必须小于等于500人，企业的所有者或者控股人(控股比例超过51%)必须是美国公民或者拥有永久居民权的外籍人士；提出申请的项目负责人必须是企业的正式员工。

小企业创新研究计划的运行过程或者说拨款流程主要分为三个阶段：第一阶段，可行性论证阶段(持续6个月)；第二阶段，主要研发阶段(持续周期约为2年)；第三阶段，产品开发与市场商业化阶段。每个阶段的执行内容各有侧重点，且资金资助的力度也会发生变化。

第一阶段：主要负责各项目在科技层面的优缺点分析和可行性评估。各联邦政府机构的小企业创新研究计划研究室从企业资质、创新能力、技术水平和市场化潜力等方面对项目申请书进行详细评议和遴选。申请企业一旦获得资助，需在6个月内完成基础研究，提出科学技术方案构想和商业化价值的预期，这个阶段最多可以获得15万美元的资助。

第二阶段：跨度从基础研究到产品成型，为主体研发阶段。这一阶段的项目为第一阶段的延伸项目，上阶段通过可行性研究论证的申请企业基于前期的基础研究成果，在此阶段继续从事科学研究活动，在更深入的研发过程中，扩大科技优势和研究成果的商业化潜力。相比上阶段，本阶段的联邦政府拨款力度更大，执行周期不超过2年，项目申请者最高可获得100万美元的资助。

第三阶段：创新成果从实验室进入市场。为了使产品商业化，小企业期望从私人投资者、资本市场或者原资助机构寻找更多的资金支持。这个阶段最大的特征就是小企业创新研究计划不再向进入产品推广期的小企业提供直接资助，而是转为帮助企业寻找私人部门融资机会，进一步助推技术成果市场化，或者充当媒介辅助成熟的技术发明直接获得原资助机构(通常是国家安全政府机构)的政府采购合同。进入这一阶段的企业不再受任何前置条件约束，也不再有任何时间限制。

小企业创新研究计划的三阶段流程展示了该计划是如何基于联邦政府对研发的大量投入，发挥杠杆作用，在支持小企业创新活动的同时，满足国家对科技进步的整体需求。成功的小企业除了创造就业机会之外，还通过上缴雇佣者的个人所得税和企业的营业税等间接渠道，来回馈国家在小企业创新研究计划上的财政支出。

(三)小企业技术转移计划

小企业技术转移计划的资金来源在《小企业技术转移法》中有明确说明，即规定年度研发经费超过10亿美元的美国联邦政府机构，*参与STTR计划的部门有5个，分别为国防部、卫生部、能源部、航空航天局和国家科学基金会。应该按固定比例(现在为0.45%*1992年规定为0.15%，自此以后逐年增加，2004年提高到0.3%，2012年提高到0.35%，2014年提高到0.4%，2016年提高到0.45%[10]。数据来源于NASEM，“STTR: An Assessment of the Small Business Technology Transfer Program”，2016。)计提，单独拨出一部分研发经费用于支持STTR计划。

小企业技术转移计划的主要目的是加强技术转移和创新，所以申请STTR计划资助的小企业必须符合一些基本条件：申请资助的小企业除了自身具备很强的研发能力之外，还必须与高校和科研机构展开直接的合作关系(比例要求为小企业至少完成40%，合作机构至少完成30%，其余30%可由任一合作方或者转包商完成)；项目申请应由小企业与合作机构共同提出，申请人既可以来自小企业，也可来自合作的科研机构。

小企业技术转移计划的运行和拨款流程主要分为三个阶段：可行性研究阶段(周期一般为1年)、主体科研拓展阶段(周期通常为2年)和商业化阶段。每个阶段的执行内容和资助额度各有不同。

第一阶段：重点在于对科技成果的可行性和市场化价值进行评估，应该在1年之内完成基础研究和测评，通过这个阶段遴选的小企业最多可获得10万美元(2011年之后达到15万美元)的资助。

第二阶段：主要是为进一步的主体研发活动提供更大金额的资助，这个阶段开展的均是上个阶段的延伸项目，资助对象必须是第一阶段的申请成功者，获选者最多可获得来自联邦政府75万美元(2011年后提升到100万美元)的资助。

第三阶段：进入技术转移和商业化阶段，在这个阶段期间，STTR计划不再向小企业提供直接的资助，而是帮助这些企业寻求来自私人部门或其他联邦政府渠道的融资。进入这个阶段的企业，也不再受执行时间的限制。

小企业技术转移计划作为小企业创新研究计划的延续和补充，与其最大的区别和特征就是该计划要求小企业必须在第一阶段和第二阶段的基础研究和主体研究阶段，与非营利研究机构(高校或科研院所)建立正式的合作关系。通过这种关系，从事高新技术产业的小企业可以将从小企业技术转移计划中获得的资助金额分拨给合作的研究机构去从事必要的研发活动，既解决了非营利研究机构的融资问题，又加强了各创新主体之间的系统协同效应。

三、重要作用及其对我国的借鉴启示

上述三个计划作为美国政府在小企业创新风险投资领域的代表性举措，对于美国小企业的创新扶持以及整个经济社会的平衡发展，既产生了正向的积极影响和作用，也存在着负面的缺陷与不足之处。具体说来，这一系列计划在不同的历史阶段起到了促进美国军民融合、基础研究商业化、科技型小企业发展，以及就业机会创造等创新政策和产业政策的作用，而这些成功经验对于我国未来的产业政策设计具有极其重要的启示与借鉴意义。

第一，政府采购和企业分立在美国自主创新中起了非常关键性的促进作用，这一系列小企业创新风险投资计划实际上反映了美国在“二战”后国防军事科技领域发展出的一种军民融合旋转体制(如文后图所示)。作为国家安全政府机构的国防部、卫生部、国家航空航天局、能源部、国家科学基金会和国土安全部，是该计划的主要出资者(占比为98%)，其中国防部为最强后盾，*1983—2006年期间，国防部出资比例年均高达48%，每年在SBIR计划中投资约10亿美元[11]。数据来源于Bruce Held，Thomas Edison，2006。所以，在整个计划运行中这些国家安全政府机构占据了绝对的主导地位，在遴选的项目研发上也更多地围绕国防军事与国家安全目的而展开。在计划实施的效果上，最主要的出资机构也成了最大的受益者，据统计，在小企业创新研究计划的孵化下，有37.3%的市场化产品和服务最终被国防部购买，另有21.6%的成果则被国防部主要承包商采购[12]，这些被政府采购的项目成果多集中于军工领域如发烟弹、车辆轻量化、建模与仿真技术等，均为美国的国家安全科技事业做出了重要贡献。在政府战略需求的引导下，参与计划的各个政府部门每年公示各种研发课题向社会公开招标，获选的小企业获得资助，从事创新活动，在拜杜法案等一系列法律法规对企业专利持有权的保障下，小企业研发得以从国家实验室中彻底分立出来。

受小企业创新风险投资计划资助的基础研究成果(通常具有军民两用潜力)在前期的技术应用转化和商业化过程中逐渐分化为军工和民用两种用途。在军工领域的科研成果，经由SBIR这类计划的推动，大多能够顺利获得充足的政府采购订单，*据统计，2002年的SBIR计划资助企业中，除卫生部以外，有54%的受资助者最后获得充足的政府订单[13]。数据来源于Matthew R. Keller，Fred Block，2013。尤其是国防部资助的项目，其技术研发从最初设立开始就高度契合军事需求。而民用领域的技术成果，在获得SBIR这类计划的授权、资助情况下，顺利完成前两个阶段的孵化和培育，得以吸引更多的私人风险资本加入与认购，在商业化成熟(跨越“死亡之谷”)之后，逐渐受到民用市场的高度认可，在颠覆式创新领域创造占领性优势，产生高额利润。由此可见，一方面，受小企业投资公司计划、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划资助的小企业，通过政府的国防采购机制直接回馈了国家的战略需求；另一方面，在企业分立之后，通过参与市场竞争机制满足消费者需求，实现基础研究的商业化转化目标，最终在军工和民用市场达成需求方和供给方的旋转对应关系。这种强调政府采购和企业分立重要作用的军民融合旋转体制，为我国探索一套深化军民融合的体制机制方案以及相关创新政策设计提供了有益的路径借鉴。

第二，上述系列小企业创新风险投资计划是美国公私合作关系的一种体现，它反映出政府才是美国解决科研与生产脱节，主动承担企业科研成果转化风险的最关键角色。政府在小企业投资公司计划、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划上的资助属于公共投资，这些投资主要集中在高风险的小企业种子期和初创期，而这是私人投资最缺乏的阶段，从这个角度来说，美国的小企业创新风险投资计划本质上是一种产业政策工具，这种政策工具的作用在于向一些具有商业前景的高风险科技创新小企业提供早期的金融支持，*基于Banscomb和Auerswald对美国小企业早期技术开发资金来源分配的研究发现，仅SBIR计划就利用各种资源为小企业提供超过20%的来源资金，其中，超过85%的联邦财政资助用于对早期开发的直接资助，正是这笔资金帮助多数企业度过科研成果早期市场化之前的“死亡之谷”，因此，SBIR计划被视为能够帮助小企业解决风险资本家、天使投资者以及其他资源所无法弥补的融资空白问题的一种多样化战略。帮助有潜力的初创型小企业在没有能力吸引到私人风投的时候，建立桥梁跨越“死亡之谷”，直到研发产品具备市场化潜力之后，才助推企业进行融资方式的转型，吸引和刺激更多的私人资本参与股权投资，与此同时，政府资金逐渐退出。因此，政府或者说公共部门除了是创新方向的战略制定者之外，还充当了小企业创新乃至国家原始性创新最早和最主要的发动者和风险承担者，认清政府在推动基础研究商业化过程中的主导作用，对于解决当前我国在科技创新领域普遍存在的基础科研与生产相脱节的难题具有重要的启示意义。

第三，美国的小企业创新风险投资计划最大的政策作用在于扶持从事高风险、高技术创新活动的小企业，支持它们的早期技术开发活动，在这些小企业还没有能力吸引或追踪私人风险资本之前，通过政府资助搭建桥梁助其跨越“死亡之谷”。早年由小企业投资公司计划授权的小企业投资公司已经通过风险投资催生了大量的初创企业，比如英特尔公司就是在富国投资公司的支持下逐渐发展，研制出单芯片微处理器，从而奠定其跻身世界五百强的科技实力。之后的小企业创新研究计划解决了小企业在种子期和初创期的融资问题，而小企业技术转移计划则加强了小企业与科研机构之间的创新合作关系，这都给小企业的技术创新提供了必要的条件。一方面，基于专利授权量和风险投资额度的提高，促使颠覆式新技术和新发明不断出现；另一方面，通过与非营利性机构建立合作关系而加速了科研成果的转化。据统计，小企业创新研究计划从1983年到1995年间，提供了超过60亿美元的资金给高新技术产业，而这些计划资助者在以十年为阶段的周期内明显比未受资助的对比组企业成长快速很多[14]。就过去的30年间来看，受小企业创新研究计划和小企业技术转移计划资助的小企业累计超过14万个，其中不乏当今知名的跨国公司，如微软、戴尔、康柏、英特尔、联邦快递等[4]，这些企业对信息通信产业乃至整个科技创新领域都产生了广泛的影响。这种主张政府直接介入生产活动中，充当创新不确定性和风险承担者的产业政策做法也同样有助于我国通过制度创新来扶持大批高新技术初创型企业成功跨越“死亡之谷”。

第四，从就业机会的创造成效来看，随着小企业的发展及其在美国整体经济中驱动作用的提升，小企业在解决就业压力方面的能力受到政府关注，美国政府通过一系列小企业创新风险投资计划的实施，有效提升了整个国家的就业率。就美国小企业发展史来说，自20世纪80年代开始，小企业在就业机会创造上的作用便逐渐受到美国政界和学术界的重视。1987年，美国小企业管理局局长就在讲话中说道，“在工业领域，小企业所主导的就业增长正在逐步代替大企业所主导的就业增长，在20世纪80年代，小企业的活动在经济领域创造大量岗位，特别是那些员工数小于20人的小企业贡献尤其突出”[15]。与此同时，以大卫·伯奇(David Birch)为代表的一批学者也开始意识到小企业在创新和就业创造方面所承担的重要角色，发表了相关论文。*David Birch在其发表的“Who Creates Jobs?” 中对小企业的作用概念进行了重新认识；S.J.Davis, J. Haltiwanger, S.Schuh于1993年发表了“Small Business and Job Creation: Dissecting the Myth and Reassessing the Facts”；Per Davidsson于1996年发表了“Methodological Concerns in the Estimation of Job Creation in Different Firm Size Classes”。作为小企业投资公司计划、小企业创新研究计划和小企业技术转移计划这三个计划的管理机构，小企业管理局明确将“促进企业的发展和就业机会的创造”设定为重要的战略目标。据统计，从1995年10月至2014年12月的20年间，受小企业投资公司计划资助的11 681个小企业雇佣了6 500万工人，创造的新工作岗位数就有2 960 177个，创造及维持的工作岗位数达到9 457 965个[1]，长期充当了美国就业增长的重要引擎。可见，认识到小企业在就业机会创造上的重要作用，并给予一定的政策支持将有助于提高一国的就业率，而这对解决我国国内的就业问题同样具有重要的产业政策启示性。

除了上述优势和贡献之外，美国的小企业创新风险投资计划也有其缺陷和待改进之处。比如无论是小企业投资公司计划，还是小企业创新研究计划/技术转移计划，都没有完善的投资—回馈机制，在政府退出直接资助环节之后，主要依靠小企业创新驱动下国家经济增长所带动的税收收入提高来实现对政府机构的投资补偿。但是，鉴于企业在缴税过程中普遍存在逃税和避税现象，这种间接的长期收益回收机制并不能完全满足政府机构对投资回报的要求。进一步地，这种在激励机制上的不健全导致了美国的小企业创新风险投资计划在执行过程中存在着一些漏洞和风险：一是政府在项目遴选过程中不严谨，许多政府机构将这类风险投资计划看作是加征在它们项目上的“赋税”，因此并不愿意花太多时间在遴选受资助企业以及追踪计划的成效上[16]；二是存在被“游说”的空间，计划申请者会尝试通过加强与联邦政府官员的关系来提高获得资助的可能性；三是私人部门过度转移风险，政府资金的注入可能部分“挤出”企业在研发上的投入，从而将更多商业化研发成本转移给政府。这些不足之处的存在严重影响着由政府主导的风险投资计划的可持续性，因此，本文认为，就小企业创新风险投资的机制来说，尽管在小企业管理局的跨部门整体治理下，有效实现了各项目之间的风险共担、资金协调和动态监管，但是，在未来还存在着很大的金融制度改进空间。

[1] SBA，“Measuring the Role of the SBIC Program in Small Business Job Creation”， Washington: Federal Research Division，Library of Congress，Jan.2017.

[2] Linda Weiss，AmericaInc.?:InnovationandEnterpriseintheNationalSecurityState，New York: Cornell University Press，2014.

[3] Gompers P.，“The Rise and Fall of Venture Capital ”，BusinessandEconomicHistory，Vol.23,No.2,1994，pp.1-26.

[4] Charles W.Wessner,eds.,AnAssessmentoftheSBIRProgram，Washington:The National Academies Press，2008.

[5] 陈希、褚保金:《美国“小企业投资公司计划”运作机制研究》，《商业研究》2006年第11期。

[6] Robert H.Wade，“The American Paradox: Ideology of Free Markets and the Hidden Practice of Directional Thrust ”，CambridgeJournalofEconomics，Vol.41, No.3,2017，pp.859-880.

[7] SBA, “The Small Business Investment Company Program (SBIC)”,AnnualReportFiscalYear，Washington: Office of Investment & Innovation，2014.

[8] SBA. “Small Business Innovation Research(SBIR)Program Policy Directive”，Office of Investment and Innovation，https://wenku.baidu.com/view/636a7847091

2a21614792982.html.

[9] 朱春奎、李燕：《美国小企业创新研究计划的资助策略、申请资格和治理模式》，《科学发展》2016年第9期。

[10] NASEM,STTR:AnAssessmentoftheSmallBusinessTechnologyTransferProgram,Washington: The National Academies Press，2016.

[11] Bruce Held，Thomas Edison,eds., “Evaluation and Recommendations for Improvement of the Department of Defense Small Business Innovation Research(SBIR)Program”,RAND National Defense Research Institute，2006.

[12] Albert N. Link，John T. Scott，“Toward an Assessment of the U.S. Small Business Innovation Research(SBIR)Program at the National Institutes of Health ”，DepartmentofEconomics，Working Paper ，2017.

[13] Matthew R. Keller，Fred Block, “Explainingthe Transformation in the US Innovation System: The Impact of a Small Government Program”，Socio-EconomicReview，Vol.9，No.11,2013，pp.629-656.

[14] Josh Lerner, “The Government as Venture Capitalist: The Long-run Impact of the SBIR Program”，NBER Working Paper，1996.

[15] 曼塞尔·布莱克福德：《美国小企业史》,刘鹰、何国卿等译，杭州：浙江大学出版社2013年版。

[16] OECD,“Public Procurement Programs for Small Firms-SBIR-type Programs”, OECD Innovation Policy Platform，2010.

图 SBIR/STTR计划中的军民融合旋转体制