基于国家主体功能区定位的水生态补偿机制探索

2018-03-19 01:15张梦然

中国水利 2018年3期

杨晴，张梦然，邱冰，李林

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观、推动资源在市场经济中起决定作用的重要举措，也有利于推动生态环境保护工作实现从行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿的原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，开展生态补偿研究工作，探索建立生态补偿范围、生态补偿标准、生态补偿的资金来源、补偿方式、补偿对象等，为生态补偿实施提供技术支撑具有重要意义。

一、基于国家主体功能区定位的水生态补偿内涵

1.国家国土空间划分

2010年12月，国务院以国发〔2010〕46号正式印发了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。限制开发区域分为2类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；另一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园，省级层面的禁止开发区域包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。

国土空间中各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是在国家战略层面中其主体功能定位不同，国家对于空间利用的方式有所区别，既要支持对开发利用区的经济可持续开发，也要支持对重要生态功能区的各类资源的可持续保护。对于不同的主体功能区，国家支持的侧重点有所不同，其核心目的是达到资源、环境、经济、社会等协调、有序、可持续发展。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。

《全国生态功能区划》根据区域生态系统格局、生态环境敏感性与生态系统服务功能等空间划分要求，将国土空间区域划分为不同生态功能的地区，依据生态系统服务功能重要性，划分9个生态功能类型。生态调节功能包括水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄5个类型；产品提供功能包括农产品和林产品提供2个类型；人居保障功能包括人口和经济密集的大都市群和重点城镇群2个类型。

我国国土空间开发利用，要依据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对国土空间进行功能用途划分，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，在不同空间实行差异化管理措施。

2.我国水资源权属与初始水权分配

水生态空间具有重要的资源功能和生态功能。与水相关的自然资源产权确权主要是确定水域、岸线等水生态空间范围及所有权，分清水资源所有权、使用权及使用量，明晰相关产权的所有人职责和权益、使用权的归属关系和权利义务。水权制度由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。

水资源所有权是由国家所有制形式决定的，是水资源的所有制在法律上的表现。《中华人民共和国宪法》规定，水流属于国家所有，即全民所有；《中华人民共和国水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。

水资源使用权确权是以区域用水总量控制指标和江河水量分配方案为依据，在水资源使用权中，要充分考虑水资源作为自然资源资产的特殊性和属性。《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》规定国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。拥有水资源使用权的用水户，按照有关法律法规和政策接受水行政主管部门和流域管理机构的监督管理。如遇特殊情形（如干旱年份），具有管理权限的水行政主管部门或流域管理机构可以依法对取用水量予以调整。

因此，水资源所有权是归国家所有，水资源使用权首先由流域机构组织制定流域分水方案，分配到各个省区。在此基础上，各地方水行政主管部门对其所拥有的水资源使用权进一步分配，确定各地市所有的初始水资源使用权。

3.基于水权制度的水生态补偿的内涵

目前，我国尚未针对生态补偿问题出台专门的法律，有关内容分散体现在有关法律法规中。《中华人民共和国水法》确立了水资源有偿使用制度。《中华人民共和国水土保持法》对国家在治理水土流失方面的责任和义务、建设过程中发生的水土流失责任以及水土保持补偿费等进行了规定：因生产建设活动损坏水土保持设施、地貌植被不能恢复水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费；第三十一条还规定，国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。《中华人民共和国环境保护法》规定国家建立、健全生态保护补偿制度，国家加大对生态保护地区的财政转移支付能力。

水生态补偿的内涵是：以保护水生态系统服务功能、促进人水和谐为目的，运用财政、税费、市场等手段，调节水生态保护相关利益方的经济利益关系，以公平分配相关各方的责任和义务，并实现生态环境与经济社会发展良性循环的一种机制。

从水生态主体功能保护与维护角度出发，水生态补偿具体含义是：为保障水生态系统的水生态服务功能（如生态调节、提供产品等）可持续，避免人类活动对其产生干扰，水生态系统服务功效下降、衰退甚至丧失，水生态功能区的保护者为了修护、维持水生态系统服务功能所需付出的代价。

从保证水资源使用权合理流转角度出发，水生态补偿具体含义是：在水资源使用权初始分配完成后，为了发挥市场在资源配置中起决定作用，通过建立水权交易市场，水权受让方向水权转让方付出的获取水资源使用权的成本。

二、水生态补偿范围与补偿内容分析

基于水生态补偿的内涵和补偿要求，水生态补偿范围的确定主要涉及与水相关的各方损益共同体。补偿范围确定的原则首先要考虑水生态空间使用和功能保护的产责权利等关系，也要考虑水生态功能保护与维护的具体需要。

1.水生态补偿范围确定原则

①产责权利统筹性原则。在确定生态补偿范围时，要首先明确水资源的产权、使用权的归属关系；其次在统筹公正、公平的前提下，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的总体要求，明确水资源开发利用责任和义务；依据相关规划和有关技术标准，划定水域、岸线、水源涵养、水土保持等功能区划，明确水生态功能分区用途和管理要求，落实水生态环境保护责任；坚持统筹协调，围绕水资源开发利用与保护过程中的损益关系，厘清相关方的利益关系。

②生态保护系统性原则。在确定补偿范围时，根据生态文明体制改革总体方案要求，牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念；按照生态功能的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，对水域、岸线、水源涵养区等进行整体保护、系统修复、综合治理；维持区域整体水生态系统健康稳定；增强水生态系统循环能力，使水生态系统服务功能具有可持续性；按照系统治理的要求，考虑不同区域对保护水生态功能的相互作用，维护生态平衡。

③生态维护针对性原则。水生态补偿范围的确定，一方面要体现聚焦对整体水生态系统功能发挥起关键作用的核心区域，聚焦补偿措施实施社会效益、经济效益、生态效益最优的区域；另一方面要充分体现水生态功能保护者应获得的权益，充分调动保护者对生态功能保护的自觉意识和积极性。

新安江水库韦凤年摄

2.水生态补偿对象分析

生态补偿的出发点是恢复和保障流域的水生态空间、水量、水质稳定，使区域整体的水生态系统服务功能在可持续的情况下，还能够有所提升。生态补偿的落脚点是通过落实对具体“个体”的补偿，调整“个体与个体”的关系来实现对重点水生态功能的保护和维护。

从水生态主体功能保护与维护的对象看，主要是从事区域水源涵养与保护、已退化的水生态系统修复和建设活动，向下游区域和其他利益相关方输出水生态服务产品的行为主体，包括水生态功能区所在地方政府，在功能区内及周边生活、生产的居民和从事水源涵养与保护、水生态系统修复和建设活动的企业等。这些“个体”需要肩负水生态功能保护与维护的重要责任。

从水资源使用权流转的对象看，初始水权拥有的“个体”在转让水资源使用权后，成为水权受让方需要补偿的主要对象。

3.水生态补偿措施内容分析

水生态的核心元素包括水生态空间以及水量（流量过程）、水质等。要保证水生态系统服务功能的稳定，就意味着要保证水生态空间、水量、水质稳定，为此需承担的生态保护责任、相应增加的生态保护成本应纳入水生态补偿内容。为保障水生态系统服务功能的可持续，既要采取措施保证水生态空间相对稳定，还要体现水资源节约与开源并举、污染物防控与监管并重等。

维护水生态空间稳定，需要采取的措施主要有：界定水生态空间，划定水生态保护红线，开展生态移民、退耕还林，逐步恢复被侵占的水生态空间；对禁止开发区域实施封育保护，开展饮用水水源地保护区划界和隔离防护；实施重要水域水生生物关键栖息地生境功能修复和增殖放流等管控措施；开展流域水量、水质监测监控系统建设；协调制定流域、区域水生态空间管控制度体系。

维持河流天然水量稳定，需要采取的措施主要有：开展上游地区植树造林、水土保持，积极提高流域上游地区水源涵养和保持水土的能力；加强流域内节水型社会建设，促进产业转型升级，推进高耗水工业结构调整，加大工业节水改造力度，建设节水型园区，鼓励企业间的串联用水、分质用水、一水多用和循环利用；完善灌溉供水体系，加强已有灌区节水改造与续建配套建设，发展低压管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉；加大雨洪资源、海水、中水、矿井水、微咸水等非常规水源开发利用力度，实施再生水利用、雨洪资源利用、海水淡化工程，把非常规水源纳入区域水资源统一配置；在有条件的情况下，开展云水资源开发利用工作。

保障河流水质稳定，需要采取的措施主要有：调整区域产业结构，淘汰可能对水质造成影响的产业，严格环境准入，制定产业准入清单；优化产业布局与结构，推进产业升级，推进工业产业园建设，采取污水集中收集、集中处理、集中排放措施，全面控制污染物排放入河、入渠；实施雨污分流，完善城镇污水管网配套，建设城镇生活污水集中处理设施并向农村延伸，实施农村清洁工程；对污水处理厂进行提标改造，加强中水回收利用；推进河流水环境综合整治，开展入河排污口整治、河道清淤、生态护岸建设等。

三、水生态补偿费用测算

水生态补偿费用，既要包括符合水生态主体功能定位要求的、为维护生态功能的建设项目投资成本，也要包括维持生态功能项目可持续发挥作用的运行成本支出。

1.水生态功能维护项目建设

对于特定的水生态空间区域，为维护水生态空间主体功能而产生的全部费用均应纳入水生态补偿费用，例如水生态保护红线范围内的生态修复工程、饮用水水源保护区的生态移民等等。对具有综合开发利用功能的建设项目，应首先对区域水生态功能维护所需的费用进行分摊，不符合水生态功能的建设费用不应纳入水生态补偿费用。例如灌区节水改造后的结余水量用于灌区自身经济发展，其所需的投资不应纳入补偿费用。

2.水生态补偿工程的年运行费

为了使特定区域水生态维护项目功能得到可持续利用，且使水生态效益最大化，仅考虑水生态保护与修复等补偿工程建设是不够的，还应加强对生态补偿工程的运营管理。鉴于生态补偿工程大都是具有社会公共服务功能，属于社会公益性质的项目，无财务收入或者财务收入难以支撑生态补偿工程项目年运行费用，因此需要建立长效水生态补偿基金，支付水生态补偿工程的年运行费，保障水生态补偿工程可持续利用。

3.水权交易

水权在不同的用水户之间具有不同的价值增值是水权交易的根本动因，水权交易是水资源由低效益、低效率的“个体”向高效益、高效率的“个体”流转，水权出让方的水资源使用价值是水权交易价格和交易费用的基础。水权出让方采取相应节水措施节约的水资源转让给受让方时，节水措施投入及运行费用应纳入水权交易价格和费用。此外，水权交易过程中所需缴纳的税金也应纳入水权受让方支付的补偿费用。

四、水生态补偿方式研究

在行为主体和利益相关者确立生态补偿关系之后，需要根据补偿主体和受偿对象选取适宜的补偿方式。生态补偿方式影响补偿对象获得的补偿，从而影响补偿对象保护修复生态的积极性和可持续性。因此，科学合理设计生态补偿方式可确保生态保护顺利推行和实施。考虑到生态补偿机制处于探索阶段，生态补偿方式宜以政府补偿为主导，已建立水权市场的地方鼓励水权受让方补偿。

1.补偿原则

①权责统一、合理补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

②政府主导、市场参与。发挥政府对生态环境保护的主导作用，水生态补偿主要由流域上下游地方政府承担，中央财政对重点生态功能区生态保护补偿给予引导支持，对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。积极培育水权交易市场，推进水权交易，引导水权受让方合理进行水生态补偿。

③机制先行、分步推进。加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，推动建立水生态补偿长效机制。按照一次规划、分步实施的思路，逐步推进水生态补偿项目实施。

2.水生态补偿方式

水生态补偿以政府补偿为主，同时考虑水权受益方补偿。政府补偿的具体方式采取财政转移支付等政策补偿与项目补助相结合的方式。

①政策补偿。国家通过财政转移支付等形式，对从事水生态功能保护区域的水源涵养与保护、已退化的水生态系统修复和建设活动付出的代价给予相应的补偿，通过地方政府对该区域内从事生态工程建设和保护的企业、团体和个人给予相应的补偿。另外，对水生态保护和建设作出贡献的企业、团体和个人，也应给予相应的补偿性补助。《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》（财预〔2017〕126 号）明确，中央转移支付的范围包括：限制开发的国家重点生态功能区所属县和国家禁止开发区域，以及京津冀协调发展、“两屏三带”、海南国际旅游岛等生态功能重要区域所属重点生态县域；国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等试点示范和重大生态工程建设地区；选聘建档立卡人员为生态护林员的区域。

②项目资助。中央政府对生态保护功能区域范围内节约用水、水资源保护以及水土保持生态建设、清洁生产、人才培养、技能培训、解决就业等以生态修复项目的方式给予补助。

③探索水权交易。通过建立水权交易平台，构建水权交易机制，水权获得者通过产业升级、节水改造等方式结余出水权指标，通过协商或拍卖等形式推动水权交易实施，水权受让方付出的资金用于水生态补偿。

3.水生态补偿资金的来源

国土资源部等部委联合颁布的《自然生态空间用途管制办法》第二十四条规定：市县级及以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。国家鼓励地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。

《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》明确提出，为推进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区等生态功能重要地区所在地政府的基本公共服务保障能力，中央政府设立重点生态功能区转移支付。

按照上述要求，水生态补偿资金的来源主要包括4类：一是中央政府对生态保护地区地方政府以及省级地方政府对辖区内生态保护地区的下级地方政府的财政转移支付，又称纵向补偿转移支付；二是水生态受益地区地方政府对水生态保护地区地方政府的财政转移支付，又称横向补偿转移支付；三是社会范围内以市场规则为基础的水权购买付费；四是水资源费等税费收入用于水生态补偿。

（1）纵向转移支付

在现阶段的生态补偿资金构成中，以财政转移支付为主要手段的政府资金投入占首要地位。在各种形态的生态补偿财政转移支付中，上级政府对生态保护地区下级地方政府的纵向补偿转移支付是生态补偿资金机制稳定和持续的资金来源的重要保障。2011年中央财政正式设立国家重点生态功能区转移支付制度，2017年9月财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》提出，重点补助对象为重点生态县域，要求省级财政部门应当根据本地实际情况，制定省对下重点生态功能区转移支付办法。此外，还可根据有关政策，争取江河湖库水系综合整治、水污染防治专项、山水林田湖草生态保护修复等资金来源。

（2）横向转移支付

从受益区的地方各自财政收入中提取一定比例的专项资金，设立生态补偿专项资金（基金），通过横向转移支付用于生态补偿。浙江省与安徽省之间开展的新安江流域生态补偿，是我国第一个进入实践阶段的跨省级行政辖区的流域生态补偿试点。2011年9月，财政部、环保部发布的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，设立新安江流域水环境补偿资金。资金额度为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省各出资1亿元。

（3）水权交易

水权交易是按照水权交易制度，水权受让方通过水权市场交易，从水权出让方得到水权，并付给水权出让方相应的费用。水权交易主要包括区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易等形式。区域水权交易：以县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位为主体，以用水总量控制指标和江河水量分配指标范围内结余水量为标的，在位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域之间开展。取水权交易：获得取水权的单位或者个人（包括除城镇公共供水企业外的工业、农业、服务业取水权人），通过调整产品和产业结构、改革工艺、安装节水设施等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易。灌溉用水户水权交易：已明确用水权益的灌溉用水户或者用水组织之间的水权交易。

（4）税费

按照“开发者保护、受益者补偿”和“资源环境有偿使用”的原则，由开发利用水资源的受益主体，通过依法缴纳相关税费的形式来分摊生态补偿成本。如水资源费及水电、水产、能源化工、旅游、矿产冶炼等企业开发利用水资源与水环境的税金、收费或受益分成等。

五、结语

国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确，到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。由于水流的特殊性，生态补偿机制涉及面广、影响较大，各地开展了一些试点但都没有广泛推广。本文从全国主体功能区定位和生态功能区划、水资源权属制度出发，探索了水生态补偿机制，从技术层面回答了谁补谁、补什么、补多少、怎么补的几个关键问题，为日后建立水生态补偿机制提供参考。

[1]国务院.关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL].(2011-06-08)http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/08/content_1441.htm.

[2]环境保护部，中国科学院.关于印发《全国生态功能区划（修编版）》的公告[EB/OL].(2015-11-23)http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.

[3]殷会娟，张文鸽，张银华.基于价值流理论的水权交易价格定价方法[J].水利经济，2017，35（2）.