公共管理视角下国有资产管理体制改革

王鑫

[提要] 目前，我国的国有资产管理体制存在一些问题，主要表现在：国有资产过多的介入私人产品的生产和提供、国有资产管理绩效考核背离公共利益、国有资产的产权界定模糊不清引发一系列的利益冲突。国有资产管理改革应该区分“运动员”与“裁判员”的关系，对非营利性资产和营利性资产进行分类制度管理，加强国有资产管理的制度建设。

关键词：公共管理；国有资产管理；市场经济；体制改革

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2018年1月10日

一、在公共视角下对政府的经济职能进行定位

随着我国经济的不断发展，我国的市场经济体制在不断的完善。公共领域和私人领域、公共部门和私人部门已经不是现在热议的话题了，现在政府的管理面临政策性选择。虽然我国公共领域、公共部门还没有与私人领域、私人部门完全的区别开来，但从行政管理走向公共管理已经成为政府管理的普遍共识。从理论上来看，公关部门存在的意义和目的就是促进公共的利益，满足人们对公共利益的需求。市场机制可以满足人的私人诉求，然而却难以满足人的公共诉求，因此公共的诉求必须通过公共管理途径才能够实现。

在现实生活中，市场机制满足公共需求容易出现失灵的现象，主要表现为：外部性失灵、公共性失灵、垄断性失灵、宏观性失灵、公共性失灵、公正性失灵和信息性失灵。如果市场经济无法有效地提供公共产品和服务，那就需要一种非市场机制来提供服务。在市场经济体制下政府有责任提供公共产品和服务，但不必自己亲自生产，政府可以委托或是授权民营企业生产公共产品和服务，同时也可以直接购买私人产品和服务为公共所用。市场机制无法解决外部效应问题，这需要政府的有效控制，促进正外部行为，减少负外部行为。市场上的垄断现象分为：经营性垄断、技术性垄断、行政垄断、资源型垄断、自然垄断。其中，行政垄断和自然垄断是最损害消费者利益的，政府有责任对行政垄断和自然垄断进行管制。信息的不对称容易导致道德风险和逆向选择，如劣质产品变为优质产品，市场机制容易导致社会贫富差距拉大、社会的分配不公及经济周期性的波动，进而会危害社会造成社会秩序的混乱，政府应该采取相关的措施进行控制。

市场的失灵是公共部门存在的前提条件，它为政府经济职能提供了基本的理论制度。由于市场机制存在六个失灵的问题，所以赋予了政府公共管理部门三大职能：收入再分配、资源分配、经济的稳定与增长。资源配置指的是政府有责任提供公共产品和服务，同时还提供资金支持。资源配置的职能需要政府和市场两者之间共同合作来完成。收入的再分配指的是为了实现社会的公平，对市场交换形成的分配格局进行相应的调整。社会公平的概念就是基于政府过程而形成的一种价值判断和政策取向。经济的稳定与增长职能是指政府保证国民经济稳定增长的职能。

必须明确的一点就是，市场失灵是公共部门介入的必要条件然而并不是充分条件。公共选择的学者表明，市场机制不是万能的，同样公共部门也不是万能的。在市场上有很多失灵的领域，政府一样会出现低效和失灵的状态。

二、我国国有资产管理体制出现的一些问题

我国的资产管理体制经过多年的改革，尤其是20世纪90年代对国有企业进行结构性的调整，国有资产的经济布局已经取得了很大的变化，同时国有资产的管理效率有了很大的提升。但如果從公共管理的理论看，我国的国有资产管理体制存在以下几个方面的问题：

（一）国有资产管理中介入私人产品过多。从政府管理的理念来看，政府应该提供纯公共产品及公共服务，与此相对应，国有资产管理的主要领域是提供公共产品和服务，所以要对公共产品所必需的资源加强管理，如：国有的电力、水力、水利建设、铁路、公路、电信、桥梁、房屋、学校、文化机构、科研机构、体育设施、医院等。政府有责任维护社会的公平，对社会的财富进行再分配。从我国的实际来看，国有资产对私人经济介入的过多，在政府财产既定的情况下，国家过多的财力投入到了私人产品的领域，从而导致公共需求领域的投入严重不足。从国有资产的管理布局来看，从中央到地方管理对象都是营利性的国有企业，基本上不包括学校、医院、科研机构等非营利性的国有事业单位。我国国有资产管理体制反映出了一个问题，我国的政府管理和公共管理的规范性要求还存在很大的差距，政府部门对公共的需求还不够重视。

（二）政府身兼两个角色“裁判员”和“运动员”。有关调查表明，在私人产品的生产和提供上，私人企业的生产效率要高于公营企业。如果由政府来承担私人产品的生产和提供职责时，政府采用的是集中式的生产方式，在这种条件下不可避免会产生高额的费用，经济效益就明显低于私人企业的经济效益。分散的生产可以避免产生高额的费用，但是无法避免政府部门既当运动员又当裁判员双重角色的问题。也可以认为，政府是市场的盈利者也是市场的执法者，两者之间必然会产生冲突。这种现象从短期来看，有利于提升国有企业的经济效益，从根本上来看，这种现象不利于私人企业的发展，同时也扭曲了价值规律对经济活动的调节作用，从而使得整个社会的经济效益下降。

（三）国有资产的效绩考核评价指标背离了公共的利益。从公共管理理论来看，公共产品和私人产品的属性是不一样的。对于提供两类不同产品的国有资产效绩考核，在评价指标上存在明显的区别。私人产品的提供具有盈利性质，因此裁判员会偏袒运动员，对部分的效绩考核应该是长期盈利的多少，也就是说是国有资产的“保值增值”，但对于那些提供公共产品而存在的国有资产而言，这种效绩考核明显是错误的。根据公共产品的属性收费是极其的困难，但是如果不收费，就很容易造成浪费的现象。对于准公共产品来说不能完全按“保值增值”作为评价标准。公共产品通过一定的收费，可以制止浪费现象，提高使用率，但如果过度的收费就会导致该产品和服务严重不足，同样会损害经济的运作效率。

三、国有资产管理体制改革思路及原则

endprint

（一）区分营利性和非营利性国有资产，实行分类管理制度，明确的区分营利性和非营利性国有资产。非营利企业不能以“保值增值”为借口，错误的认为非营利性国有资产的营利性，从而导致乱收费的现象。这种做法社会的经济会受到很大的损害，国有资产即便是能够“保值增值”，但也是得不偿失。对此，政府要强化统一管理制度的规则，尽可能地减少自收自支的现象发生，国家实行国库统一收付制度，切实的提高有关部门的工作效率。

（二）分离政府部门同时承担“运动员”和“裁判员”角色。对于营利性的国有资产，一方面要逐渐从竞争领域中个撤出，转而投入到公共产品和服务，或者说是将国有股份投入到社会保障基金等；另一方面对那些还需要继续运营的国有企业，则应该强化以分清裁判员与运动员角色为中心内容的体制改革，这一改革有利于优化市场的竞争，提高整体的经济效益。市场的法则是竞争而不是扶持，只有在竞争激烈的市场中脱颖而出才真正的算得上是一个优秀的国有企业。从管理上来看，行业具体的管理部门不适合承担国有企业的资产管理职责，比如民航总局负责市场监管的职责，就不应该管理民航的经营。

（三）加强非营利性国有资产管理的制度建设。非竞争的国有资产管理仍处于不理想的状态，如医院、学校、出版社、电视台等公共事业单位的国有资产管理盲区较多，造成资源的流失，政府应该制定适当的规章制度，将国有资产这两个方面区分开来加以管理，从而还国有资产应有的面目，使其不再包含营利性企业的国有资产管理体制。如，有些地区设置了公共服务委员会，专门负责对医院、学校等公共事业服务单位进行统一的管理，这种设置统一的公共服务类国有资产管理部门，有利于把政府的职能从事业单位中分离出来，同时对非营利国有资产进行统一的管理提供了借鉴的经验。

四、总结

随着我国经济的不断发展，我国的市场经济体制在不断的完善。公共领域和私人领域、公共部门和私人部门已经不是现在热议的话题了，现在政府的管理面临政策性选择。虽然我国公共领域、公共部门还没有与私人领域、私人部门完全的区别开来，但從行政管理走向公共管理已经成为政府管理的普遍共识。非营利企业不能以“保值增值”为借口，错误的认为非营利性国有资产的营利性，从而导致乱收费的现象。对于营利性的国有资产，一方面要逐渐从竞争领域中个撤出，转而投入到公共产品和服务，或者说是将国有股份投入到社会保障基金等；另一方面对那些还需要继续运营的国有企业，则应该强化以分清裁判员与运动员角色为中心内容的体制改革，这一改革有利于优化市场的竞争，提高整体的经济效益。非竞争的国有资产管理仍处于不理想的状态，如医院、学校、出版社、电视台等公共事业单位的国有资产管理盲区较多，造成资源的流失，政府应该制定适当的规章制度，将国有资产这两个方面区分开来加以管理，从而还国有资产应有的面目，使其不再包含营利性企业的国有资产管理体制。

主要参考文献：

[1]（美）简·埃里克·莱恩.公共部门，概念、模型与途径[M].北京：经济科学出版社，2004.

[2]杨灿明，李景友.公共部门经济学[M].北京：经济科学出版社，2003.

[3]（美）罗纳德·J·奥克森.治理地方公共经济[M].北京：北京大学出版社，2005.

[4]白天亮.中央企业资产突破10万亿，利润突破6000亿[N].人民日报，2005.12.23.

[5]（美）查尔斯·沃尔夫.市场或政府-权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994.

[6]陈元.国有资产管理体制改革研究[M].北京：中国财政经济出版社，2004.endprint