浅谈住房公积金行政执法的困境与对策

柯礼灵

摘 要：住房公积金（以下简称"公积金"）制度作为我国住房保障制度的重要环节，目前机关、事业单位基本实现了全覆盖，但作为市场主体的非公企业，覆盖面较小，面对当前经济下行压力，国家推出供给侧结构性改革，新市民的出现，公积金制度发展面临前所未有的挑战和机遇。怎样抓住机遇，迎接挑战，突破制度覆盖面窄的瓶颈，维护职工合法权益，加强公积金行政执法是关键，但公积金行政执法面临一系列现实的困难和问题，如何针对性解决是本文探讨的重点。

关键词：公积金；行政执法；机遇；挑战

一、公积金行政执法面临的具体困难

随着公积金制度的不断发展，有关问题也逐渐显现，在公积金行政执法工作上，面临较大困难：一是执法手段单一有限。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）有行政处罚，对单位少缴或不缴责令限期缴存的规定，但没有实施细则，缺乏强制性，没有统一的执法程序和文书，导致执法效果不好。二是调查取证非常困难。在人力资源买方市场条件下，很多单位不与职工签订劳动合同，并且公积金行政执法中单位不配合，职工的劳动关系、劳动时间、工资基数认定困难，导致行政执法开展困难。三是重大案件处理难度大。一些公积金重大维权案件，解决时间跨度大，涉及人数广，案情复杂，矛盾突出，特别是破产改制企业，行政执法在处理公积金遗留问题时难度较大。四是维权与社会稳定间关系平衡点掌握困难。在经济发展的转型时期，许多企业资金缺乏，经营状况和收益不稳定，还有部分企业处于创立初期阶段，发展缓慢，不愿意或没有能力为职工建缴公积金，职工合法权益的维权困难，要掌握好社会稳定和维权关系的平衡尺度难度大。

二、公积金行政执法困难的主要原因

（一）主观原因

1、企业的法律意识不高。公积金制度建立时间不长，行政执法的法规法规尚未建立起来，造成我国企业在公积金缴存方面的法律意识欠缺，纵然有《条例》，但《条例》不是法律，对很多企业来说，认为不为职工建缴公积金也不违法，公积金属于可建缴可不建缴的范畴，为减少成本支出或控制人工成本，干脆不考虑为职工建缴公积金。

2、职工的维权意识不高。人力资源买方市场上，企业占主导地位，职工在就业竞争和压力的双重考验下，将能就业放在首位考虑，大部分职工明白也清楚地知道，“五险一金”是职工的合法权益，很多企业连五险也不交，职工就更不敢奢望企业为自己建缴公积金，为了不失业，也只有忍气吞声，不敢用法律手段维护自己合法权益。

3、执法人员的素质不高。公积金行政执法需要专业的法律人才，但往往在具体公积金行政执法中执法人员非法律专业，更多的是依靠人带人的总结式经验在执法，专业水平较低，甚至出现执法的同时，引用法律法规错误或程序违法等现象，导致执法效果不好。

（二）客观原因

1、公积金行政执法缺乏法律法规。

目前我国公积金管理方面除《条例》，还有如建金管[2005]5号关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见外，几乎没有什么全国性的规定或部门准则，更没有形成公积金行业内的行政执法法律法规，尽管很多地方公积金管理机构自行出台了公积金行政执法规定，或报公积金管理委员会备案或由公积金管理委员会通过了公积金行政执法规程或办法，但并非国家层面上的法律法规，导致了具体实施难度非常大，并不能体现出国家行政权力的权威性和不可抗拒性；并且各地自行制定的公积金行政执法方面的文件也只是初步执法经验结合《行政诉讼法》、《行政处罚法》及《条例》的总结，许多没有细化的操作，加之《条例》没有赋予公积金管理中心拥有强有力的执法手段和措施，最终导致文件的操作性也不强。

2、公积金行政执法缺乏专门部门。

公积金制度发展20多年来，政府、事业单位及少部分私有企业逐步建缴起来，公积金归集覆盖面主要是自然增长，全国很多公积金管理机构并没有专设公积金行政执法部门，尽管近几年很多城市的公积金管理中心建立了专门的行政执法部门，但大部分地区或城市依然将行政执法作为归集或其它部门的一项简单列举的管理职责，并没有提到更好或更重要的位置，公积金行政执法也更多是应付职工投诉时简单的调查处理，更多地充当了企业和职工的中间调解人，以最终双方的和解为处理终结，大多时候，企业最终只为个别投诉职工补缴，或不补缴仅给该职工一定金额补偿了事，公积金行政执法部门并没有起到真正意义上的执法作用。

3、經济转型影响企业缴纳公积金。

伴随着我国经济体制改革进一步深化，市场对资源要素分配更细化，已有的许多企业为适应市场竞争，也进行了改制或转型，还有部分新型科技公司的兴起，企业无论是改制重组或转型，或处在发展初期阶段，资金都比较缺乏，经营的规模效益或稳定收益都还不突显，导致许多企业无法为职工建缴公积金。

三、解决公积金行政执法困难的对策

（一）建议出台全国行政执法法律法规

建议从全国层面建立健全公积金有关的法律法规体系，为公积金行政执法工作的实施提供法律保障和依据，之前国家层面调研公积金机构改革及修改和完善《条例》，希望借助机构改革和《条例》完善的契机，尽快出台公积金行政执法的有关法律法规，制定出合法合理，且操作性强的公积金政执法法律准则，进一步严密法律程序，为各地公积金管理机构开展行政执法提供法律根据，真正维护好职工的合法权益。

（二）争取部门联动联合开展行政执法

一是取得当地政府部门的重视和支持，将公积金覆盖面的提升及职工权益维护提上工作日程，并纳入政府相关考核中，为公积金行政执法提供有力保障；二是取得当地法制部门、法院的支持，往往在公积金行政执法中细节问题需要向法制办或相关部门请求法律援助；同时公积金行政执法后需要法院执行，由法院提供坚强的执行后盾；三是取得当地劳动部门的协助，协调劳动部门要求用人单位与劳动者签订劳动合同，并将企业为职工缴纳公积金写入劳动合同，作为职工维权的重要取证材料；四是与工商、税务、社保等部门共享大数据，通过数据分析出没有为职工建缴公积金的企业，以便主动出击，有针对性开展行政执法。

（三）加强宣传提高企业职工法律意识

通过开展线上线下公积金制度宣传，让广大企业及职工了解和熟悉公积金制度、公积金政策、行政执法法律法规，理解公积金管理、服务水平、服务效率，扩大公积金制度的知晓度和影响力，增强企业自觉守法意识和职工维权意识，督促企业单位主动缴存公积金，并作为企业吸引和留住人才的重要手段；公积金行政执法部门提供畅通有效的维权渠道，让职工合法权益得到主张，增强职工维权的主动性和积极性。同时，行政执法部门应通报典型成功执法案例，让社会看到违反法律法规的严重后果，促使企业自觉守法，让公积金管理工作真正走上法制化轨道。

（四）建立专门的执法部门和专业队伍

一方面科学设置行政执法机构，最好是设置公积金行政执法专门部门，配备法律专业人才，保证执法部门的独立性。公积金行政执法专门部门除被动受理职工关于单位不建不缴、少缴的检举和投诉外，还要主动作为，积极开展行政执法，扩大公积金制度覆盖率，进一步巩固公积金制度。另一方面，提高公积金行政执法人员素质，执法人员的素质决定了执法整个过程的准确性、规范性、严谨性，保证执法行为的公平和严肃。对法律专业人员的公积金行政执法进行专业有效培训，让其掌握足够的专业法律知识和执法知识，既规范执法行为，又提高执法水平。

（五）分步骤阶段开展公积金行政执法

面对经济下行压力，公积金行政执法不能根据执法法律法规一刀切，不整齐划一，要根据当地经济发展水平，企业经营发展状况，开展分步骤分阶段的行政执法，既要维护职工合法权益，又要维护社会稳定局势。先期对企业效益好，经过履次催建催缴，企业仍不为职工建缴公积金的，坚决开展公积金行政执法；对企业步入正轨，收益逐步趋于稳定的，动员企业为职工按最低缴存比例建缴公积金，待规模经济显现或收益稳定后再提高公积金缴存比例；对企业经营不善，连续两年或三年以上处于亏损的，可帮助企业出谋划策，扭转亏损局面，要求企业办理缓交手续，待经营扭亏为盈后为职工开户建缴或恢复缴存公积金。