地方金融立法制度研究

摘 要：地方金融立法，是指享有地方立法权的主体为调整金融交易关系和金融监管关系，在法律规定的权限范围内制定地方性法规和地方政府规章的活动。改革开放以来，发展迅速的地方金融立法在调整和规范金融活动中起到了不容忽视的重要作用。但与此同时面临的困境也不容忽视。为促进地方金融立法制度的发展，必须从地方金融立法权限出发，明确地方金融立法内容，提高地方金融立法技术。

关键词：地方金融；地方金融立法；立法权限

一、引言

一般而言，地方金融立法是指享有地方立法权的主体为调整金融交易关系和金融监管关系，在法律规定的权限范围内制定地方性法规和地方政府规章的活动。

改革开放以来，地方金融行业的发展，对经济发展的贡献不言而喻。而地方金融立法则是对地方金融业发展的法律规制，地方金融立法的完善同时也是提高地方立法水平的重要体现。然而现阶段，我国地方金融立法存在诸如害怕越权立法而不敢立法；立法层级低；立法内容不完善等问题。对影响地方经济命脉的金融业进行地方立法完善势在必行。

二、地方金融立法存在的问题

（一）地方金融立法权限不明确

一方面，现行法律对于金融方面的“基本制度”与非基本制度的“地方事务”表述不清。按照《立法法》关于中央和地方金融事权的划分，地方层面在金融立法没有明确的界限，时常害怕越权立法，仅仅对中央金融立法的具体化和配套措施进行立法，而没有针对地方问题的地方专门性立法。

另一方面，地方金融立法与上位法“不抵触”的界限模糊。《地方组织法》第6条、《宪法》第100条与《立法法》第72条都规定制定地方性法规需以“不抵触”为前提。但是上述条文对于“不抵触”的内涵和边界却未有提及。地方金融立法过程中难以把握“不抵触”的界限。

（二）地方金融立法缺乏体系

地方金融立法未形成统一的体系。“我国金融立法仍然处于起步阶段，尚未形成完整的法律体系。” 目前，我国地方金融立法体系还不完善，仅有部分地区有地方性法规作为金融立法的支持，大多为规范性文件，效力层级低。

（三）地方金融立法内容不完善

地方有关金融活动、金融组织、金融业监管协调的立法等均未完善。金融活动的更新变迭迅速，即使从程序较为简单、实施较为便利的政策文件来讲，地方政府也无从应对日新月异的金融行情，更不用说制定金融规范了。

（四）地方金融立法技术水平低

在地方上，金融立法的技术水平有限。内陆省份、西部地区金融业发展缓慢，其地方金融立法工作滞后，地方专门性的金融法规很少。相比之下，温州、上海、深圳等东南沿海地区的金融立法走在了全国前列，然而，即便是这些地方的金融立法也是比较落后的，我国地方金融立法发展整体水平与发达国家相比仍有一定差距，我国的地方立法技术水平有待提升。

三、地方金融立法困难的原因分析

（一）观念因素

对于中央与地方立法权限划分的观念模糊，地方金融立法谨慎，害怕越权立法是导致当前地方金融立法困难的原因之一。就金融领域的立法而言，中央与地方立法权限的划分标准不能确定哪些应当属于中央立法事项，哪些属于地方立法事项。地方层面出于金融立法谨慎的态度鲜有立法，地方的金融立法在这种观念因素下步履维艰。

（二）制度因素

“一行三会”分业监管体制限制地方金融立法。我国长期以来实行的由中国人民银行、银监会、证监会、保监会及其分支机构实施具体的金融分业监管的体制，政府在金融監管中失位和脱节，作为地方政府，本来应当担负的金融监管责任，因为体制的原因，被硬生生地挡在“监管体制之外”，成为“局外人”。因而，在金融立法方面，地方政府在这种分业监管体制下显得力不从心。

（三）经济因素

金融创新迅速，金融业态丰富。近年来，我国地方性金融产业发展迅速，地方金融机构的崛起促进了金融创新的快速发展，使得金融产品的综合性、专业性、复杂性、技术性大大增强。同时金融创新也推动了各种新型金融组织的发展，各地纷纷成立了投资公司、担保公司、小额贷款公司，以及民间融资服务机构，如民间资金管理企业、民间信息服务企业、民间融资登记服务机构等。而地方面对快速发展的金融业没有出台相应的政策，金融立法落后于金融发展。

四、完善地方金融立法的对策

（一）明晰地方金融立法权

明确地方金融立法权限，破除地方害怕越权立法而不敢立法的思想桎梏，让地方敢于创新，敢于立法。“金融立法权主要赋予省级人民代表大会制定符合地方小微金融机构发展的法律，明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限。” 具体而言，地方层面应当围绕金融市场体系建设、金融改革发展先行先试和营造金融发展环境进行制度设计，着重就金融市场体系、区域布局和基础设施、金融人才环境、金融创新环境、信用环境、金融风险防范和法治环境建设等作出规定。

（二）完善地方金融立法体系

完善地方金融立法体系，相应完善金融相关地方性法规、政府规章及其系列规范性文件。制定金融相关的地方性法规显然需要一定的条件。一般规律是先有政府的规范性文件，在合适的立法时机上升为地方政府规章、地方性法规的层级。

（三）明确地方金融立法内容

其一，明确地方金融活动立法。对于地方金融活动的界定原则上应将未纳入国家金融监管体系同时又有必要监管的各种直接和间接融资活动划归地方立法权限。其二，完善地方金融组织立法。地方立法应就地方金融组织的市场准入、市场运行以及市场退出等事项进行规制。其三，加强地方金融业协调监管立法。地方在进行金融立法时，要坚持民主性原则，听取各金融机构、金融专业人士以及不同阶层人员的意见。地方在进行金融立法时，要坚持以中央监管为主的原则，针对民间借贷、高利贷等金融风险问题，地方政府金融管理部门要在自己的职权范围内进行解决。

（四）提高地方立法技术

一方面，应注意加强不同地区对地方金融立法的研究与交流，同时也要注重研究和借鉴国外关于提高立法技术的方法和措施。另一方面，加快地方金融立法人才培养。政府应当设置专门的法制机构，配备专门的立法人才和金融人才，定期举办立法培训班，重视现代金融立法人才培养，打造高水平金融立法人才队伍。

参考文献：

[1]葛群.地方金融立法的现状与完善[J].太原师范学院学报，2014（7）：56-59.

[2]刘志云，史欣媛.论自贸区金融创新立法的完善[J]. 厦门大学学报（哲学社会科学版），2017，（05）：27-38.

[3]杨娉. 统合规制视角下的金融立法[J].中国金融. 2017（14）.

[4]陈伟斌.论地方立法地方性特色的凸显——基于立法程序视角的展开[J]. 经济与社会发展，2015，13（01）：70-72.

[5] 郭群萍.我国金融立法的趋势和基本原则[J].河北法学，1993（1） ： 32-34.

[6]刘光溪.完善地方金融管理体系[J].中国金融，2012（ 15） ： 80-81.

作者简介：张启燕，女，（1993-），河南上蔡人，广州大学研究生在读，宪法学与行政法学专业.