完善行政事业单位预算管理的思考

杜锦蓉

[摘要]交通部门的行政事业单位预算管理存在诸多不科学之处。本文从预算的编制、执行、监督三个方面对实际工作中在预算管理方面存在的问题进行剖析，并借鉴近年来一些行业在预算管理方面先进的作法，结合工作实际，提出相应的建议和改进措施。

[关键词]行政事业单位 预算管理 预算监督 评价分析 预算精细化

交通运输部门行政事业单位作为我国经济体系的重要组成部分，需要代替政府完成社会交通运输管理、基本设施建设的工作。其经费来源主要是财政拨款的预算内资金、罚款收入（预算外资金）和其他收入等，经费的支出主要是交通运输管理许可、执法、公路建设项目支出等发生的费用。近年来，随着政府财务支出体系的改革，行政事业单位也随之相应并建立了一套比较规范、科学的预算管理体系，但由于缺乏约束机制，预算管理比较宽松，造成在预算编制、执行和监督方面还存在很大不足，为其自身财务工作以及交通事业的发展带来了很大阻碍。

一、交通运输行政事业单位预算管理的意义

财务预算管理是单位为实现交通事业即定的目标，通过预算编制、内部监督、业绩考评所进行的一系列财务管理活动，它贯穿于行政事业单位预算的编制和执行的全过程。预算管理是西方发达国家政府多年积累的成功管理经验，预算管理质量的优劣直接影响到交通部门当年工作目标的实现。实行科学的财务预算管理可以将整个单位内部的各项资源进行整合，又有利于促进单位各项管理制度的健全和落实，提升管理水平。同时财务预算管理与政府采购制度、国库集中支付配套实施，使财政资金形成一个分配使用、管理和监督的运行体系，提高了财政资金的使用效益，减少资金沉淀，降低行政运行成本和资金的风险。

二、目前交通部门行政事业单位预算管理上的问题

（一）预算编制不科学，编制方法简单

预算编制时间较短，审核不够充分，“零基预算”流于形式。预算编制往往以上年决算数字为依据来增加一定数额上报，至于增加多少则按大概的比例进行估计，没有考虑具体人员状况、实际交通建设规划发展，以致使编制的预算比较粗糙，甚至有些单位的财务部门就直接将各部门上报的预算进行分项简单汇总，没有召集相关管理部门对预算项目进行必要的调研和论证，导致在编制预算时无法结合下年度的工作安排和重点工作的需要来统筹安排支出预算，与实际存在较大出入，影响后期的预算执行和绩效评价分析。

（二）預算管理意识淡薄，编制的预算质量不高

预算管理工作涉及到日常工作的每个环节，单位中各部门的工作人员既是预算的提供者，又是预算的执行者。但有些单位的领导和部门的管理者在认识上存在不足，认为预算的编制是财务部门单方面的工作，没有形成参与意识；而财务人员平时较少参与单位业务项目的讨论规划和决策，与其他职能部门之间缺乏有效沟通，大部分情况下依据上年数据编制预算，导致预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等活动相脱节；有些部门在编制申报项目时，没有科学的规划和轻重缓急地排序，随意性大，致使预算项目不细、编制粗糙、预算的刚性不够；有些单位对预算编制的态度是“凑盘子”，为预算而预算，所编制出来的财务预算缺乏科学依据，最终导致预算编制质量低，削减了预算应有的作用。

（三）预算执行力不够。支出的随意性大

各预算单位在分配和使用财政资金过程中，单位内部预算指标分解、批复不合理，导致内部各部门财权与事权不匹配，影响部门履职和资金的使用效率；有些单位未按规定额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意无序，影响预算的严肃性。如：公路建设基本支出的公用经费与公路工程的项目支出相互调剂使用，导致项目支出的资金未能专款专用，影响预算执行；项目支出不均衡，前期支出进度较慢，到年末支出进度快，出现突击花钱现象，由于资金在短期内集中使用，其合规性和效益性无法得到有效监管和保障；有些单位的支出大部分以主管的意志为转移，造成预算的执行与编制脱节。而舞弊行为往往就发生在超预算的项目支出中。

（四）预算的监督机制缺乏。反馈分析体系不健全

有些行政事业单位对预算的管理仍停留在粗放型水平，缺乏有效监督管理机制，在预算执行中临时性、计划外的支出较多，公路工程人员随意增改项目内容，提高费用标准，扩大支出范围，从中牟取私利，使预算形同虚设，最终发生腐败案件。追究其根本原因，是未实行预算执行责任追究机制，没有将预算执行情况与绩效挂钩，即使有实行相应的考核制度，但缺乏科学性和规范性，使预算在执行中缺乏应的约束力。另外，有些单位对当年的预算执行情况未进行差异分析，不能了解预算运行的效果，无法精确判断产生差异的原因，弱化了预算的职能。

三、加强交通运输行政事业单位预算管理的措施

（一）转变思想观念。提升预算意识

预算的编制和执行能否顺利实施，首先要得到单位主要领导的支持，同时离不开各职能部门和业务科室的协调与配合，如人员的增减和工资津贴的变化需要人事部门提供；资产的购置、执法装备的配置需要资产管理部门和业务科室提供；公路修建、改扩建工程项目需要工程规划部门提供，所有这些都是单位预算编制的重要组成部分，因此不能仅仅局限地认为预算是财务部门的事情，各职能部门和业务部门要树立会计主体意识、预算意识、全局意识，各负其责、各尽其能，相互协调。作为财务部门的领导，要站在全局的角度谋划经费的预算管理，做好单位领导的高参，通过全面地分析、科学地论证，把交通管理的建设和长远发展贯彻落实到年度预算安排中去。

（二）抓住编制源头。推进预算精细化

摈弃原来传统使用的“基数法”，运用“零基预算”进行编制。零基预算法就是指以零为基数，由人事、办公室、业务部门、下属基层单位按照各自的工作职责和任务，对来年的各项工作进行测算。主要做好以下几个步骤：

1.核实各项基本数字。包括单位机构数、人员编制数、在职实有人数、离退休人数、资产数量等，通过审核、删除不实或非正常性的因素，确定本年度预算的基本数字。

2.分析上年度预算执行情况。预算编制中的各项财务收支指标是以上年度实际执支出数为依据，结合本年度单位的工作任务和公路建设发展的规划来确定，因此正确分析和预计上年度预算执行情况是编制本年预算一项非常重要的环节。

3.分析影响预算收支的有关因素。注意收集掌握同编制预算相关的因素，如预算期内公路建设计划和交通保障工作任务、预算期内各类人员实有数或定员比例变动情况、预算期内收支定额标准的变动情况等，通过对比分析，找出差异，作为确定预算的合理依据。

通过以上三个步骤，各部门提供出各项收支数额，提交财务部门汇总后，拟出整个单位的年度预算草案，再根据广泛征求的意见對预算方案进行修改和完善，形成单位正式的预算上报主管单位。通过这样的方法和程序，所编制出来的预算才具有科学性，全面性。

（三）严格预算执行，落实预算效果

上级下达单位本年度的预算经费后，要严格按照下达的预算数来执行，对预算执行实行刚性控制和柔性控制相结合的原则，对于批准的公路工程建设的项目支出，要制定科学的进度计划，并对支出的各项费用进行具体分解，仔细审核支出的合理性，实行刚性控制；对于日常基本支出不易区分的项目，如办公费、修理费，则实行总额控制的办法，以质疑、警示等柔性控制方式来提醒相关人员，查找预算差异的原因。各职能部门和项目的负责人要顾全大局，密切配合，加强过程控制，突出管理重点，按分配的预算额度狠抓落实，保证把握好各项支出的进度，实现预算控制的目标。

（四）加大监督力度，防范资金风险

1.建立单位内部预算管理制度，加强预算管理的监督。对检查中存在的问题及时采取措施予以纠正。预算外资金是否按规定的标准收取；是否实行“收支两条线”；是否及时足额上缴财政专户。预算支出是否按预算管理规定和批复的范围、内容办理支出；项目实施进度与资金使用是否一致；有无违规使用资金等可能产生廉政风险的行为。

2.建立绩效评价体系和激励机制。制定适应本单位的绩效评价管理办法，明确评价的范围、内容，建立相关的指标考核体系，通过适当的激励机制，使职工将预算视作一种沟通和协调的工具，而不是压力或惩罚手段，从而增强职工主人翁的自豪感和满足感，充分调动大家主观能动性，发挥全员参与意识。对以拨代支管理的项目资金，拨付资金的上级单位对实际施工单位建立资金使用评价机制，综合评审项目实施过程，考核整个项目资金的使用效率。

3.建立预算执行分析机制。每年预算执行完成后，要召开预算执行分析会议，开展预算分析。各部门逐一介绍所负责预算执行进度，对本年度的预算编制、预算支出项目及项目执行标准进行分析，提出改进措施，提高预算执行的有效性，使下一年度预算的编制更加准确，形成整个预算管理的一个良性循环。

总之，行政事业单位要强化预算管理，必须重视预算的编制、执行和监督和评价四个过程，形成管理的一个闭环，真正实现优化资源配置、强化单位管理、提高资金使用效益的目标。